政府采购制度改革该从何处入手

许光建

【摘要】 随着经济社会的发展和经济全球化的纵深推进，我国政府采购制度出现了一些与实际不相符的地方。如采购规模依然较小，采购中的价格扭曲，采购透明度不高，存在寻租腐败空间等。因此，需要深化政府采购制度改革，完善法律法规体系，使政府采购制度更好地服务于公共支出管理的需要，服务于推进经济社会发展的需要。

【关键词】政府采购 寻租 透明度 法律法规

【中图分类号】F81 【文献标识码】A

政府采购是我国正在进行的财政支出管理改革的“三驾马车”之一，也是建设现代财政制度的重要组成部分之一。从1994年实施分税制改革以来，在不断调整和完善中央和地方政府间财政收入的分配关系的同时，逐步建立了与部门预算、国库集中支付制度相配套的政府采购制度。自2003年《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）实施以来，我国的政府采购管理体系不断完善。基本建立了“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，形成了以“集中采购为主、分散采购为辅”的采购格局，确立了以公开招标为主要采购方式的交易模式，统一规范、有序竞争并对外开放的政府采购市场正在形成。

经过不断的探索与发展，政府采购制度“渐入佳境”，在推进阳光交易、节约财政资金等方面发挥了有效作用。与此同时，《政府采购法》实施十多年来，政府采购法律法规和政策体系逐步健全，相继出台了一系列政策文件，这些政策文件大体上可以分为三个阶段（见图1），即政府采购制度的正式建立阶段（2003-2004年）、政府采购法律和政策功能的落实阶段（2007-2014年）以及政府采购制度的完善阶段（2014年以来）。从政策变迁的过程来看，政府采购制度自建立以来便从未停止过“打补丁”和“漏洞修复”，而《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》），更是在《政府采购法》实施十多年之后才得以出台，说明了政府采购制度随着改革开放进程的推进还在逐步完善之中。

当前政府采购存在的主要问题和面临的挑战

第一，采购规模依然较小，影响政策功能发挥。尽管政府采购的范围和规模在十几年间不断扩大，但与国际平均水平，尤其是与西方发达国家相比仍有较大差距。根据学者王丛虎的研究，目前国际上政府采购规模水平大体上为GDP的10%～15%和政府财政支出的30%～50%。其中，欧盟政府采购规模占GDP的15%，美国联邦政府的采购规模占其财政支出的30%。而根据财政部公布的《2015年全国政府采购简要情况》，我国2015年的政府采购规模占财政支出和GDP的比重分别为12%和3.1%，这些水平是明显偏低的。

很显然，政府采购规模偏小，必然限制各项政府采购的政策目标的实现。首先，我国的政府采购在范围上仍比较窄，特别是大量工程项目因为适用招投标法律而不属于政府采购的调整范围之内，限制了政府采购功能作用的有效发挥。其次，虽然许多法律法规都提出了运用政府采购来促进特定行业或部门发展的政策要求，但仍缺乏制度基础和执行措施，制约了政府采购在促进自主创新、节能环保、中小企业发展等方面功能的实现。

第二，政府采购中存在价格扭曲。首先，“特供”产品在市场中往往缺乏可比价格。政府采购的主要方式有两种，即大批量集中采购和少量的协议采购。批量集中采购数量大，竞争比较充分，采购价格通常会比市场价格低一些。而协议供货由于采购量较小，采购价格容易出现过高的现象。特别是在供应商审批环节，存在为个别供应商“私人订制”采购标准的现象；在协议供货过程中，也存在“特供”的定制产品。这就导致采购的某些产品在市场中找不到相同的规格、型号和配置，从而规避与市场价格的比较，由此导致了“天价采购”、“豪华采购”等不良现象。

其次， 高价采购与低价劣质并存。高价采购问题由于媒体披露较多，社会关注度高。但是不容忽视的是，部分产品和服务在采购市场中却出现了低价恶性竞争的现象。一些供应商通过降低产品和服务质量来降低价格获得中标资格，而提供高质量产品和服务的生产商却因为没有价格“优势”而被迫离开采购市场，出现了“劣币驱逐良币”的乱象。由于政府采购市场规则的不完善，较易导致交易价格的扭曲：一方面是缺乏有效竞争的高价采购，另一方面是过度乃至恶性竞争导致采购价格低于成本，且产品质量难以保证。

最后，采购对象质价倒挂。质价倒挂表现为两个方面：一种情况是同一货物的采购价格在不同区域、不同时间存在差异。例如，根据中国社会科学院发布的《政府采购透明度评估报告（2016）》，2015年7月中央批量集中采购某型号计算机设备的成交价格为每台4530元。然而4个月后，上海市采购同一型号、相同配置计算机设备的采购价却为每台4820元，高于4个月前的中央集中采购价格。另一种情况是某种货物的低配置、低规格产品采购价反而高于高配置、高规格产品的采购价。这种现象在电子设备中同样存在。此外，在医保药物采购中，这一现象也较为常见。例如，同一种药品，含量、规格或剂型更小的，中标价格反而更高，从而出现公众广为诟病的药价虚高问题。采购对象在质量和价格之间的倒挂是一种更为严重的价格扭曲，需要从制度上进行纠偏。

