项目管理工具在中央预算单位政府采购项目执行中的应用

2023-08-25梅豫家

中国管理信息化 2023年12期

关键词：政府采购

梅豫家

［摘要］中央预算单位政府采购项目存在项目需求文件成形困难、项目流程烦琐、项目时间要求紧等问题，文章主要运用“焦点小组会议”“工作分解结构”“关键路径法”等项目管理工具来解决这些实际问题，以期为中央预算单位政府采购项目的执行提供理论参考。

［关键词］政府采购；中央预算单位；项目管理工具

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.12.057

［中图分类号］F812.45［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）12-0176-03

0 引言

政府采购指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供服务，在财政的监管下，通过法定程序和公平竞争，由财政部门以直接向供应商付款的方式，交易和缔约活动的过程。中央预算单位的政府采购项目是中央预算下由财政部门拨款的项目，有着较大的采购规模和较高的社会关注度［1］。同时，在中央预算单位政府采购项目的执行过程中，遇到的困难及所注意的事项也较多。这就需要研究中央预算单位政府采购项目的现状和问题，从而寻求合适的项目管理工具来解决这些问题。

1 中央预算单位政府采购项目现存问题

1.1 项目需求文件成形困难

在一般的招标项目中，采购者与最终使用者为同一人，举例来说，某企业利用自筹资金招标采购一批货物，该企业是此次招标采购的采购者，同时也是货物的使用者，项目需求文件成形快速。但政府采购项目，尤其是中央预算单位的政府采购项目，机构设置层次较多。例如，在北京设立总部，在全国各地设立分支机构，负责采购工作的采购者一般是北京总部的采购处或采购中心，但最终的使用者可能涉及很多下属分支机构。这就导致在项目需求文件的讨论中，采购者与最终使用者对项目需求文件难以达成共识，各方意见无法统一，项目进度缓慢，项目需求文件成形困难的问题贯穿政府采购项目执行始终，亟待解决。

1.2 项目流程烦琐

中央预算单位政府采购项目还存在流程烦琐的问题。对于一般项目，项目从形成项目需求文件、制作招标文件，到发布公告、开标评标，通常可以形成标准化流程和固定的模式。但是对于中央预算单位政府采购项目，其机构设置层次较多，每个项目所涉及的最终使用者不同，各个使用者对于项目流程的要求也不尽相同，这就导致中央预算单位政府采购项目较一般项目而言，无法形成标准统一的项目流程，在执行过程中流程比较烦琐。

1.3 项目时间要求紧

在项目时间方面，每年年初，财政预算审核单位会对中央预算单位所上报的本年度预算进行审核，通过后才可拨付资金。因为中央预算单位的预算资金由财政部门拨付，而财政部门的拨付又建立在该中央预算单位所上报的本年度预算审核通过的基础上，中央预算单位政府采购项目普遍无法在每年的第一季度执行。

每年年中，财政部门还要对中央预算单位的预算执行情况进行监管和审核，对“本年度预算”的资金使用情况和政府采购项目完成度进行绩效考评，即考评中央预算单位“预算支出金额用资率”和“政府采购项目完成度”，有时为半年考评一次，有时在每年9月份考评。中央预算单位为了在绩效考评中得到满意的结果，经常会在考评前一段时间内突击执行项目。

每年年底，财政部门会进行封账处理，若中央预算单位政府采购项目无法在封账前执行完毕，该项目当年的财政预算资金便无法拨付。中央预算单位需要在第二年对前一年未完成的政府采购项目预算重新上报预算申请，而财政部门很可能对前一年未完成的政府采购项目的预算申请不予通过。

将每年可以用来执行中央预算单位政府采购项目和财政部门绩效考评的时间“掐头去尾”，再加上中央预算单位政府采购项目需求文件成形困难、项目流程烦琐的问题，导致中央预算单位政府采购项目对于执行时间的要求较高。

2 中央预算单位政府采购项目问题的解决路径

分析中央预算单位政府采购项目的现状和问题后，就可以有的放矢，通过项目管理工具来解决这些问题，主要包括“焦点小组会议”“工作分解结构”“关键路径法”等。

2.1 运用“焦点小组会议”完善项目需求文件

“焦点小组会议”是将项目干系人组织在一起，对项目所采购的服务、货物以及所要达到的成果进行研究讨论。

项目干系人一般是中央预算单位采购部门的负责人、最终使用的各部门负责人和技术专家，这些人作为政府采购项目的“采购方领导”“使用单位领导及使用人”以及“技术领域专家”，最能为项目提供详细需求信息。

