乡村治理数字化转型的法律风险及其包容性治理

摘 要：乡村治理数字化转型在有效提升治理效能的同时，也引发了包括“数字弱势群体”权利难以保障、信息隐私和数据安全风险、“公权力—私权利”失衡、责任隐匿等法律风险，这些法律风险发生的缘由在于相关治理主体思维观念滞后、制度规范欠缺、治理过程失真、数字资源配置不均等多方因素。为了提升乡村治理数字化水平，切实保障乡村治理数字化转型中“数字弱势群体”的基本权益，需要采取包容性治理策略，从“理念—制度—过程—资源”四个维度建构起包容性治理框架。理念层面，确立“以人为本”的数字包容理念；制度层面，建构包容性数字权利保障体系；过程层面，打造包容共治的数字民主机制；资源层面，促进城乡数字资源的合理分配，着力提升村民的数字能力、数字素养和法治素养。

关键词：乡村治理；数字乡村；数字治理；数字弱势群体；数字鸿沟；包容性治理

作者简介：郭小东，浙江大学光华法学院博士研究生，主要研究方向：数学法学、基层社会治理（E-ｍail：953975279@qq.com；杭州 310008）。

基金项目：绍兴市哲学社会科学研究“十四五”规划2024年度“法治文化与基层治理法治化”合作课题（145507）

中图分类号：D923.8 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2024）04-0100-12

问题的提出

乡村治理是国家治理的基石。2021年中央一号文件对乡村治理提出了新要求，指出要加强乡村公共服务以及乡村治理数字化、智能化的建设。2022年中央网信办、农业农村部等五部门联合印发《2022年数字乡村发展工作要点》，提出要加快农村数字化转型，提升农村数字化治理效能，提升农村社会治理数字化水平。在国家政策的指引下，全国各地掀起数字乡村建设的热潮，形成了一批具有代表性的发展模式，如浙江德清“数字乡村一张图”数字化平台、【刘能、陆兵哲：《契合与调适：数字化治理在乡村社会的实践逻辑——浙江德清数字乡村治理的个案研究》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2022年第5期，第25—41页。】广东阳江“智慧乡村+村务管理”、湖北孝感“村务云”等等。

以大数据、算法和人工智能为核心的数字技术嵌入乡村治理过程，重塑了乡村治理结构和模式，推动了乡村治理数字化转型。【丁波：《数字赋能还是数字负担：数字乡村治理的实践逻辑及治理反思》，《电子政务》2022年第8期，第32—40页。】当前，学界关于乡村数字治理的研究，主要集中在三方面：一是围绕乡村治理数字化转型的价值蕴涵进行分析。一方面，乡村治理数字化转型能够完善村民协商自治、促进治理权力多元、建构村民集体身份认同，【丁波：《数字治理：数字乡村下村庄治理新模式》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2022年第2期，第9—15页。】同时促进乡村治理朝着开放式、协同性、精准性和前瞻性转型；【赵早：《乡村治理模式转型与数字乡村治理体系构建》，《领导科学》2020年第14期，第45—48页。】另一方面，数字技术赋能乡村治理能够在规则供给、规则执行、规则维护等方面提供技术支撑和保障。【王亚华、李星光：《数字技术赋能乡村治理的制度分析与理论启示》，《中国农村经济》2022年第8期，第132—144页。】二是围绕乡村治理数字化转型的风险挑战展开阐述。现有研究表明，数字乡村治理主要存在数字基础设施欠完善、数据质量低、软件互斥、表面数字化、法律法规建设滞后等现实困境。【武小龙：《数字乡村治理何以可能：一个总体性的分析框架》，《电子政务》2022年第6期，第37—48页；】三是在阐明乡村数字治理现实风险的基础上，探索乡村治理数字化转型风险的路径优化问题。相关提议主要包括加强数据标准体系建设、提升决策者数字素养、加快数字化基础设施建设等。【江维国、胡敏、李立清：《数字化技术促进乡村治理体系现代化建设研究》，《电子政务》2021年第7期，第72—79页。】

现有研究阐明了乡村治理数字化转型的理论内涵、实践逻辑和价值旨趣，同时也结合实践案例揭示了乡村治理数字化转型过程中所面临的现实困境和挑战，并提出有关优化策略，为本文提供了良好的借鉴。但仍存在很大局限，其中最主要的是对乡村治理数字化转型中所面临的现实困境与风险挑战的认识和研究尚有不足。现有研究主要聚焦于数字化措施、数字绩效、村民参与等社会管理角度，讨论数字乡村治理中数字公共服务欠缺、“数字形式主义”陷阱和数字化导致“乡土性”缺少等困境，鲜有从道德、法律和社会层面讨论乡村治理数字转型中的风险挑战。技术治理具有显著的人群分层和地域区隔的特征，决策者往往以“一刀切”的形式运用数字技术，这就导致了乡村“数字弱势群体”的权利难以得到保障，此外，大数据、算法和人工智能技术的广泛运用也会带来信息隐私安全、权利失衡、责任隐匿等法律风险。因此，尽管有相当多学者注意到乡村治理数字化转型所面临的困境，但遗憾的是，鲜有学者关注到乡村治理数字化转型中的法律风险。究其原因，一个可能的因素是，乡村治理的研究者主要来自于社会学、管理学、经济学，而法学研究者较少关注乡村治理过程中的法律风险问题，由于学科壁垒的存在，使得对乡村治理数字化转型中的法律风险问题的研究成果尚付阙如，很少有学者从法治角度考虑乡村治理数字化转型中的路径优化与制度保障问题。实际上，数字技术给乡村治理带来的负面效应并不少于其优势，在数字技术革命浪潮与人口老龄化交织叠加的时代，亟需发挥法治的效能。在乡村治理数字化转型过程中，要充分保障乡村“数字弱势群体”的合法权益，并维护乡村社会的安全和秩序，实现乡村治理数字化转型的可持续发展。实现上述目标并不能仅通过数字资源供给、数字能力和数字素养培养就能够解决，而是需要从“理念—制度—过程—资源”层面为乡村治理数字化转型提供坚实的法治保障。