第三，采购透明度不高，存在寻租腐败空间。根据前述中国社科院相关项目组进行的政府采购透明度评估，从政府采购信息公开的内容来看，评估对象普遍公开了招标公告、中标公告，但入围结果、投诉处理结果和违规处罚信息的公开情况不佳；从不同层级政府来看，中央和省级政府的采购信息公开情况较为规范，地市级政府采购信息公开情况不容乐观，其中主要是协议供货模式的信息公开情况不理想，在发布渠道、信息更新、信息详细程度等方面存在不足。由此可见，《政府采购法》规定的公开透明原则在实际执行中并未得到不折不扣的贯彻，还存在较大的偏差。由于《实施条例》迟至2015年才出台，长期以来政府采购法律缺乏实施的细则，导致法律的威慑力不足，出现执法过程中的错位。

政府采购透明度不高，为寻租乃至腐败提供了滋生空间。根据学者公婷对我国2000-2009年十年当中最高人民检察院机关报《检察日报》公开报道的2802个腐败案例进行的量化分析，在所有腐败类型中，政府采购、工程承包的发案量居首位，占其分析案件总数的1/4，远远高于组织人事、土地交易等方面的腐败案件。由此可见，由于政府采购透明度不高，缺乏内部控制和外部监督，导致政府采购中的腐败风险剧增。

政府采购制度优化过程中面临的若干矛盾

公平竞争与政策扶持的矛盾。在《政府采购法》第三条中，除了提出公开透明原则，还规定政府采购应遵循公平竞争原则和公正原则。但同时，《政府采购法》第九条也规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。2015年实施的《实施条例》更是进一步明确了通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施来实现上述政策目标。从理论层面来讲，政府采购对这些相对弱势的行业和部门进行扶持是为了更好地实现社会公平公正。然而，在实际执行中，由于整体采购规模和范围较小，上述政策功能并未得到充分发挥；同时，现有法律法规中没有明确采购人落实相关政策功能的法律责任，政府采购的相关法律存在分割，导致已有扶持政策难以落实的同时，还出现地方保护、行业保护等问题。

程序规范与行政效率的矛盾。政府采购制度建立的根本目的是为了通过“阳光下的交易”有效预防腐败，这就对采购程序的规范性提出了严格要求。尤其是公开招标，从采购人报送采购计划到最终签订合同，按照法定时间最快也需要40天左右。邀请招标还需要在此基础上增加7个工作日的资格预审时间，极大影响了采购的时效。同时，《政府采购法》规定公开招标应作为政府采购的主要方式。这导致的结果有：采购人忽视采购需求，不分项目特点一味强调公开招标，使采购过程陷入形式化，一些本可以通过非招标采购提高时效的情形往往被公开招标程序拖延；招标采购需要的文件过于繁琐，有时采购实体不得不在已经耗时做了大量工作后宣布废标或出现流标。因此，程序规范可能制约了行政效率，给采购工作带来大量沉没成本。更严重的情况是，一些公开招标程序反而被采购部门和投标企业所操纵，既牺牲了效率又没有实现程序规范。

简政放权与加强监管的矛盾。近三年来，在简政放权、放管结合的行政体制改革要求下，政府采购的管理理念和机制也发生了一些变化。具体来看，主要是对政府采购管理从过程导向转换为结果导向。然而，目前有关采购人、供应商、采购代理机构、电子化采购、监督检查等管理办法尚未出台，采购需求标准、采购文件标准等采购标准建设方面仍存空白，监督问责机制尚未完善。这些配套机制没有及时跟进，将难以对采购单位形成有效监管，也必然制约简政放权对提高效率的作用。

对外开放与产业保护的矛盾。加入世界贸易组织（WTO）的政府采购协议（GPA）是我国政府采购发展面临的重大课题。为了履行加入WTO的承诺，2007年底我国向WTO提交了加入《政府采购协定》（GPA）申请书和初步出价，启动了加入谈判工作。目前，已提交了6份出价，即将进入最后阶段。中国加入GPA，在履行开放政府采购市场承诺的同时，也要求对本国政府采购制度和法律进行完善。这对政府有关制度设计者提出了相当高的要求。从欧美等GPA参加方的政府采购制度来看，这些国家也注重发挥政府采购对购买国货、扶持小微企业、支持节能环保及技术创新等产业领域的政策功能。因此，要学习这些国家的实践经验，科学制定政府采购政策的调控目标、实施办法和配套措施，加强政府采购政策与产业政策、贸易政策等各项政策的相互协调衔接，在不断提高政府采购应对国际化能力的同时，有效发挥其政策功能。

