对垂直管理单位贯彻落实政府采购政策研究

贾婕

摘 要：政府采购近年来逐步从生涩走向成熟，相关的政府采购法律也逐步推广和完善，政府采购管理日趋重要。运用科学规范的集采方法，营造良好的采购环境，引入第三方竞争机制，提高采购环节的高效性实效性，同时，反作用于政府采购政策更加完善具体。本文拟通过对政府采购管理全过程具体化的研究，提出完善垂直管理单位政府采购管理的对策。

关键词：垂管管理  政府采购  政府采购政策

一、研究背景

经过数十年《中华人民共和国政府采购法》的实行，通过在实践中不断检验和校正，政府采购管理制度趋于完善，采购环节趋于完整，政府釆购管理告别了过去的主观化、教条化、迈向科学化、信息化的道路发展。因为政府采购起源发展较晚，与发达国家早已存在完善的政府采购制度相比，在规范管理、法规要求、监督控制等方面还有明显不足，同时由于各国国情不同，完全照搬照抄也不适用于符合中国国情的政府采购。现阶段来说，政府采购无法做到透明性与保密性相协调，法规运用规范性和效率性不能平衡，成本与收益不能兼顾，高价高成本与低价效能低无法兼顾。

二、垂管单位政府釆购管理目前存在的问题

（一）采购机构设置重复性冗长性

各单位综合考虑人员情况及工作需要，条件充分的单位组织建立集釆中心，其他单位选择建立集釆领导工作小组并兼顾办公室和会计财务人员。会计人员从政府采购过程出发：提出需求、测定预算、立项申报、组织开展招投标、项目实施、货款按期支付、甚至是最终验收，全过程参与实施，兼顾财权事权，对于条件好，人员配备齐全，组织机构完善的单位，成立了专门的集采中心，专门负责采购工作，对于其他条件不具备的单位，管理混乱，财事权不能分离，本身负责组织实施采购，同时也负责监督管理。

（二）采购预算编制不规范

政府采购预算在整个单位全面预算中占有不可或缺的比重，关系到单位的系统化、日常化支出，该预算具体涉及单位公用支出和项目支出，是整体预算的细化，要求严谨性，单从制度层面难以约束，且作为单位预算中的一部分未得到应有的注重，因而预算编制存在片面化、主观化，随意性较大，导致预算执行存在偏差。

（三）绩效评价体系不完善

通常中央垂管单位选择绩效结果评价作为预算执行的效果进行衡量比较。极少单位设定额外的个性指标，设定本次项目执行的进度、成效、节约率等指标，其余单位仍选择系统化、标准化的指标进行分析。存在直属上级预算单位直接管辖的二级中央垂管单位，部分涉及整个系统内的集中采购通常由总部作为组织方，实施计划采购，但是对于采购产品的真正使用者来说，反而对产品的效果和质量人微言轻，此外，大多数产品并非属于一次性消耗品，但对采购结果的绩效评价却一锤定音，缺少后续持续性、跟踪性的评价，以及由下到上的评价汇总渠道。

（四）二级垂管单位缺少监督力度

中央垂管单位直接发起的系统内采购，作为二级垂管单位，通常负责产品的数量和计划上报，采购活动由中央单位统一开展，因隶属于采购部门下级，可能在需求的报送和上级部门理解方面存在偏差，出现采购问题时，二级垂管单位不便于提出采购问题和采购建议，或者中央垂管单位不便于因个别问题而修改适用于整体的采购方案，采购评价信息系统没有及时设立反馈和提议机制，无法实时体现使用者的用后评价。

三、中央垂管单位政府釆购管理的对策研究

（一）完善采购机构和人员配置

大多数政府机构的采取的集采单位设置，设置在财会部门，不符合“财事权”分离的要求。集中采购在预算执行当中占据举足轻重的地位，大部分职能部门的工作离不开政府采购，将采购部门分离是时代要求，也是必然趋势，同时满足“管采分离”。

设立单独的采购部门，负责上下级单位政府采购的审批以及本单位采购需求、采购计划、项目实施和采购数据的汇总，协调配合各部门，实施本级采购，配备专门的集采人员，不得与其他部门兼职。

财会部门可作为监督部门，作为第三方对采购活动进行督导，负责费用的审批和验收等工作，协调采购部门人员进行审核，此外对下级部门的采购活动进行监督评价。对采购流程活动进行整体监督，接受第三方部门的投诉受理，按照职责权限对采购部门进行定期检查。形成集采部门、财会部门，双向对接，互为助力，互为监督。

（二）加强采购管理

1、明确细分采购流程

采购预算作为单位总预算的一大部门，随着职责的明确分化，采购预算越发重要。各部门预算细化为基本预算和支出预算两部分，货物和服务类等支出占据集中采购大部分支出，支出活动又与日常职能部门工作密切相连，存在业务部门与财务部门的信息系统不相通的情况，数据得不到及时的共享，增大了沟通成本，导致预算编制不准确。

2、分类审批流程

为更加贴合日常采购需求，避免因沟通等原因造成的资源浪费现象，对日常采购频繁的货物、服务、工程等对象，按照采购频率分为一般需求和临时需求，分别确认审批标准流程等。

建议建立集采系统和固定资产系统相互关联，对使用期限内的设备进行跟踪评价，同时，也可参考固定资产系统中设备使用情况，作出需求测试。通过对现有设备使用情况进行评价，采用使用年限、报废率、使用数量、评价质量等因素，进行大数据规范化总结归纳，明确各类产品需要更新换代的时间，对需要采购的其他类别设备，进行同类对比，已达到节约采购资源，优化资源配置的作用。在固定资产系统中达到使用年限的，集采系统自动抓取，与其他类别产品进行类比评价，以此为依据提供采购建议。

（三）完善采购绩效评价体系

通过设立绩效评价指标体系，紧密结合兼顾财务性指标与非财务性指标，在集采预算财务支出中，日常基建维修、大型修缮、电子设备采购等项目皆可运用零基预算。对于一些经常采购的项目，可以同时借鉴以往绩效评价监督体系，同时进行横向对比，明确进步点和创新点。

根据项目的不同采用不同的绩效考核指标，设立多部门联动的科学评价体系。设立绩效目标主要考虑：一是各部门职能工作需要，注重事务发展的需求性，设立站在全单位层面上的发展规划，不能片面的只反映本部门情况;二是根据不同的采购项目设立不同的评价体系，避免一套评价体系用于单位各个层面绩效评价，加入细化指标，采用定性与定量相结合，定量为主，定性为辅的评价模式，设定专属于本项目的个性化评价指标体系。三是充分进行调研论证，综合考虑使用部门的意见，适当延长绩效评价的时期，使绩效评价结果覆盖项目的使用周期。

（四）设立采购监督机制

作为基层实际采购用品的使用者，为充分发挥采购监督人和评价者的作用，在实施集中采购活动中，通过采购平台，将意见和建议报回中央政府部门，建立由“基层到上级”的反饋通道。通过这一平台的设立，一是便于采购主体充分考虑下级使用部门意见，方便集采信息公开透明，下级部门及时了解已处于流程中的政府采购计划，提出合理的需求。二是通过采购平台的设立，便于招标公告、中标文件等资料在上下级间进行流转，避免造成集采资料不全面。三是便于上级主管单位在本级实施采购中，更好的行使监督员的作用，对基层集中采购做到心中有数。同时，便于单位其他事权部门加入，跟踪采购流程，及时反馈使用意见，有利于绩效评价指标的填报和汇总。其他同级部门有类似采购活动，也可通过平台进行借鉴，交流。