基于上述思考，本文研究主要围绕三方面展开：一是分析乡村治理数字化转型所引发的法律层面的现实风险；二是探究风险的发生机理；三是结合现实存在风险及其发生机理，提出采取包容性治理框架，探索“以人为本”的乡村治理数字化转型的法治进路。

一 乡村治理数字化转型的法律风险

乡村治理数字化转型推动乡村治理主体、治理过程和治理方式等多方面发生变革，为乡村振兴发展注入了新的动能。然而，数字技术在推动乡村治理实现前瞻化、智能化、精细化治理的同时，也带来法律层面的风险，这些风险如果处理不当，可能会导致“数字赋能”变成“数字负担”。

（一）“数字弱势群体”权利难以保障

数字技术下乡有助于弥合城乡之间的“数字鸿沟”，但同时也使得乡土社会不同群体之间“数字鸿沟”进一步扩大，使得数字技术悬浮于乡村社会。正如有学者对数字精准扶贫项目实地考察后发现，数字技术“不仅悬浮于乡村的社会治理过程，而且悬浮于乡村的集体和私人生活”【王雨磊：《数字下乡：农村精准扶贫中的技术治理》，《社会学研究》2016年第6期，第136页。】。数字技术赋能乡村社会治理本质上属于“技术治理”，而技术治理具有显著的人群分层与地域区隔的特征，这使得数字技术运用于乡村治理过程中呈现出非均衡化和不平衡性特征，致使传统乡村社会中的弱势群体在乡村治理数字化转型过程演变为“数字弱势群体”。乡村社会治理数字化依托数字平台，以大数据、算法和人工智能技术为支撑，而那些缺少网络接入权限、缺少网络使用技能的群体自然会被排斥在数字治理体系之外，成为数字乡村建设的边缘人，他们的政治权利、经济权利和社会权利如何得到保障，这成为决策者不可回避的难题。因此，相较于颂扬这场轰轰烈烈的“数字下乡”的时代之潮，需要思量技术治理背后的法律困境。

政治权利剥夺性丧失。在乡村数字化治理中，相较于其他群体，数字弱势群体在乡村政治选举、政治参与、言论表达自由和维护合法权益等方面都存在较大的局限性。一方面，数字弱势群体难以参与到数字平台开发设计的过程。乡村数字治理平台的开发往往只是乡镇政府与技术公司的双方合作，乡镇政府容易把政府的需求置于首位而忽视村民的实际需求，更难以体现数字弱势群体的权益。另一方面，数字弱势群体在平台型乡村治理架构中参与不足。在治理实践中，乡村数字治理主要通过各类数字平台进行，比如村务微信平台、智慧村务小程序、智慧村务云平台等，村民委员会的组织运行、活动开展、村务公开也开始逐渐从物理空间移动到数字虚拟空间，作为缺乏网络接入工具的数字弱势群体，在乡村社会的政治参与能力、参与机会方面被不断缩减，宪法法律赋予的政治权利被“数字技术官僚”剥夺。处于“数字贫困”状态中的村民，其利益表达路径受阻、政治参与机会不平等，这削弱了乡村数字治理的效能。

经济权利和社会权利渐进性缺失。除了政治权利受到侵害，在乡村治理数字化转型中，乡村“数字弱势群体”的经济权利和社会权利也难以保障。一方面，经济权利实现受阻。乡村“数字弱势群体”难以享受到数字乡村建设发展的红利，与其他群体相比，乡村数字弱势群体在乡村数字公共基础设施使用、公共数据资源利用、公共数字服务平台使用等方面受到限制，这对他们的经济发展权、经营管理权和收益分配权的实现构成挑战。数字经济发展权是数字人权的基础性权利，乡村数字弱势群体难以参与到数字经济发展中。由于自身生理弱势或数字素养能力较低，乡村社会中的弱势群体在信息获取和技术利用方面也同样处于弱势地位，难以享受数字发展带来的红利，数字鸿沟进一步扩大。另一方面，社会权利保障不足。乡村治理数字化转型拓宽了传统社会权利保障的范围和边界，但“数字弱势群体”在数字乡村治理过程中难以保证他们应有的社会权利，在医疗救济、社会扶贫、就业教育等多领域的功能实现受阻。例如，在疫情期间，没有或不会使用智能手机的乡村老人医疗救济权难以得到保障，没有智能手机、网络接入条件的乡村儿童受教育权难以实现。并且随着乡村治理数字化进程不断深入，数字弱势群体权利并没有得到多大的改善，相反，在实现“整体智治”的逻辑下，这些群体社会权利更容易被“虚置”于数字空间，难以在物理空间得到有效救济，这是数字技术悬浮于乡村社会生活的重要体现。

（二）数据壁垒、信息隐私与数据安全风险

数据壁垒难以打破。数据开放共享是数字化治理的前提和基础。当前，乡村数字治理主要通过数字平台进行，而数字平台的良好运行建立在大量数据的基础上，这就需要不同乡村政务平台之间实现数据共享，然而，在实践过程中，由于数据壁垒的存在，数字平台在实现精细化、规范化、网格化治理方面难以得到切实实施。一方面，数据资源难以整合。乡村社会治理是一个涵盖多领域的系统性工程，其中包括了土地规划、民生发展、生态环境、基层党建、村务公开等多个领域。在数字治理过程中，由于缺乏足够明确的数据搜集和处理规范。数据的重复搜集、选择性收集等问题频发。比如，乡村治理负责人为了实现各自的需求，采用微信群、QQ群等互联网社交平台进行数据搜集与整合。然而，由于基层事务错综复杂且涉及的部门众多，这种数据资源整合模式不仅给乡村工作人员增加了行政负担，也削弱了乡村政务平台的治理效能，从而影响了治理的整体效果。另一方面，数字治理平台的数据共享失范问题也需要关注。数字技术的崛起为乡村社会治理带来了前所未有的机遇，推动多元主体之间的协同合作。数字技术的普及也逐渐打破了传统社会治理中的部门壁垒，使不同部门之间的协同变得可能。然而，各部门在长期的传统治理模式下逐渐构建起自身独立的数据库和信息系统，在缺乏一个明确的平台共享机制的情况下，部门之间在共享数据资源方面的意愿普遍不足。在这种情况下，即便是有数字技术的驱动，治理部门之间的数据共享仍然面临困难。“数据壁垒的存在造成信息交叉重叠、机械堆砌，数据质量和赋能价值受限。”【黄博：《数字赋能：大数据赋能乡村治理现代化的三维审视》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2021年第6期，第34页。】因此，乡村数字治理亟需打破“信息孤岛”，实现乡村数据资源的开放共享。当前，乡村数据主要掌握在政府手中，完善政府数据开放共享制度，“可以有效预防政府凭借对数据的实际占有而不开放或者少量开放数据，阻碍数字乡村良性治理”【尹博文：《数字政府优化乡村治理能力的双重困境、深层原因及法律应对》，《现代经济探讨》2022年第11期，第124页。】。

