政府采购招标文件编制研究

张陆清

[摘要]公开招标采购是政府采购常用的一种采购方式。招标文件的编制，在招标采购活动中具有非常重要的意义。但是在实践中，招标文件常常存在很多问题，这些问题有可能引起投标人质疑、投诉，甚至导致废标。文章指出了招标文件编制过程中常见问题和应该注意的事项，希望能对招标文件编制工作有所帮助，提高政府采购效率。

[关键词]政府采购；招标文件；编制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.41.035

公开招标采购，是政府采购法中规定的政府采购方式中的一种，由于其具有竞争性强，整个招标投标和决标过程的透明度高，较好地避免在采购过程中的以权谋私和舞弊行为等特点，所以成为比较常用的政府采购方式。但是，这种采购方式程序严格而复杂，需经历一个漫长的过程，无论是招标人还是投标人耗费的人力、物力、精力都比较大。实践中还会出现由于招标人招标文件编制不符合法律规范的要求，导致中标无效而废标的情况。因此，如何编制出一份内容完整，合法合规的招标文件，从源头上保证招标活动合法进行，是保证政府采购工作顺利进行，提高采购效率的重要环节。

1 政府采购招标文件在招标过程中的重要性

政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。公开招标，是指招标采购单位依法以招标公告的方式邀请不特定的供应商参加投标。

编制招标文件，在招标活动中具有非常重要的意义。招标文件招标工作的基础也是签订合同的依据，是整个招投标活动中的关键的法律文件，其在招投标工作中具有非常重要的作用。[ZW（]苗凯.招标文件的编制原则[J].吉林农业，2010（7）.[ZW）]如果编制的招标文件不符合法律规范的要求，或者不严谨、规范，就可能导致投标人质疑、投诉，甚至中标无效而废标。

2 政府采购招标文件编制中存在的问题

采购人或者招标代理机构在编制招标文件时，经常出现以下的问题。

（1）在招标人须知前附表、需求及技术规范中限定、标明或推荐货物、设备的品牌，或者品牌要求，涉嫌违反政府采购法规定的公平原则，对投标人实行差别或歧视待遇，排斥潜在投标人。

例如某单位一中央空调系统改造项目，在报价中设备品牌要求中明确提出：冷却塔采用一线合资品牌，并详细列明几种品牌名称。冷冻机冷却水泵选用国内知名品牌列明几种品牌等。这种情况是采购单位编制招标文件中常有的情况。

曾入选最高人民法院2015年度十大经济行政典型案例的政府采购典型案例——“上海辉慈医疗器械有限公司诉崇明县财政局行政决定案”就是一个经典案例，崇明县妇幼保健所委托崇明县政府采购中心（以下简称“崇明采购中心”）于2012年6月1日发布关于崇明县妇幼保健所高频X线摄片机设备采购项目竞争性谈判的公告，其中对设备品牌要求为“欧美一线品牌”。包括上海辉慈医疗器械有限公司（以下简称“辉慈公司”）在内的四家企业参与投标。7月11日，崇明采购中心发布公告：本项目的中标单位为辉慈公司。7月16日，另一投标人上海裕满实业有限公司向崇明采购中心提出质疑，认为辉慈公司投标所提供的设备为国产品牌，不属于标书中要求的欧美一线品牌。7月25日，崇明采购中心进行复评，将辉慈公司的投标文件作废标处置，建议此次投标作流标处置。辉慈公司向崇明县财政局投诉。崇明县财政局认为：招标文件中设定产品欧美品牌，且作为实质性条款加以限制，具有明显歧视性，对其他品牌产品、其他供应商有失公允。责令重新开展采购活动。辉慈公司先后向上海市财政局提出行政复议和行政诉讼，要求撤销崇明县财政局所作的投诉处理决定。该案经过两审，二审法院认定崇明县财政局负责政府采购监管部门，其执法程序符合法律规定。

（2）在招标公告的报价要求部分，设置最低投标限价。政府采购从采购人完成项目审批手续，财政资金落实到位，这些财政资金如果不用或者用不完就会被收回。因此有些采购人为了把这笔钱花完，就会在招标文件上设置最低投标限价。根据政府采购的目的价值，用最少的财政资金购买到优质的货物工程或者服务，是政府采购应有之义，但是设置最低投标限价，可能浪费纳税人的钱，而且也有提前泄露标底的嫌疑。《招标投标法实施条例》第27条规定“招标人不得规定最低投标限价”。在实践中，由于招标人设定最低投标限价而导致投标人质疑、投诉的情况也有发生。招投标法实施条例明确禁止此种行为。

（3）招标文件编制不严谨、不规范、不清楚，甚至前后内容矛盾。招标文件不严谨、不规范、不清楚的情况是招标文件编制中经常出现。例如：《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定：公开招标公告应当包括以下主要内容：招标采购单位的名称、地址和联系方法、招标项目的名称、数量或者招标项目的性质、投标人的资格要求、获取招标文件的时间、地点、方式及招标文件售价、投标截止时间、开标时间及地点。但是有些招标文件上述内容不全，投标人不清楚到哪里去购买招标文件。有的在合同主要条款中规定：“卖方应按照货物需求一览表及技术规格供货”，但在招标文件中没有“货物需求一览表及技术规格”，像这样的招标文件，使投标人很困惑，不知如何有针对性地制作标书投标。

