法治现代化视域下的监察官办案质量责任制：制度内涵与规则塑造

摘 要：构建完备的权力监督制约体系，是中国式法治现代化的内在要求。监察监督作为中国特色权力监督体系的重要组成部分，其完善程度关系到法治现代化的进程。随着国家监察体制改革逐步深化，各项制度逐步完善，监察立法文件中业已明确提出建立监察官办案质量责任制。该制度区别于其他责任追责机制，对于督促监察官依法办案具有重要意义。现行立法对于监察官办案质量责任制的规定较为模糊，与其他责任没有明确界分，在追责主体、理由以及追责程序、救济机制等方面均有所缺失，影响了制度的可操作性。有必要通过专门的规范性文件构建独立的监察官办案质量责任制，基本思路上坚持权责统一的原则和主客观相统一的标准，明确追责主体，优化追责事由，规范追责程序，确保监察官依法履职，在高效反腐的同时做到法治反腐。

关键词：法治现代化；监察官；办案质量责任；追责机制

作者简介：何静，南京工业大学法政学院副教授，法学博士，江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心南京工业大学基地研究员，主要研究方向：诉讼法学、司法制度、监察法学（E-mail： ahhj2002@163.com；江苏 南京 211816）。

基金项目：江苏省社会科学基金项目“国家治理视阈下检察机关不起诉权研究”（20FXB006）

中图分类号：D922.11 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2024）04-0089-11

党的二十大报告提出要“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”【《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，中国政府网，（2022-10-25）［2022-11-10］，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。】。对于我国而言，“中国式现代化在法治领域的现代性标志是中国式法治现代化”【范进学：《中国式法治现代化之“四重维度”论》，《东方法学》2023年第4期，第4页。】，法治现代化的主要标志是“构建和完善集中统一、权威高效的中国特色权力监督与制约机制”【范进学：《论中国式法治现代化的特色、标志与方法》，《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第3期，第33页。】，二十大报告也适时提出要“完善党的自我革命制度规范体系，坚持制度治党、依规治党”“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”【《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，中国政府网，（2022-10-25）［2022-11-10］，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。】。这其中既包括对其他公权力的监督，当然也涵括对监察权的监督，某种意义上对后者的监督是否富有成效则更为关键，因为“国家监察体制改革为了确立监察权的优势地位，在制度设计上过分偏重于权力博弈逻辑而忽视了权力平衡”【周佑勇：《监察权结构的再平衡——进一步深化国家监察体制改革的法治逻辑》，《东方法学》2022年第4期，第149页。】，有学者因此担心在职务犯罪的追诉过程中，“监察机关对审判机关的影响将是压倒性的，这会导致本已严重的‘侦查中心主义’，可能会进一步恶化为‘侦查中心主义’+‘监察中心主义’”【褚福民：《以审判为中心与国家监察体制改革》，《比较法研究》2019年第1期，第53页。】。基于此，如何有效地监督“监督者”，防止“灯下黑”，这是亟需理论界回应的紧迫课题。

“国家治理现代化必然要求党自我革命以提升治国理政能力”【杨平：《人民民主与自我革命：实现国家治理现代化的基本支撑》，《思想战线》2022年第6期，第60页。】，构建完善的党和国家监督体系，强化对公权力的监督便是执政党刀刃向内，勇于自我革命的实践表征。监督制约权力运行的制度建设是一项系统工程，问责机制毫无疑问是其中至关重要的组成部分，而办案质量责任制则是问责机制中尤为关键的一环。司法领域在这方面已经有了较为成熟的经验，其推行的司法责任制改革已经进入新阶段，改革成效业已初步显现，虽然监察机关与司法机关存在一定的区别，不过在监督公权力规范运行的现实需求以及肩负的推进国家治理体系和治理能力现代化的历史使命方面，两者并无二致。而“反腐败人才队伍管理制度的现代化是国家治理现代化的重要内容，直接关系到国家廉政治理能力”【周磊、焦利：《构建中国特色国家监察官制度：背景与建议》，《北京行政学院学报》2019年第3期，第93页。】。因此，监察领域需要及时跟进，努力构建对应的监察官办案质量责任制，这是推进中国式法治现代化的内在要求。