信息隐私和数据安全风险。数字技术在给乡村治理赋予新的动能、注入新鲜血液的同时，也面临着信息隐私和数据安全保障方面的风险。在乡村数字治理过程中，如果数据收集和处理不当，就会造成村民个人信息被盗取、村民集体信息被泄露的法律风险。2021年2月，最高院发布的11件检察机关个人信息公益诉讼典型案例中，就有涉及到农户信息集体被泄露的案件。在这起案件中，有关单位在进行政务公开时，并未对涉及隐私的信息去标识化处理，导致村民的身份证号码、家庭住址、银行账号、手机号码等个人信息被全面泄露，遭遇信息泄露的人数多达1044人，这不仅对个人信息安全造成损害，也对社会公共利益造成严重威胁，极大地破坏了地方政府的公信力。【刘帅：《数字乡村建设中农村居民信息安全的法治保障路径》，《湖南警察学院学报》2022年第4期，第20页。】在乡村数字治理过程中，需要用到村民大量个人信息，包括农村人口基本信息、流动人口信息、交通出行信息、就业信息、社会保障与医疗保险信息、农产品经营信息等多个关键领域，除了个人敏感信息外，还往往涉及到自然资源、农业、水利、交通、建设、文旅等多个部门的政务信息。在浙江德清的“数字乡村一张图”的乡村整体智治实践中，为了实现感知读取、智能预测、联通互动，乡村数字治理平台基本实现“人、事、地、物”等乡村信息的全方位收集和利用，并在应用拓展层面将乡村规划信息、经营信息、环境信息、服务信息以及治理信息以“数字乡村一张图”的形式展示出来，进而实现乡村社会的“整体智治”，这一过程涉及多个领域的数据信息，包括村民个人信息、乡村基本信息、乡镇政务部门信息等，如果这些数据信息的收集利用、传输共享和维护保管不到位，多方主体将面临数据隐私安全的风险。

（三）“公权力—私权利”失衡

乡村社会治理的数字化转型主要表现为以数据为中心，以数字平台为载体的人机共治机制。而由数据、算法和平台铸就的人机共治机制极大地改变了传统乡村社会的权力结构与权力运作方式，使得基层政府的公权力与村民的私权利之间失去平衡。一方面，人机共治机制会导致公权力的无序扩张。在传统乡村社会治理中，基层政府官员或村干部在行使公权力时受到权力能力和资源条件的限制，因此，公权力的影响范围通常有较为清晰的界限。然而，在人机共治模式的乡村治理过程中，行使公权力的主体可以借助数字技术来超越人的能力的局限性，理论上可以无限地扩展公权力的影响范围。这实际上是人机共治面临的主要法律风险之一。【周汉华、刘灿华：《社会治理智能化的法治路径》，《法学杂志》2020年第9期，第11页。】官僚统治与技术治理具有内在契合性，乡村政府在乡村治理数字化过程中，通过对数据的掌控，可以精准定位乡村社会中的目标人群和重点监视对象，以此实现对乡村的平安治理，但全天候的数字监视也为公权力扩张提供了条件。另一方面，人机共治机制会导致村民的权利被压缩。在人机共治的乡村治理框架中，基层政府与科技企业的合作较为密切，而个体难以参与到技术合作与开发过程，这种技术治理参与的不均衡催生了“数字不平等”，而这样一种不平等源于权利结构的失衡。【单勇：《跨越“数字鸿沟”：技术治理的非均衡性社会参与应对》，《中国特色社会主义研究》2019年第5期，第68页。】乡村数字治理以数字平台为基础，遵循“数据集成—风险预警—决策支持—指挥调度—共治服务”的平台治理流程，在这其中，村民作为数字符号，成为人机共治系统中被监控采集、计算分析、感知控制和自动执行的对象。在“透明的个体与幽暗的数据掌控者”面前，在数字技术加持的“利维坦”面前，村民的隐私权、知情权、参与权、监督权等个人权利遭遇危机。当数字技术“侵入”传统乡村社会时，面对强大的政府和数字科技企业，那些缺乏数字素养和数字能力的村民，往往没有发言权，只能“两手空空”，成为数字时代的失语者。

