浅谈地方国库现金管理

李扬

摘 要：近年来，越来越多的地方政府开始实施地方国库现金管理，有效提高了国库资金的使用效率，促进了当地经济社会发展，取得明显的成效。但是，由于地方国库现金管理开展时间较短，积累经验较少，在实际操作过程中还存在一定的问题，比如管理方式单一、操作过程繁琐等。本文在总结地方国库现金管理实施经验的基础上，提出了进一步优化地方国库现金管理的建议。

关键词：现金  管理

一、地方国库现金管理概述

地方国库现金，是指地方存放在同级国库的财政资金。地方国库现金管理是指在确保国库现金安全和资金支付需要的前提下，为提高财政资金使用效益，运用金融工具有效运作库款的管理活动。

国库现金管理要兼顾安全性、流动性和收益性。地方国库现金作为公共资金，其安全性关乎地方经济发展与社会和谐稳定，因此安全性是开展地方國库现金管理的首要目标。由于国库资金要满足财政支出日常周转需要以及应对突发支出，因此保持国库资金合理的流动性是开展地方国库现金管理的重要目标。在满足安全性和流动性的基础上，综合运用金融工具进行有效运作使国库资金获得最大收益是开展地方国库现金管理的主要目标。

二、开展地方国库现金管理的必要性

近年来，伴随着中国经济的快速发展，地方财政收入也实现了大幅增长，国库现金盈余成为国库账户中资金运行的常态。以北京市为例，北京市地方公共财政收入由2009年的2026.81亿元增长至2018年的5785.92亿元，十年增长2.85倍。如果大量的地方财政资金闲置在国库，不仅会造成货币时间价值得不到充分利用，还会影响财政资金的资源配置效率。

图1 北京市地方公共财政收入2009-2018

注：数据来源：Wind

当前，中国经济呈现新常态，由高速增长转为中高速增长。在经济结构转型调整期，财政收入也将告别长期以来的高速增长。当前中国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。实现人民对美好生活的需要，要求财政支出在教育、医疗、卫生、文化等领域具有刚性。在财政支出刚性增加，财政收入增速放缓的情况下，盘活存量财政资金，增加政府现金流入就成为国库现金管理的现实要求。

三、我国地方国库现金管理的现状

我国的国库现金管理起步较晚，直到本世纪初才开始出现相关概念。2006年以前，我国实行的是国库现金全部存放中央银行模式，即单一央行存款模式。2006年人民银行、财政部相继发布了《中央国库现金管理暂行办法》、《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，为我国国库现金管理奠定了制度基础。同年财政部实施买回国债操作186亿元，人民银行进行商业银行定期存款操作200亿元，标志着我国国库现金管理进入实质性运行阶段。

中央国库现金管理的成功运作为开展地方国库现金管理积累了丰富的经验。2014年，发布《地方国库现金管理试点办法》，确定北京、上海、广东、深圳、湖北和黑龙江6个省（市）启动地方国库现金管理试点工作，实现了地方国库现金管理的突破。2014年11月，北京市通过第三方招标机构开展了首单市级国库现金管理商业银行定期存款操作，2015年2月上海市开展了首单上海市国库现金管理商业银行定期存款操作。北京、上海先后成功实施了地方国库现金管理商业银行定期存款，不仅实现了国库资金的保值增值，也为其他地方开展国库现金管理提供了可借鉴的经验。2016年4月，确定天津、河北、吉林等15个省（区、市）为2016年地方国库现金管理试点地区，试点范围进一步扩大。2017年2月财政部和中国人民银行发布了《关于全面开展省级地方国库现金管理的通知》，地方国库现金管理在全国范围内推广实施。

四、地方国库现金管理运作方式的比较分析

地方国库现金从资金属性、操作条件等方面都有其自身的特点，从国内外经验来看，可以作为地方国库现金管理运作方式的有如下几种。

（一）商业银行定期存款

商业银行定期存款，是指将暂时闲置的国库现金按一定期限存放商业银行，商业银行提供足额质押并向地方财政部门支付利息。商业银行定期存款具有安全性较高、收益较好、操作相对简单等优势，这种方式也是《地方国库现金管理试点办法》中明确规定的操作工具。

但是商业银行定期存款也有其局限性。一是期限不够灵活。《地方国库现金管理试点办法》规定地方国库现金管理操作工具为商业银行定期存款，存款期限在1年期以内，利率按操作当日同期限人民币存款基准利率执行，由商业银行在中国人民银行规定的利率浮动区间内根据商业原则自主确定。这就导致地方国库现金管理商业银行定期存款只能选择1年以内有存款基准利率的3个月、6个月定期存款，很难与国库现金不同的收入、支出频率相匹配，容易造成资金的时间价值被减损。二是商业银行定期存款必须到期才能按较高利率取出，流动性相对不足。三是商业银行可能因流动性危机、经营不善、破产等原因而延迟或不能兑付存款本息，造成财政支付困难甚至国库资金的损失。

总体来说，在开展地方国库现金管理的初期，制度和经验都不是很充足的情况下，通过公平、公正、公开的招投标方式选择经营质效好、风险控制能力强的优质商业银行开展商业银行定期存款操作，仍然是最为可行的运作方式。