通过运用“焦点小组会议”，既要让项目干系人各抒己见、积极参与，又要保持谈论的内容不偏离主题。这种方法对于单独找各个项目干系人逐个确认及修改技术需求的方法，具有结构灵活、速度快的

优点［2］。

在实际操作中，一般是由中央预算单位采购部门向各级最终使用者下达技术需求生成指令，并指定技术需求初稿完成的时间。随后，从财政部门专家库中选择相关专家，将初步形成的技术需求文件交给专家审核，汇总意见，并同專家及各项目干系人约定召开技术交流会议的时间。约定时间后，由会议的主持人、该项目干系人召开技术交流会议，包括中央预算单位采购部门的负责人、最终使用的各部门负责人和技术专家，对项目需求文件进行讨论、修改、确认。

“焦点小组会议”过程中，输入的是众多项目干系人的需求，输出的是项目需求文件。对于单个中央预算单位政府采购项目，形成的就是单个项目的项目需求文件；对于所要采购的属于常规或统一规格的货物，如工作制服、工作证等，形成的项目需求文件不仅可用于单个政府采购项目，还可以用于该中央预算单位整个年度的统一项目技术规格标准，在该年度内，只要采购此种货物，就无须再进行新一轮的项目需求文件的论证。

通过“焦点小组会议”的方法使项目需求文件达到更加细化、完整、科学的效果，成为各主要干系人认可的需求，同时通过“焦点小组会议”可以为参会人员构建一种相对宽松的情境，使各方畅所欲言［3］。有了既满足各方需求，又能表达各方实际意愿且经过专家认证、科学讨论的技术需求书，才能为中央预算单位政府采购项目后续流程奠定坚实的基础。

2.2 运用“工作分解结构”明确项目流程、化繁为简

工作分解结构（Work Breakdown Structure，WBS）

是指将项目活动按照其内在结构或实施过程的顺序进行逐层分解而形成的结构示意图，其目的是能够形象地展现出所有必须完成的工作［4］。

中央预算单位机构设置层次较多，且政府采购项目所采购的货物和服务的类别较多，容易造成招标代理机构在执行中央预算单位政府采购项目时，执行流程要求不同的问题，这就可能导致项目任务复杂、流程烦琐。

由于上述原因，在中央预算单位政府项目的执行中，应该善于运用WBS分解任务，以达到流程清晰、化繁为简。创建WBS的过程就是分解项目任务的过程，就是把庞大烦琐的项目流程细分为更加易于控制的小任务，并对项目进行逻辑性的流层分解，主要包括下列工作。

第一，分析所执行中央预算单位政府采购项目所有的工作要素；第二，确定WBS的编排方法，对于中央预算单位政府采购项目来说，最合理的编排方式是按工作阶段、步骤和可交付的成果来编排；第三，自上而下地逐层细化分解，使每一层的工作都可以达到进一步细化；第四，核实工作分解的必要性和充分程度。以中央预算单位政府采购项目为例，在WBS的过程中，主要任务分为签订委托代理协议、收集需求、制作文件、接收报名、开标评标、确定中标人、签订合同及后续工作。

同时，每一个主要的项目任务又包括许多详细的工作事项。签订委托代理协议包括中央预算单位与招标代理机构就政府采购项目签订《委托代理协议》。收集需求包括最终使用者制定技术需求初稿，邀请采购人代表、最终使用者代表和技术专家进行项目“焦点小组会议”，讨论生成项目最终技术文件。文件制作包括招标代理机构制作项目商务文件，并将商务文件与技术文件合并后形成最终的招标文件。接收报名包括招标代理机构发布招标公告、接受投标供应商报名，以及在规定的开标时间之前在财政部门专家库中抽取评审专家。开标包括与会人员的前期接洽、详细布置安排会场、准备所需的办公用具等，在开标当日，应按招标文件规定接收投标文件，在招标文件规定的开标时间内，在采购人及各投标供应商的监督下，开启投标文件，对投标供应商名称、报价等信息进行公开的唱标、记录并最终由投标供应商签字确认。评标包括评标委员会的各专家及采购人代表对投标文件进行详细评审，并对投标文件进行综合打分，形成最终的评审意见。确定中标人包括将评标委员会的评审意见报采购人审批，采购人通过内部签报或审批流程确定中标人，并发布中标结果公告。签订合同包括中标结果公告发布后，中标人与采购人签订采购合同。