（四）责任隐匿风险

在传统乡村治理中，乡镇政府和村级干部作为主要治理主体，承担相应的治理责任，由此可以形成追责的逻辑闭环。然而，在乡村治理数字化转型中，由于治理主体多元化、数字技术的高隐蔽性、技术风险的多维性等现实因素，使得在数字治理过程中产生难以追责或者法律问责的风险，即产生责任隐匿风险，具体表现：一是治理主体责任转移。一方面，乡村数字治理是一种协同治理模式，协同治理有助于制定更全面和有效的治理决策。然而，协同治理也存在权责边界模糊的问题。当出现问题需要追究责任时，各参与方可能会相互推诿，从而使得最终责任人的确定变得困难。另外，不同参与方可能拥有多元化的利益和目标，有时可能出现利益冲突，而权责的边界也往往会随着各方利益的变化而不断调整。另一方面，乡村数字治理中的决策多数依赖于复杂的算法和人工智能系统。这些算法通常具有“黑箱”特性，普通村民难以理解其内部工作原理。因此，在发生问题需要承担责任时，相关治理主体可能会选择将责任归咎于无法“反驳”的技术。二是责任形式不明确。责任形式是指在不同情况下，个体或组织对其行为或决策所承担的法律、社会或经济等方面的责任。在乡村数字治理过程中，各主体所承担的职责更加多样，法律责任、道德责任、社会责任和监督责任等责任形式常常交织一起，且随着数字技术的迭代更新以及乡村治理数字化转型的不断深入，乡村治理主体的责任形式则变得更加难以确定，这也为相关治理主体逃脱责任追究提供了可能性。三是责任边界模糊。在乡村治理过程中，数字化运作的各个环节具有较强的隐蔽性，这使得法律规制的对象难以确定。乡村数字治理需要对大量数据进行处理分析，但这些数据的来源、处理方式和用途通常不被披露。这使得难以确定数据被如何使用以及是否存在滥用行为。当因数据处理程序不当破坏信息伦理，甚至可能引发法律层面的风险时，很难明确相关主体的责任。另外，在数字治理平台的设计、开发和运行等多个环节，通常涉及多个利益相关方，包括算法开发者、数据采集者、决策制定者等，而责任的分配可能因不同主体的行为变得模糊。

二 乡村治理数字化转型风险的发生机理

乡村治理数字化转型给乡村治理注入新鲜血液、提升乡村治理效能的同时，也带来了诸多法律与社会层面的风险挑战，这些现实风险的存在有其内在的机理，具体表现在思维观念滞后、制度规范欠缺、治理过程失真、治理效能失衡等多方面。

（一）思维观念滞后：数字包容理念尚未确立

乡村治理数字化转型缩小了城乡之间的“数字鸿沟”，但同时也扩大了乡村不同群体之间的“数字鸿沟”，即作为“数字原住民”的青年群体与作为“数字难民”的老年群体之间存在难以逾越的鸿沟。部分老年人被排斥在乡村数字化治理进程之外，成为数字乡村建设中的数字弱势群体，他们不仅没能享受到技术红利，相反，他们的政治权利、经济权利和社会权利等基本权利也难以得到切实保障。究其根源，在推进乡村治理数字化转型过程中，相关治理主体的思维观念滞后，以人为本的“数字包容”理念远未形成。其一，政府层面缺少“数字包容”理念。一方面，数字包容理念的缺少使得国家政策制度保障不足，政策实施过程偏离“以人为本”的数字包容理念和数字法治原则。数字赋能乡村治理是国家公共政策发力的结果，因而在一定程度上具有政治动员的效应，基层政府部门为了响应国家政策动员，在实践中往往以“一刀切”的形式将数字技术应用于乡村社会治理中，对技术治理无条件的盲目迎合，忽视了乡村“数字弱势群体”的存在。另一方面，数字包容理念的缺失使得数字公共基础服务供给不足。数字技术发展迅速，但基层政府在数字乡村公共服务供给中的定位不清。自上而下的资源分配模式致使乡村政府在数字乡村公共服务供给中存在反应迟延现象，无法为乡村“数字弱势群体”提供数字技术设备和网络接入保障。其二，乡村社会层面缺少“数字包容”理念。乡村数字化治理如火如荼地开展，但对村民开展数字培训的项目却并不多见。在偏远乡村地区，村民们很少有接受现代技术运用培训的机会，尤其是那些留守在乡村的老人，他们的子女在外经商、工作，由于缺乏智能设备、不会使用智能设备而又没有机会学习操作技术，他们在乡村社会数字治理中处于极为不利的地位。数字化治理将原本充满温情的熟人社会分割成不同的群体。在熟练掌握数字技术的群体与不会使用数字技术群体之间，难以开展有效的对话与沟通，这可能会撕裂传统乡村社会中的团结纽带。其三，市场层面缺少“数字包容”理念，主要体现为适老化数字技术研发投入和经费保障不足。市场上适老化技术滞后，移动智能产品中呈现的操作繁琐、界面花哨以及需要定期更新系统等特征，与乡村“数字弱势群体”的消费需求和认知水平相悖，为该群体掌握现代技术产品带来了较大挑战。在产品研发方面，相关企业在研发过程中更倾向于追求年轻化的趋势，这在无形中增加了“数字弱势群体”使用智能设备的难度。

（二）制度规范欠缺：数字权利体系不够完备

乡村治理数字化转型过程也是数字技术逐渐融入乡土社会的过程，在此过程中，数字技术必然会对乡土社会秩序与传统治理模式造成一定的冲击。尤其是当数字权利保障体系还不够完备，而基层政府出于各种需求迫切将数字技术融入基层社会治理时，可能会导致公民的数字权利遭遇损害，数据权、信息权益和算法权利难以保障。其一，数据产权保护体系尚未建立。数据被喻为是21世纪的石油，也是乡村数字化治理的核心要素。在数字时代，形成于工商业时代的法律规定已无法实现对数据权利的完整保护，传统民商法律规范难以确认数据权利的归属。由于法律政策框架尚未建立起一套完整的数据权利保护体系，在乡村治理数字化转型中相关利益群体的数据权利也因此难以得到切实保障。在数据确权与否难以得到清晰定位时，数据的交易和流通必然遭遇重重阻碍，这是乡村治理中各部门存在数据壁垒的缘由所在。其二，个人信息保护制度难以落实。在乡村数字治理过程中，相关主体出于实现网格化和精细化管理的需要，通常会尽可能多地收集村民个人信息，其中可能会涉及到个人敏感信息，比如包括身份信息、财产信息、生物识别信息、医疗健康信息等，这对村民的信息隐私权益造成了极大的威胁。此外，在乡村数字治理实践中，也往往会通过“全天候、无死角”的视频监控手段对乡村不同场所进行全面监视，但这也意味着村民将生活在福柯所描绘的“全景监狱”中，即使治理部门以保障数字乡村建设、实现乡村和谐稳定为抗辩理由，无限度的数据收集和利用都存在合法性和正当性的质疑。为了保证公民个人信息权益，保障公民信息隐私安全，我国出台了《个人信息保护法》，但从实践来看，公民信息权益、隐私权仍难以得到有效保障。