深化政府采购制度改革的对策

明确目标定位，优化政策功能。近年来，国外政府采购实践中出现多元化的政策目标和理念，除了产业政策方面的目标以外，还有劳动保护、职业安全、妇女权益、残疾人就业等社会责任方面的目标。除此以外，绿色采购、可持续采购等理念也被西方国家贯穿于整个政府采购过程之中，越来越多的国家试图摈弃单一的以价格决定中标的采购模式，通过新的采购理念促进经济社会的可持续发展。就我国而言，十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》更是明确提出了要健全优先使用创新产品、绿色产品的政府采购政策。因此，政府采购管理部门要转变观念，从片面强调节约资金转到注重采购质量和实效、注重公共服务效益上来，从单纯追求经济效益转变到综合考虑社会效益和满足政府社会经济发展的宏观要求上来，充分发挥政府采购的政策功能，体现社会经济发展的政策目标。

扩大采购规模，拓宽采购范围。政府采购规模的大小，直接影响到政府采购政策功能的发挥。目前我国政府采购的规模还比较小，范围仍较窄，需要进一步扩大政府采购的规模，将货物类采购从通用类货物向专用类货物延伸，将工程类采购与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称《招标投标法》）的规定相衔接，将服务类采购从专业服务扩展到服务外包、公共服务等新型服务领域。在扩大政府采购过程中，服务类采购是重点。政府采购范围的扩大，采购规模的提高，有助于发挥政府采购在政治、经济和社会等方面的功能。近年来政府采购的目标逐渐转向满足采购单位实际需要和提高公共服务质量，完善服务类采购管理显然有助于更好地发挥政府采购的政治功能。近年来我国政府采购对支持大众创业、万众创新和小微企业发展方面加大了力度，但整体规模较小制约了政策效应的发挥。政府采购的社会功能体现在支持节能环保、扶持不发达地区和少数民族地区等方面，这也需要以一定规模的政府采购量为前提。

细化采购预算，促进透明采购。各预算单位在编制部门预算的同时应编制政府采购预算，明确规定政府采购预算编制的具体内容，细化预算编制的项目和要求，使政府采购预算与部门预算实现同步编制，并在部门预算中一一列示。同时，还应提高政府采购预算编制过程和操作方法的科学性，加强财政部门对各预算单位政府采购预算的审核，保障政府采购预算的质量和可落实性。目前，《政府采购法》、《实施条例》以及《中华人民共和国预算法》尚未对政府采购预算编制做出明确规定，需要在下一步的法律法规体系完善中加以明确。在规范编制政府采购预算的基础上，还需要加强对政府采购预算的公开。预算的透明、公开、可问责是公共预算治理的应有之义，政府采购作为公共支出的重要内容，也必然要与预算治理的要求相适应。

完善监督机制，减少违规空间。政府采购的监督机制包括内部监督和外部监督，内部监督包括内部管理控制、审计监督、纪检监察、财政部门监督等方面，外部监督包括人大、政协、公众、媒体以及国际社会的监督等。总体而言，目前的监督机制主要侧重内部监督，外部监督较为缺乏，这与政府采购的透明度不高有很大关系。没有透明度，外部监督就无从谈起。而内部监督又主要重视事后的违规行为惩罚，缺乏事前防范和内部控制。完善政府采购的监督机制，需要着眼于政府采购的全过程，目前而言，尤其要加强政府采购的源头管理和结果管理，做到科学合理确定采购需求，严格把关供应商履约验收情况，及时披露采购程序、招标投标结果、验收结果、投诉结果以及监督检查结果，为外部监督提供制度环境，使政府采购有效回应公众的质疑和公众的公共服务需求。

完善法律法规，填补制度空缺。近年来，在完善法律法规体系方面，全国人大常委会于2014年修改了《政府采购法》的部分条目，国务院出台了《实施条例》，财政部也先后出台了《政府采购非招标采购方式管理办法》《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》等管理制度。但总的来看，相关法律法规体系和配套制度还存在一些空缺之处，例如对购买“本国货物”的界定、工程采购适用《政府采购法》与《招标投标法》的不同类型、政府采购预算管理、分散采购管理、协议供货管理等方面，还需要填平补齐相关规章制度。另外，还需要对现行法律法规中与当前经济社会发展不相适应的部分进行修改、修订和调整。与此同时，还应根据与国际接轨的需要，调整我国现行政府采购法律法规中与国际惯例相冲突的地方，制定相关规章制度以明确适用GPA等国际规则的政府采购范围和程度。更重要的是，要加强政府采购部门以及相关中介机构的能力建设。

（作者为中国人民大学公共管理学院常务副院长、教授；中国人民大学公共管理学院博士研究生吴珊对本文亦有贡献）

【参考文献】

①《中华人民共和国政府采购法（2014修正）》，中华人民共和国财政部官网，2016年11月20日。

②《中华人民共和国政府采购法实施条例》，中华人民共和国财政部官网，2016年11月20日。

③刘祝余：《勇于实践 敢于担当 推动政府采购工作再上新台阶》，《中国财政》 ， 2016年第2期。

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