通过对中央预算单位政府采购项目的工作分解，将一个庞大复杂且时间跨度久的项目任务分解成简单的小要素、小任务，形成相互关联却又相互独立的模块，并按照各项层次之间的关系进行排布［5］，便于工作安排和人员分配，有助于实现小目标、小成果，明确项目流程，实现化繁为简。

2.3 运用“关键路径法”缩短项目执行时间

“关键路径法”是在对所执行的项目进行规划时，将已经做好的工作分解结构中的单一小任务，按照开始时间顺序和每一个小任务之间的先后逻辑顺序，画出该项目的任务路径图，沿着任务路径图中各个小任务间的逻辑顺序，向前和向后计算所有小任务的最早和最晚开始时间、最早和最晚结束时间，并估计出从第一个小任务从开始到整个项目完结最短的项目路径持续时间的方法［6］。

通过特定有序的网络逻辑法对各个活动序列进行分级计算，从而判断出最适合项目活动的關键路径，进而分析出如何缩短项目的执行时间［7］。首先，关键路径上的任务为关键任务。通过计算和分析如何缩短关键路径上的关键任务时间来缩短整个项目的时间，这需要找出关键任务中哪些是法律法规规定的不能够压缩时间的任务，例如，对于招标文件准备期，《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定：招标文件的提供期限自招标文件开始发出之日起不得少于5个工作日。又如，开标评标工作由采购人、招标代理机构组织开标，评标委员会对各投标供应商的投标文件评审所必需的时间，这些都是不能压缩时间的。其次，分析关键任务中哪些是可以压缩的，如中央预算单位与招标代理机构就政府采购项目签订《政府采购项目委托代理协议》，作为中央预算单位来说，可以在每一年度或每几年度的年初，选择一家或几家招标代理机构签订年度《政府采购项目委托代理协议》，而在每年度单个政府采购项目任务下发时，可制作简单的政府采购项目任务单，在任务单中只描述项目名称、采购方式、预算等信息，即下发给招标代理机构。这样一来，签订《政府采购项目委托代理协议》的任务时间就实现了压缩，从而缩短了整个项目的完成时间。

再次，还可以分析哪些任务是可以提前进行的，哪些任务是可以和路径上较靠前的任务同时进行的。举例来说，招标文件商务部分的制作完全可以在前期技术需求讨论中或者采购人下发政府采购任务后立刻进行编写。通过任务的提前或合并，可以压缩整个项目的总完成时间。

最后，中央预算单位在政府采购项目执行过程中，可以根据积累的经验及法律法规的变动，根据财政部对政府采购项目案例的官方解释及行业专家的指导意见，通过不断修订，形成招标文件范本。招标文件范本形成后可以缩短招标文件编制时间，降低废标率，提高招标采购项目质量［8］。当招标文件实现标准化、专业化，在实际运用中，从业人员只需根据项目的不同特点及采购人的不同项目需求文件，对招标文件进行细微调整即可［9］。通过制定招标文件范本，可以缩减招标文件制作所要消耗的时间，进而缩短项目的总完成时间。

3 结束语

中央预算单位政府采购项目有着自身的显著特点，在该类项目的执行过程中，应该运用各类项目管理工具，以求完善项目需求文件、明确和改进项目流程、缩短项目执行时间，有效解决中央预算单位政府采购项目执行的问题。

主要参考文献

［1］吴学静.浅论我国政府采购存在的问题及标准化的支撑作用［J］.中国标准化，2022（24）：54-57.

［2］王虹，闫宇翔，张玲.互联网微信平台在焦点小组访谈法中的应用［J］.基础医学教育，2017（1）：72-74.

［3］孙龙.焦点小组方法在组织研究中的应用［J］.江苏行政学院学报，2005（3）： 68-73.

［4］贾小妮.WBS工作分解结构在工程项目管理中的应用［J］.中外企业家，2013（7）：113.

［5］陈潇洋.工作分解结构（WBS）在工程造价管理中的应用

［J］.价值工程，2016（35）： 28-30.

［6］刘婧.项目进度管理方法研究：关键路径法［J］.营销界，2020（16）：152-154.

［7］潘广钦.项目进度管理研究综述［J］.价值工程，2014

（31）：96-99.