（三）治理过程失真：数字技术脱嵌乡村治理

数字技术嵌入乡村治理，重塑乡村治理的新秩序，塑造乡村治理的新格局。然而，在乡村治理数字化转型过程中也引发了“公权力无序扩张”与“私权利难以保障”的法律现实困境。基层政府往往基于“压力型体制”的绩效考核压力在乡村社会推动数字化治理，并没有将数字化转型与乡村振兴发展以及村民的实际需求结合起来，这使得乡村数字化治理过程存在失真现象。其一，技术的决定性与乡村治理的现实性难以适配。当数字技术全面渗透乡村治理权力结构，并依赖大数据技术对乡村治理进行预测时，治理主体很容易陷入“数字预测”的陷阱，即相关治理主体运用僵化的数字技术对乡村问题进行治理，容易导致治理主体、治理方法与实际问题之间的脱节。在治理实践中，数字化治理并未真正与乡村现实紧密对接，而是逐渐演变为一种空洞的“数字游戏”，数字技术的控制使得治理实践逐渐远离乡村社会的真实需求，这对多元化的乡村治理形成挑战。其二，数字治理的精细化与乡村治理的复杂性难以适配。当精细化的数字技术被用于处理所有乡村关系时，往往会忽视乡村社会问题的多维性。乡村社会治理通常面临各种挑战，比如经济、社会、文化、环境等多方面的问题。如果只依赖数字技术来解决这些问题，很容易忽视问题的多维性、复杂性，从而导致治理失效。此外，过于依赖数字技术治理可能导致“数字决定”和“数字迷信”现象，陷入技术中心主义的泥淖中。然而，当乡村治理过度精细化且过分依赖数字技术时，可能会在技术内部产生风险。任何技术都可能存在错误、漏洞或偏见，如果乡村治理过程完全依赖技术，就会将乡村置于这些内生性风险。其三，数字治理的形式主义与村民的实际需求难以匹配。乡村社会治理的数字形式主义指的是数字化信息技术在乡村治理实践中产生的技术化“形式理性”对乡村社会治理的“实质理性”替代现象。【董石桃、董秀芳：《技术执行的拼凑应对偏差：数字治理形式主义的发生逻辑分析》，《中国行政管理》2022年第6期，第66页。】在乡村数字治理中，数字技术往往被用来执行从上级单位下达的任务和指令，而不考虑乡村社会的实际需求。这种所谓的“唯上主义”治理模式，主要关注向上级领导提供服务，其主要目标是为上级领导层减轻工作负担，而不是为改善乡村治理和基层公共服务减轻负担。这导致了原本旨在改善对下层民众提供公共服务的目标逐渐被方便为上级领导层提供服务的目标所取代。

（四）治理效能失衡：乡村数字资源分配不均

乡村治理数字化转型引发诸多现实风险，除了在理念层面尚未建立起数字包容理念、在制度层面尚未建立起完备的数字权利体系、在治理过程中存在失真现象外，从现实物质因素来看，城乡数字资源分配不均也是引发乡村治理数字化转型风险的重要因素。乡村社会数字资源匮乏，村民数字素养不高，将运用于现代化城市的数字治理模式移植到传统乡村社会必然会遭遇来自多方面的抵触，致使数字化治理效果不彰，并在多个领域引发风险。其一，乡村数字基础措施与数字治理要求之间的张力。在乡村地区，互联网技术的引入虽然取得了一些进展，但仍然存在许多挑战。乡村地区的宽带基础设施相对滞后，导致网络连接不稳定或者网络速度跟不上。这可能会影响到村民的在线体验，以及数字化服务的可用性。其二，村民数字素养、数字能力与乡村治理数字化转型之间的张力。数字化治理需要村民积极参与，提供信息和反馈，以帮助决策者更好地了解村庄的需求和问题。然而，对于那些数字素养较低的村民来说，他们可能面临使用数字工具的障碍，无法有效地参与乡村数字化治理。这可能导致决策不够全面，不能充分反映所有村民的需求。此外，村民数字素养和能力的欠缺，往往会引发他们对乡村数字化治理的疑虑，担心个人隐私可能会被泄露，以及数据可能会被滥用。这种担忧使村民对乡村数字化治理产生抵触情绪，进而对数字化转型的顺利推进造成不利影响。

三 乡村治理数字化转型风险的包容性治理

为了保障数字时代公民的合法权益，推动乡村数字化发展，需要建立起包容性治理框架。党的二十大报告特别强调，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”【《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，中国政府网，（2022-10-25）［2022-11-10］，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。】 。共建共治共享的社会治理理念也是包容性治理理念的具象化表达。包容性治理源自于社会契约理论、社会正义理论和社会发展理论，其核心意涵包括主体的多元参与性、过程的互动合作性以及成果的利益共享性。【徐倩：《包容性治理：社会治理的新思路》，《江苏社会科学》2015年第4期，第17页。】为此，在推进数字乡村建设进程中，包容性治理框架旨在强调通过政府机关、社会团体和公民等多方参与，确保乡村治理数字化转型中多方利益主体的权益，尤其强调要充分保障乡村数字弱势群体权利，保障村民能够平等地分享和受益于数字技术的发展成果，缩小乡村不同群体间的数字鸿沟，促进数字乡村建设的可持续发展。