一 法治现代化视域下监察官办案质量责任制的制度内涵

关于纪检工作人员办案质量责任追究问题，党内法规已有相关规定，但是在立法层面上，作为国家机关工作人员的监察人员办案质量责任，则属于新生事物。那么，监察官办案质量责任制的规范依据及制度内涵是什么，有必要予以厘清。

（一）监察官办案质量责任制的规范依据

良法善治是中国式法治现代化的基本特征，完备的权力监督法律规范则是构建中国特色权力监督体系的基本前提，监察领域自然也不例外。关于监察官办案质量责任制的规范依据，在2019年1月1日施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《规则》）第73条第2款就已经作出了规定：“建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身问责。”《规则》属于党内法规，规范的对象是“纪检监察干部”，而在法律层面，《监察法》对于监察官办案质量责任的追究问题已有涉及，该法第61条规定：“对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的，应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”2021年先后通过的《监察法实施条例》（以下简称《条例》）和《监察官法》则明确规定了监察官办案质量责任制。《条例》第273条第2款明确提出：“监察机关应当建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身责任追究。”《监察官法》第54条第1款也规定：“实行监察官责任追究制度，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，终身追究责任或者进行问责。”上述两部法律文件的陆续出台将国家监察体制改革的最新成果上升为法律规范，进一步完善了监察法律体系，对于贯彻落实习近平法治思想，推进法治现代化具有重要意义。据此，监察官办案质量责任制被正式写进法律文本，推行该制度的合法性障碍已经得以消解，接下来就是如何细化该制度并加以落实的问题。

（二）监察官办案质量责任制的内涵诠释

司法领域的各类责任制度其落脚点在于关照“人”，恰是对司法治理现代化的制度因应，也是中国式法治现代化在司法领域的具体体现。办案质量责任制并非是一个全新的法律概念，行政执法、司法领域早已建立相应的办案责任追究制度，而且经过多年的实践运行已经积累了丰富的经验。至于监察官办案质量责任制，无论是《规则》还是《监察法》《条例》，均未明确界定其含义，学界也鲜有学者就此问题展开深入研究。结合立法文本的相关条款，参考行政、司法领域办案责任制度的定义，本文认为，所谓监察官办案质量责任制，是指监察官对其行使监察权办理的监察对象涉嫌职务违法与职务犯罪的案件质量负责，并且是终身负责。该制度适用的场域是“办案”过程中，追责的对象是所办理的案件质量出现问题的监察官，因此与政治责任、伦理责任、纪律责任等监察官承担的其他责任有着鲜明的区别。办案质量责任制是落实对案件质量负责到底要求的具体体现，如果监察官在办案过程中违法行使职权，导致案件质量存在问题，应当由法定主体依照法定程序追究办案监察官的法律责任。

一项立法主张的权利保障/权力限制要真正落实，从内容上看该条款至少应当包括基本制度、执行要件（条件、手段、程序）以及保障要件（救济途径）等。【王禄生：《论刑事诉讼的象征性立法及其后果——基于303万判决书大数据的自然语义挖掘》，《清华法学》2018年第6期，第145页。】循此思路，监察官办案质量责任制的框架应该按照谁来追究、追究什么、如何追究以及如何救济的逻辑来搭建，具体来说，追责主体解决谁来追责的问题，需要考虑是由监察机关内部追责还是在外部设置独立的追责机构；追责理由属于追究什么这一层面的内容，核心要素在于办案质量的评价标准以及范围的设定；程序规范和责任形式回答怎么追责的问题，解决如何在遵循公正程序的前提下合理确定监察官的责任形式；救济机制则是为被追责的监察官提供救济渠道，保障其救济权利。当然，我们既要关注对监察官行使监察权力的活动进行监督，也要注意为监察官正确履职配套有效的保障措施，限于本文主题和篇幅，对此问题不再展开论述。