更有甚者，招标文件前后矛盾。例如：有的招标文件中对在投标人须知前附表中合格投标人的要求中规定：投标人应具有有效的机电设备安装工程专业承包三级资质，后面又标注为具有有效的机电设备安装工程专业承包二级及以上级资质。还有的在投标人须知前附表中标明投标人不需要支付投标保证金，在后面的投标人须知中又规定需要支付投标保证金。这样前后矛盾的招标文件，让潜在投标人不知所措，容易引起投标人质疑和投诉。

（4）招标文件的编制不注意细节。采购人或者采购代理机构在编制招标文件时，往往比较重视合同条款、需求及技术规范、评标标准及方法等内容，但是对于招标人须知里的有些内容，例如：招标文件修改的截止日期、在政府采购招标中招标文件的澄清、修改要求在财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布更正公告等内容不太注意，要么日期的规定违法，要么没有有关澄清、修改公告的规定，这些也可能成为导致投标人质疑、投诉的情况。

3 编制政府采购招标文件中的注意事项

（1）严格遵守招投标法、政府采购法等法律法规的规定编制招标文件。政府采购，作为利用财政资金采购工程、货物或者服务的活动，更应该遵守法律法规规定。政府采购项目的招标工作，在制定招标文件时不仅要遵守有关招投标方面的法律法规，还要严格执行政府采购法律法规的规定。例如上述“上海辉慈医疗器械有限公司诉崇明县财政局行政决定案”，崇明采购中心在招标文件中限定“欧美一线品牌”，排斥了其他产品的潜在投标人，崇明县财政局做出的招标文件条款存在歧视性认定。限定“欧美一线品牌”这一行为，不仅违反了招标投标法20条：“招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”，也违反了《政府采购法》第10条规定，政府采购应当优先采购本国货物、工程和服务。正是由于招标文件违反了上述规定，才造成此次招标活动废标的结果。

（2）政府采购的招标工作，应充分发挥政府采购的政策功能，体现国家经济和社会发展目标和国家政策，能够促进国民经济增长。政府采购法规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。政府采购应当采购本国货物、工程和服务。政府采购法实施条例规定：采购人、采购代理机构应当根据政府采购政策、采购预算、采购需求编制采购文件。采购人、采购代理机构未按照规定执行政府采购政策，将依法追究法律责任。

（3）招标文件编制，内容上要做到完整、规范，前后一致，表述上要做到严谨清楚，不模棱两可。

如前所述，招标文件是招标人向投标人告知招标方法、程序、提出招标项目的技术标准和条件、合同主要条款、评标标准及方法等的重要的法律文件，是投标人投标的依据和标准。投标人的标书就是对招标文件的实质性响应。所以招标文件在内容上要完整、规范。所有的招标文件，法律法规规定必须具备的内容应该具备。例如：招投标法规定：招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。编制招标文件时，一些小问题也不容忽视，例如计量单位、文本、语言、结算货币等都应该写清楚，如果缺少这些内容，会给投标人投标、评标委员会评标带来麻烦。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定：招标文件包括以下内容：投标邀请；投标人须知（包括密封、签署、盖章要求等）；投标人应当提交的资格、资信证明文件；投标报价要求、投标文件编制要求和投标保证金交纳方式；招标项目的技术规格、要求和数量，包括附件、图纸等；合同主要条款及合同签订方式； 交货和提供服务的时间；评标方法、评标标准和废标条款；投标截止时间、开标时间及地点；省级以上财政部门规定的其他事项。招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件。这些内容，采购人在编制招标文件时都应该体现。

在招标文件的文字表述上，要严谨清楚，不要模棱两可或者前后矛盾，应让投标人一看就清楚采购人采购的是什么，对采购的工程、货物或者服务的具体要求是什么，投标的程序怎样。在概念上前后一致，有的招标文件前面说的是“技术规格书”后面同一内容又写成了“需求及技术规范”，导致投标人无所适从。

4 结 论

综上所述，招标文件的编制工作在整个招投标过程中具有重要地位，直接影响招投标工作的顺利进行和招标结果。这就要求采购人和采购代理机构在编制招标文件时，严格遵守招投标法、政府采购法等法律法规的规定，体现国家经济和社会发展目标和国家政策，内容上要做到完整、规范，前后一致，表述上要做到严谨清楚。

参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国政府采购法[EB/OL].http：//www.fdi.gov.cn/1800000121_23_67339_0_7.html.

[2]苗凯.招标文件的编制原则[J].吉林农业，2010（7）.

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[5]国务院.中华人民共和国招标投标法实施条例[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2011-12/29/content_2033184.htm.

[6]国家发展计划委员会.招标公告发布暂行办法[EB/OL].http：//zw.huangshan.gov.cn/CommonPages/TitleView.aspx？Category=4&UnitCode=JA109&ClassCode=080100&Id=373100.

[7]国务院.中华人民共和国政府采购法实施条例[EB/OL].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201502/t20150227_1195516.htm.