（一）理念层面：确立以人为本的数字包容理念

其一，国家要在顶层设计中贯彻“以人为本”的数字包容理念。将以人为本的数字包容理念纳入政策体系是保障数字弱势群体权益和缩小数字鸿沟的有效途径。虽然我国出台了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》《关于推进信息无障碍的指导意见》等政策帮助数字弱势群体融入数字社会，跨越数字鸿沟，但政府还应当将“以人为本”的数字包容战略提升到国家战略高度，从中央层面推进数字包容的协同化建设，出台数字包容国家战略规划和配套性政策。在制定数字乡村发展战略规划过程中，政策制定者也要把“以人为本”的数字包容发展理念融入其中，关注解决乡村数字弱势群体权益，确保乡村社会不同群体都能够受惠于数字乡村建设。其二，基层政府在政策实施中应当贯彻“以人为本”的数字包容理念。乡村社会治理应当采取线上和线下协同模式，避免出现“一刀切”的乡村数字治理模式。数字技术下乡的过程应当是一个渐进式过程，需要全面评估线上治理体系的实际功效，对线下系统进行适当的精简和改造。考虑到我国乡村地区村民数字素养和数字能力的实际情况，在未来的一段时间里，相关治理主体在完善线上数字平台的开发、设计，使不同社会群体更便捷参与平台对话的基础上，应当保留基本公共服务的线下供给，充分保障数字弱势群体参与乡村治理的权能和条件。在国务院办公厅发布的《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》中就明确要求“在各类日常生活场景中，必须保留老年人熟悉的传统服务方式，充分保障在运用智能技术方面遇到困难的老年人的基本需求”。这意味着在乡村数字治理过程中，村干部的“跑户能力”依然重要。其三，科技企业也要全面贯彻“以人为本”的数字包容理念。从具体治理实践来看，由于数字平台系统搭建的成本和技术要求较高，无论是在数据收集、数据分析还是在智能化决策的提供，均离不开科技企业的参与，这实际上赋予了科技企业对乡村部分公共事务拥有“技术主导权”。同时，这也意味着科技企业不能完全隐匿在基层政府权力和数字系统的背后，而应当承担相当的治理责任。因此，科技企业在数字平台的开发、部署和营运维护过程中要始终需要坚持以人为本的数字包容理念，确保数据安全，提升数字平台算法决策的透明度。此外，市面上的科技企业要加大对适老化产品的研发投入，科技企业要深入了解老年人的需求。通过采用设计思维方法，将老年人的声音纳入产品开发过程，以确保智能产品更符合他们的期望。其中，可访问性设计是适老化产品开发的关键，以确保老年用户能够轻松使用智能产品，包括考虑到老年人群在视力、听力和操作能力的差异，确保界面、字体和声音体量都符合老年人的需求。

（二）制度层面：建构包容性数字权利保障体系

建构行之有效的数据基础制度体系。数据是新时代的石油，也是驱动乡村数字治理最关键的要素。由于在国家立法和相关政策性文件中还没有建立起完备的数据基础制度体系，这使得在乡村数字治理进程中，数据产权归属、政务数据开放共享和数据安全保障等现实问题难以得到制度层面的保障，这在一定程度上也成为制约数字乡村振兴发展和乡村治理数字化转型的关键因素。未来，我国需要建立和完善数据产权、数据流通交易、数据收益分配、数据安全治理等数据基础制度，具体包括以下几方面：一是明确数据产权归属。建立和完善数据产权制度，明确数据的所有权、使用权、转让权等权益，保护数据的合法权益，防止数据侵权行为。同时，通过明确数据的权责利，可以激励相关企业和个人更好地保护和管理数据，促进数据的创新应用。二是建立合法有效的数据流通交易制度。在保护数据产权的基础上，需要建立和完善数据流通交易制度，规范数据的流通和交易行为。通过建立数据交易平台、制定数据交易规则等措施，可以实现数据的合规流通和有序交易，推动数据的商业化应用和发展。三是建立数据收益分配制度。在数据流通和交易过程中，会产生一定的经济效益。建立和完善数据收益分配制度，合理分配数据产生的收益，可以平衡各方利益，促进数据的共享和利用。具体来说，可以通过制定公平的收益分配方案、建立数据价值评估机制等措施来实现。四是确立数据安全治理制度。在数据的收集、存储、使用过程中，涉及到大量的个人数据，必须加强数据安全治理，防止数据泄露和滥用。通过建立和完善数据安全管理制度、加强数据加密和保护等措施，可以保障数据的安全性和完整性，维护社会稳定和国家安全。具体到乡村治理场景中，需要明确村民数据的权利归属，打破不同治理部门之间的数据壁垒，实现基层政务数据开放共享和合理利用，增强乡村数字治理效能。

优化个人信息保护制度的适用路径。在乡村数字治理过程中，相关治理主体往往尽可能多的采集个人信息，这给个人信息隐私安全带来巨大风险。虽然我国《个人信息保护法》确立了“告知同意”和“最小必要”两大个人信息处理基本原则，但在治理实践中，这两大重要原则都难以落实。“告知同意”原则源自于个人信息自决权，体现的是人自身的主体性，不能因为相关治理主体出于履行法定职责或完成社会治理义务的需要就否定个人信息自决权，这可能会导致宽泛的治理需求凌驾于个人信息保护之上。对此，可以通过利益衡平原则，对告知同意制度采取弱化适用的立场。具言之，需要对个人信息收集处理行为进行类型化处理，第一，对相关治理部门依法采集个人信息行为进行严格解释，将其职责以及可采集信息的范围限定在法律明确授权的范围之内，法定之外的个人信息采集需要经过村民的授权同意。第二，无论是依法履行职责还是出于其他治理目标的需求，在收集个人敏感信息时，必须严格适用告知同意原则，需要经过信息主体的授权，除非法律另有规定。另外，也要对“最小必要”原则进行合理修正。在大数据时代，“数据的价值不再单纯来源于它的基本用途，而更多来源于它的二次利用”【［英］维克尔·迈尔·舍恩伯格、肯尼思·库克耶：《大数据时代——生活、工作和思维的大变革》，周涛等译，杭州：浙江人民出版社，2013年，第197页。】。很多个人数据在收集的时候并无意用作其他用途，而最终却产生了很多具有重要价值的用途，比如，可能有助于乡村社会公共利益的实现。因此，对数据治理需要转换思维方式，适当修正“最小必要”原则。一是以公共利益审视必要性的合理范围。在乡村数字治理中，信息的收集和处理需要实现乡村公共利益与个人信息权益的平衡，实现公共利益最大化、个人信息权益损害最小化。二是考量具体情境更新必要原则的实施方法。针对大规模信息处理活动所引发的信息隐私危机，美国隐私与信息伦理学家海伦·尼森鲍姆提出了著名的“情境脉络完整性理论”【Nissenbaum H.，A contextual approach to privacy online， Daedalus， 2011， （4），pp.32-48.】，特别强调隐私保护与信息处理活动的情境和脉络息息相关，并主张并不是所有情境下都需要严格遵守“最小必要”原则，因为‘一刀切’的规则适用可能会阻碍一些合理的信息处理行为。相反，应根据具体的情境和脉络来确定信息隐私保护的必要性。这意味着，在乡村数字治理过程中，需要将个人信息保护的正当性与合理性置于具体的治理目标和治理实践行为中进行检视，避免脱离具体情境而只做抽象式的预判，进而导致数据流通受阻。【王月明、唐瑞芳：《大数据时代最小必要原则的悖论与超越》，《湖南大学学报（社会科学版）》2023年第3期，第124页。】

