如何拿捏政府采购市场的开放度

张梦雯+李继峰

【摘要】随着我国政府采购机制的不断完善、运作模式的逐渐成熟，对于市场开放度的调整也成为现阶段的重要课题。由于当前我国政府采购制度尚处在转型期，一味扩大或过于收紧市场开放度，都会产生利弊互存的双重结果，应当科学权衡扩大或收紧市场开放度的利弊，采用循序渐进的优化手段，努力实现财政资源的合理分配利用与关联产业的顺畅运营之间的互利共赢。

【关键词】政府采购 市场开放度 权衡

【中图分类号】F81 【文献标识码】A

在我国政府采购制度不断完善、采购结构持续优化的同时，国内政府采购市场的发展态势则显得更为复杂、多变。目前，政府采购中的一些潜在问题逐渐显露，如采购供应方事先确定、可选择性较小；采购流程相对繁杂、各类手续较多；采购品的质量低下、成本投入较高等现象，在很大程度上影响了政府采购机制的顺畅运转。因此，这也促使相关管理部门增加了对于市场开放度的关注，并着手进行有针对性的调整，以期解决以上问题。

当前国内政府采购招标流程相对繁杂，各类手续较多

采购供应方往往事先确定，分布比较集中。以国家机关、事业单位以及团体组织作为采购主体，依托财政性资金划拨支持，且实行集中采购目录制、限额标准制相结合的运作模式，是我国政府采购制度的主要特点。这种模式在保障采购秩序稳定性的同时，也使得当前我国政府采购的对象缺乏可筛选性，且过于集中。以2015年财政部发布的采购数据为例，货物类、工程类和服务类等传统大项的采购依旧占据主体地位，其金额分别达到了6571.4亿元、11155.2亿元和3343.9亿元，占全国政府采购规模的比重分别为31.2%、52.9%和15.9%。而对应的采购供应方则变化不大，且都集中在国有企业或国资参股的大型企业之中，中型民营企业的数量较少，大多以外包、代理身份参与其中。此外，当前政府采购的方式、组织形式，也普遍以传统的公开招标为主，基于电子商务的分散采购虽然有所上升，不过整体占比明显还不高。

采购招标流程相对繁杂，各类手续较多。作为我国政府采购的基本模式，公开招标则是能够集中配置各类资源、确保政府采购行为规范性的较为有效的一种手段。而公开招标的具体流程又相对繁杂、细碎，机动性较差，加之后续的手续一直没有得到简化，所以也导致这一采购方式难以兼顾刚性与柔性之间的均衡度，继而导致了诸如过于偏重程序管理、抬升管理成本等问题。譬如当前我国政府采购的招标流程就多达20余项，除了前期的信息收集、询价、比价、议价之外，还有耗时更长、审批更为繁杂的评估、索样、请购、订购等步骤。而后期则要跟进协调、催交、进货验收、整理付款、申报复查等多个程序，需要投入较大的人力与时间成本。在上述的2015年的采购报告数据之中，招标流程的平均耗时均在53天以上，高于42天的国际平均值。这就无法体现公开招标在提高采购效率，加快与特定需求对接上的优势，反而拉大了自身与新兴的电子商务分散采购模式，在时效性、批量定制以及成本投入等方面的差距。

采购品的质量、成本等问题开始显现。效率偏低、质量较差、成本过高，是长期以来社会各界对于国内政府采购缺陷的主要指责。其中质量不尽人意、成本投入居高不下，则一直是亟待解决的两大问题。在国家财政部于2015年发布的调查报告之中，尽管政府采购产品的整体合格率达到了93.6%，较去年微增了2.7%，而在总占比达到85%以上的货物类、工程类两大项上，其合格率则分别为91.2%、91.4%，远低于服务类项目的98.3%。其质量问题则主要反映在规格不符合要求、耐用度较低、故障率较高等方面。而在成本投入上，货物类、工程类的整体投入都明显高于服务类项目，这不仅体现在前期的招标环节上的大量的公关资金流转，包括竞价、比价、议价、评估、索样等，而且后期的用于产品故障解除与维护的各类费用，也相当巨大。这都扩大了社会各界对于当前政府采购制度的负面的、消极的认知印象。