（二）购买国债或地方政府债券

我国发行的国债品种分为记账式国债和储蓄式国债。储蓄式国债是面向个人投资者发行的不可流通转让的中长期债券，不适合国库资金购买。交易所记账式国债由于体量较小，亦不适合作为资金量庞大的国库资金的购买标的。从债券特性、市场容量等方面考虑，只有银行间记账式国债适合国库资金介入。银行间债券市场是我国债券市场的主体部分，参与者包括银行、证券公司、基金、保险等多种金融机构。地方国库现金购买短期国债或即将到期的国债，可以提升国库资金的收益率，持有至到期资金安全性也有较高保证。但是以购买国债作为地方国库现金管理的运作方式仍然面临一系列的问题。一是地方国库没有银行间债券市场的交易资格，不能作为投资主体参与银行间市场国债的买卖。二是中央国库资金购买国债后往往会对国债进行注销以减少付息成本，地方国库资金购买国债只能持有至到期或卖出变现。目前我国短期国债发行量较少，不能满足市场需求，如果地方国库资金涌入短期国债市场，必然会对市场价格形成扰动，干扰正常的市场秩序。当遇到特殊情况需要地方国库资金紧急支付时，只能通过二级市场卖出国债进行变现，而二级市场价格受供求关系、利率政策、经济形势等因素影响较大，很有可能造成国库资金的损失。三是进行国债买卖需要较强的专业知识和相关交易经验，目前地方财政系统专业人员储备相对不足。短期来看，购买国债不适合作为地方国库现金管理的运作方式，待市场进一步成熟、相关障碍被克服后再考虑采用这种方式。

1995年施行的《中华人民共和国预算法》明确规定，地方政府不得发行地方政府债券。这一禁令一直到2009年才解除。当年（2009年）财政部代理发行了2000亿元地方政府债，多个地区获得配额。此后，地方政府债发行不断提速。今年前三季度新增地方政府债发行规模达4.18万亿元。地方国库资金购买相应的地方政府债券可以减少国库资金库存规模，降低政府付息成本。但是地方政府债券的资金使用情况较为复杂，各资金使用地区和部门对是否提前赎回债券可能会有分歧。因此，使用这种方式之前一定要详细调研、周密部署，制定切实可行的操作计划，报政府批准后方可执行。

（三）参与银行间市场债券质押式回购交易

債券质押式回购交易，是指正回购方（资金融入方）在将债券出质给逆回购方（资金融出方）融入资金的同时，双方约定在将来某一指定日期，由正回购方按约定利率计算的资金额向逆回购方返回资金，逆回购方向正回购方返回原出质债券的融资行为。出于对国库资金安全的考虑，可接受的质押债券目前建议选择国债。债券质押式回购中用于质押的国债在首次交割后将被冻结， 到期还款前正回购方无法进行处置。债券质押式回购交易安全性较高，收益性较好，期限更为灵活，最短只有一天，适合闲置国库资金的短期运作。但是这种运作方式操作起来较银行定期存款难度大， 对人员素质、金融市场配套等要求更高， 还要面临市场准入的问题，因此在地方国库现金管理运作初期不适合大规模推广， 待地方国库现金管理发展成熟、配套制度完善， 有一定的运作经验和足够的风险意识后， 可以考虑将债券质押式回购作为短期国库资金的运作方式。（见表1）

五、优化地方国库现金管理的建议

（一）建立科学的地方国库现金预测体系

国库现金预测既包括国库现金流量预测，也包括最优库底余额预测。国库现金流量预测的目的是提供未来一段时间国库现金流入、流出、库存余额的预测情况，为国库现金管理操作提供重要参考，有效提高国库资金使用效率;确定最优库底余额可以在保障国库资金日常支付的基础上，最大程度地减少国库闲置资金，实现投资收益最大化。国内学者和国库现金管理相关工作者对于地方国库现金预测进行了一定的探索。有学者利用“Holt-Winter季节乘积模型”和“模糊时间序列预测模型”对南京市国库现金流量进行预测和验证，一定程度上证明了模型的可行性和科学性。还有一些学者借鉴企业现金管理的思路，利用成本分析模型、现金周转模型、库存模型（Baumol模型）和随机模型（Miller—Orr模型）对最优库底余额进行测算和验证，并指出了各种模型的优势和不足。

近年来，我国地方各级财政和人民银行有关部门积极开展地方国库现金预测工作，取得了一定的成效，但总体来看地方国库现金预测水平还不高，还有很大的提升空间。

（二）建立全国统一的地方国库现金管理招投标平台

2014年《地方国库现金管理试点办法》的颁布拉开了地方国库现金管理的序幕。截至目前，各地区国库现金管理的招投标工作基本还是采取手工方式。在地方国库现金管理初期，手工方式尚且可以应付，但随着操作规模的增加、操作频率的加快和精细化管理要求的提升，手工招投标的方式将越来越难以满足要求。以北京市国库现金管理商业银行定期存款为例，招投标流程如下：

图2 北京市国库现金管理商业银行定期存款招投标流程

手工招投标不仅效率低、成本高、操作不便，还容易导致人为因素对投标结果的干扰，影响招投标工作的公开、公正、公平。建立全国统一的地方国库现金管理招投标平台不仅可以提升工作效率、降低投标成本、推进非现场投标和无纸化工作，维护商业银行间的公平竞争，还可以实现地方国库现金管理的数据共享，有助于央行实时掌握地方国库现金管理相关信息，增强与货币政策的协调性。

（三）增加短期地方国库现金管理操作工具

从目前地方国库现金管理实践经验来看，各地均采用商业银行定期存款模式，期限选择比价单一。对于短期地方国库现金管理并没有可供选择的操作工具。短期地方国库现金管理可以更加灵活地调控国库库存余额和基础货币投放量，是地方国库现金管理走向科学化、精细化道路的内在要求。建议研究短期地方国库现金管理操作方式（如通知存款及1个月、2个月定期存款品种），与现行商业银行定期存款方式相配合，进一步完善地方国库现金管理。

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