（三）过程层面：打造包容共治的数字民主机制

拓宽乡村数字民主参与。由于乡村空心化严重、在村群众开会不便利、村内信息不透明、村干部对村民意见缺乏回应等多重因素，使得村民村务参与度较低。【曹银山、刘义强：《多维交互型平台：有效驱动村民自治的数字技术类型及机理》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2023年第4期，第106页。】乡村治理数字化转型有效拓宽了乡村数字民主参与，提升了乡村村民自治效能。当前，在乡村数字治理的大多数日常决策中，可以通过乡村数字平台进行民主选举、倾听村民诉求以及开展在线咨询和论证等方式，拓展村民的参与途径和方式。一是组织在线村民大会，使村民可以远程参与乡村的决策和讨论，无需亲临会场。一方面，在线村民大会打破了地理的局限性，使远离村庄中心或在外谋生的村民也能参与村庄决策。另一方面，相对于传统的实体会议。在线村民大会通常更具成本效益，因为它减少了会场租赁、出行、食宿等开支。此外，在乡村民主选举环节，过往的一般做法是，村民线下参与表决，表决的结果由村干部进行统计，但统计分析过程容易出现操作失误，甚至由于部分村干部被收买，导致选举结果的非民主化。通过引入数字选举系统，可以确保选举过程的透明度和公开性，进而减少选举舞弊的风险，提升乡村治理的民主性。【金龙君、翟翌：《以数字化促进乡村民主治理》，《理论探索》2022年第4期，第85页。】二是实现在线咨询和政策论证。通过乡村数字平台，乡村治理主体可以定期或根据需要向村民发起征求意见的活动，让广大村民参与到政策制定与项目计划的讨论中。这种公开的讨论可以帮助治理主体更好地理解不同村民的立场和观点，避免出现“一刀切”的政策决议。在政策制定的早期阶段，治理主体也可以利用数字平台进行政策分析和影响评估，充分考量政策可能产生的各种效果，以确保政策更好地符合村民的期望。在实践治理中，以村务微信群为代表的乡村数字治理平台，能够打破村庄干部的“话语霸权”与群众“失语”双重困境，拓宽民主参与的渠道，增强村民对公共事务的认同。【邬家峰：《技术赋权：乡村公共能量场与乡村治理转型》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2021年第6期，第121—128页。】

增进乡村数字民主监督。数字技术使得乡村民主活动的监督形成一个自主化监督闭环系统，在此数字平台系统中，所有权力活动都被监测分析，从而进一步减少村民权利遭受侵害，有效防范公权力的扩张。在乡村数字治理中，数字民主监督是指利用数字技术和在线平台来监督乡村治理主体及其决策过程，以确保相关决策的公开和透明。而“实现数字民主监督的关键在于确保数据开放、决策过程公开透明和自动化决策具备可解释性、可诉性和可责性”【马长山：《数字公民的身份确认及权利保障》，《法学研究》2023年第4期，第36页。】。具体而言，其一，确保数据开放、决策过程公开透明。乡村治理主体应该主动公开有关决策、预算、项目和服务的数据，如包括相关统计数据、财务信息、决策文档、计划和进展报告等，以便村民对乡村治理主体进行实时监督。其二，确保自动化决策的公平性和合法性。具体包括以下几点：一是在合法有效收集村民数据的基础上，确保输入自动化决策的数据是准确和可靠的；二是避免算法对不同社会群体产生不公平的影响，尤其是在涉及基本权利的决策中。在涉及到村民重大利益或可能产生重大影响后果时，可以请专业人员或独立机构对算法和程序进行审查和监督；三是对算法自动化决策行为建立定期的监督和评估机制，以跟踪自动化决策的公平性，并根据需要进行调整和改进；四是确保自动化决策的可解释性、可诉性以及可责性。当治理主体采取自动化决策时，必须确保这些系统的决策过程是透明可解释的。如果村民对自动化决策不满，应该有途径提出异议和申诉，确保村民能够在感到决策不公正时得到有效救济，如果决策系统出现错误或造成不公平，应及时采取纠正措施，提升乡村数字民主监督的有效性和可信度。

（四）资源层面：促进城乡数字资源的合理分配

实现数字资源的合理分配是包容性治理框架的重要内容。它涵盖了数字平台搭建、信息可及性、数字素养提升和公共服务数字化等多个方面，旨在确保数字技术红利能够均衡分配给全体村民，而不仅是乡村数字优势者，这有助于实现更公平、更包容的乡村社会。