政府采购市场开放度的扩大或收紧，各有利弊

对于市场开放度的扩大或收紧，实际上存在二难困境。因为，市场开放度的扩大或收紧，其效应均具有两面性，利弊兼有，达到利弊平衡点，难度较高。

加快开放度、允许本土中小型企业以及国外企业参与竞争，鼓励本土企业走出去，都有助于形成更为开放、成熟、多元化的市场新格局。引入新的财政资金分配模式，鼓励采用集中采购与分散采购相结合的形式，则能够在竞价上获得可观的优惠幅度，这就能够有效减少财政采购的支出成本，提高资金的利用率。但是，扩大开放后对采购行为监管难度较大，还可能留下套利的漏洞，干扰当前我国采购市场的运作秩序，使政府采购失序。由于当前我国相关管理部门对于市场开放度的认知尚不到位，加之在对于诸如PPP等新模式的实际应用之中，也缺乏相应的指导与交流。所以，也出现了盲目加快市场开放、推广新模式，而引发磨合困难，造成财力、人力等资源的严重浪费问题，这导致与预期目标背道而驰。

暂时收紧市场开放度、推行适度保护原则，优先鼓励大型国有企业进行改革，扶持中小企业进行本地需求消化，提高对于国外企业参与国内市场竞争的门槛要求，则能够有效改善当前市场不景气的现状，为本土企业的做大做强营造有利条件。而且从近年来持续见涨的市场效益来看，现行的政府采购制度有其突出的规范性、适应性。保持现有的运作模式，收紧市场开放度，无疑有助于我国本土企业的顺畅运营。但是，随着我国国际化发展程度的扩大、与海外市场关联度的提高，收紧市场开放度，又会导致新技术、新管理制度、人力资源等引入项目的受阻，使国内企业好像温室里的花朵，无法得到市场竞争的锤炼，从而削弱本土企业的竞争力，难以缩小与国际竞争同行之间的差距。由于集中采购模式依旧占主导地位，收紧开放度，又会相应提高这一采购模式的占比，导致财政资金过于集中，强化垄断，遏制竞争，以至于对于各类资源的配置也难以发挥机动性，从而也容易滋生渎职、滥权等腐败问题。

政府权衡市场开放度的引导策略

一要完善调研与数据分析机制，逐步放宽市场开放度。应建立基于互联网平台的市场调研与数据分析机制，及时获取当前国内外政府采购市场的最新信息，包括采购理念、管理制度、运营模式、人才培养等方面的变革动态，重新考量开放市场的必要性。根据我国政府采购制度的特点、市场发展的趋势，有针对性地采用适度保护与适度开放相结合的策略。可以先进行试点地区的试验、反馈，依据市场开放之后的经济、政治、社会等方面的变化与影响，再循序渐进地进行市场开放度的逐步放宽。

二要推广多模式并用的采购制度，鼓励其他企业参与竞争。可以在保持集中采购为主体不变的基础上，引入基于电子商务的分散式采购。同时根据政府部门的定位与职能，灵活调整集中采购、分散采购的各自占比，以浮动升降为原则，逐步合并不必要的采购步骤、提高采购工作的效率，并减少整体成本支出。同时，依据动态数据的分析，也应当鼓励本土民营中小企业参与到竞标竞争之中，通过一系列优惠扶持政策，降低其他企业的准入门槛，推行公开、透明、公正的竞标模式，促成市场的良性竞争态势。

三要采用采管分离方式，优化各类采购资本综合利用率。首先，应当加强财政支出管理的统筹与监督的力度，明确各部门在采购规章、采购预算、集中采购目录制定等流程上的各自权限，严防越权行为的发生；其次，要在招标过程之中跟进监督与考核，严格执行公开、公正、公平、透明的操作原则，强化各部门之间的分工、协作，提高招标效率；再次，要完善采购成本评估与审核机制，严格查处重复采购、加强贷款管理、盘活闲置资金、清查国有资产，以优化各类采购资本综合利用率。

（作者单位：北京理工大学国有资产管理处）

【参考文献】

①宋河发、穆荣平、任中保：《促进自主创新的政府采购政策与实施细则关联性研究》，《科学学研究》，2011年第2期。

②刘晓凤、莫连光：《我国政府采购制度研究》，《中央财经大学学报》，2006年第10期。

③许光：《我国政府绿色采购的效应分析及其完善策略》，《当代经济管理》，2011年第5期。

责编/高骊 温祖俊