优化数字资源的供给方式。城乡数字资源供给不均衡是现实乡村治理数字化转型的一项重要挑战。因而，在乡村数字治理中，政府部门需要从多个方面加大对农村数字资源的供给。其一，加大乡村数字基础措施建设。在继续推进“宽带乡村”工程，扩大电信通用服务的试点覆盖范围的基础上，可以在基层单位探索建立数据中心，用于存储和处理大规模农村、农业数据，实现数据价值的充分利用。但在此过程中，要确保数据采集、存蓄与传输的安全性，防止数据泄露和滥用。考虑到功能适当原则，在确定数据中心建设单位的组织层级和行政区划时，可以将县级行政区划作为主要考虑对象，县级行政区划在乡村治理中扮演着承上启下的角色，既需要对接上级政府，又要指导下属乡镇。在县级行政区划建立数据中心，可以对县域内的乡村治理数据进行汇总和分析，为县级政府提供全面的数据支持和政策制定参考。不过，由于不同地区、不同乡村的治理需求和特点各不相同。在选择基层单位的级别和行政区划时，最关键是要结合当地的实际需求和治理重点，确保数据中心的功能与当地治理需求相匹配。其二，优化数字平台的搭建方式。乡村数字治理主要通过数字平台进行，因此，数字平台的有效搭建是实现数字资源合理分配的重要条件。在全面振兴数字乡村发展的时代背景下，乡村可以通过下面二种方式搭建数字治理平台：一是采用依托上级数字平台的方式，即将乡村治理平台接入到国家或地方的大型公务平台中，这样一种数字平台依赖国家或地方政府的财政支持，并由专业技术人员进行管理和运营。村民可以在平台上注册，而数据则由相关部门进行统一管理。二是采用县或乡与村协同共建方式。这种方式强调县级或乡镇对口部门与村庄的合作。通过引入公共或社会资金，县级或乡级部门可以设计中型或微型乡村数字治理平台。每个村庄都拥有独立的运行端口，可以在数字平台上参与村务治理，其主要优势是实现更加分散的管理和运作，各村的数据独立，自主性较强。其三，加快数字资源下沉。网络资源的应用是推动数字乡村振兴发展的重要举措，也是弥合城乡数字鸿沟、优化城乡数字资源分配的重要路径。具体包括：鼓励大型数字平台企业，如腾讯、百度、阿里巴巴等，根据村民实际需求开发相关的应用程序，为乡村地区提供更好的数字化服务；优化网上政务办事系统，提升网上政务办事的便捷性，有助于村民享受便捷高效的政务服务。

提升农村居民的数字素养。当前，制约乡村治理数字化转型的关键因素是农民的数字技术和数字素养能力不高，因此，全面提升农村居民数字素养和数字能力，是弥合数字鸿沟、促进共同富裕，也是防范数字化转型风险的关键举措。具体可以从以下几方面着手。一是建构村民数字素养和数字能力培育体系。一方面，遵循数字化发展规律，针对乡村社会不同类型的群体、不同年龄阶段的公民，分别采取不同的数字素养培育方案。另一方面，加强多元社会协同，以地方政府和村委组织为主导，积极动员科技企业力量，为村民数字素养和数字能力的培养提供技术应用支持、治理参与通道和数据安全保护。二是培养村民的数字公民意识。随着数字技术的发展，数字化生存成为人的基本生存方式，从衣食住行到就业求职，人的生产生活方式全面重构，数字公民身份应运而生。在乡村数字治理中，村民在理解和认同自己的数字公民身份方面存在欠缺，对数字行为、数字权利义务之间的关系了解不足，导致网络暴力、网络犯罪的事件时有发生。比如，在乡村村务“微信群”中，有些村民经常在群中滥用数字公民身份，毫无约束地释放网络暴力，辱骂乡村干部和其他村民，严重扰乱乡村数字治理平台秩序。为此，需要加强培养数字公民意识，尤其是培养数字公民的数字法治观念。数字法治观念的提升需要培养村民的数字规则意识和数字信用观念。数字规则意识意味着数字公民应当理解并遵守数字环境中的法律政策，同时积极参与数字社会的公共事务，维护自己的数字权利并履行数字义务。数字信用观念则强调数字公民在数字生活中的行为对其数字信用的重要性。只有保持可信的数字行为和数字交往，才能建立数字信用和促进数字社会的信用秩序。三是培养村民数字安全意识。具体而言，组织数字安全专题讲座，向村民普及数字安全的基础概念，包括个人信息的保护方法、网络诈骗的识别技巧以及网络攻击的预防措施；提供数字化技能培训，教授村民如何操作数字化设备和软件，例如智能手机、电子邮件以及社交媒体平台等，以增进他们对现代通讯工具的熟练度；建立安全网络环境，确保村民在使用公共网络时不受网络攻击的威胁，保障其网络使用的安全。

Legal Risks of Digital Transformation of Rural Governance

and its Inclusive Governance

GUO" Xiao-dong

Abstract： While the digital transformation of rural governance has effectively improved governance effectiveness， it has also triggered legal risks such as the difficulty in safeguarding the rights of “digitally disadvantaged groups”， risks in information privacy and data security， imbalance between “public power and private rights” and the concealment of responsibilities， etc. These legal risks are caused by various factors such as outdated thinking and concepts， the lack of institutional norms， the distortion of governance process， and the uneven allocation of digital resources. In order to enhance the digitalization of rural governance and effectively protect the basic rights and interests of the“digitally disadvantaged groups”in the digital transformation of rural governance， it is necessary to adopt an inclusive governance strategy and construct an inclusive governance framework in the four dimensions of“concept-system-process-resources”. At the conceptual level， the concept of“people-centred”digitalinclusion should be established; at the institutional level， an inclusive digital rights protection system should be constructed; at the process level， an inclusive digital democracy mechanism should be built；at the resource level， a reasonable distribution of digital resources in urban and rural areas should be promoted， and efforts should be made to improve villagers’ digital capacity， digital literacy and legal literacy.

Keywords： digital villages; digital governance; digitally disadvantaged groups; digital gap; inclusive governance

【责任编辑：陈西玲】