需要强调的是，监察官办案质量责任制与正在全面落实的司法责任制既有共性，也有明显的区别。两者的价值目标都在于有效监督公权力的运行，督促公职人员依法正确履职，制度框架上也大体一致。不过，监察权具有异于司法权的特殊性。在权力属性上，“腐败犯罪调查权根植于宏观的反腐败制度，而审判权则天然根植于国家制度。就此而言，腐败犯罪调查权亦来源于可容纳执政者真实政治意愿的宏观政治体系中”【师索：《腐败犯罪调查中的案件请示制度》，《法律科学（西北政法大学学报）》2022年第3期，第76页。】。由此可见，监察权具有鲜明的“政治属性”进而有别于司法权。从权力运行特征来看，“司法工作追求个人理性，而监察工作侧重于集体决策”【周磊：《中国监察官制度的构建及路径研究》，《国家行政学院学报》2018年第4期，第44页。】，由于司法工作更依赖个人判断，司法官通常被赋予较大的自主决定权，相关的配套机制也围绕着如何保障这种权利实现的目标进行设计，那么按照权责统一的原理，实行“谁审理谁负责”的追责原则自然也就顺理成章了。相较之下，监察官在办案中的自主权要小得多，而且就其所办理的案件范围来看，包括职务犯罪和职务违法两类在法律性质上存在着不小差异的案件，由此决定了在设计监察官办案质量责任制时需要注意监察权的特殊性质和运行规律，可以借鉴司法责任制的成熟经验和基本理念，但是不能简单地套用司法责任制的内容。

二 监察官办案质量责任制的文本考察

客观地说，监察官办案质量责任制在立法上的正式确立，对于完善党和国家权力监督和制约体系，确保监察官依法履职、监察权依法规范行使，进而助推法治现代化进程，无疑大有裨益。不过，梳理现行立法规定可以发现，在法律规范层面，该制度还存在明显的不足，由此可能对其预设价值的实现产生掣肘，相关规则亟待进一步予以细化和完善。

（一）内容梳理

如前所述，《监察法》《监察官法》和《条例》对于监察官履职过程中的法律责任追究问题均作出了相关规定，进而从整体上搭建起监察官履职责任制度【此处之所以使用“监察官履职责任制度”而未使用本文主要讨论的“监察官办案质量责任制”，主要是因为立法文本的规定较为笼统，从内容上来看，既包括办案质量责任，实际上也包括办案之外的法律责任，如过问、干预案件办理。】的基本框架。综合相关规范性文件的规定，其主要内容包括以下四个方面：

制度建设。除了《条例》第273条第2款明确规定了建立“办案质量责任制”之外，《监察官法》第54条第1款也规定“实行监察官责任追究制度”，而且为了保障这些责任追究制度得到有效落实，立法还规定了一些配套机制。《监察官法》第42条规定：“监察机关应当规范工作流程，加强内部监督制约机制建设，强化对监察官执行职务和遵守法律情况的监督。”《条例》第259条规定：“监察机关应当对监察权运行关键环节进行经常性监督检查，适时开展专项督查。案件监督管理、案件审理等部门应当按照各自职责，对问题线索处置、调查措施使用、涉案财物管理等进行监督检查，建立常态化、全覆盖的案件质量评查机制。”

追责主体与对象。关于监察官履职责任的追究主体，《监察法》《监察官法》等均含混地表述为“应当追究”或“依法追究”，至于具体由哪个机关（机构）负责则未直接规定，只有《条例》第260条作出了相对明确的规定：“监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵纪守法情况的监督，按照管理权限依法对监察人员涉嫌违法犯罪问题进行调查处置。”如果将该条规定的“涉嫌违法犯罪问题”理解为包括“违法办案”，则据此可以认为追究监察官办案责任的主体是“监察机关”。关于追责对象，除了办案监察官本人之外，立法还要求追究相关人员的领导责任。《监察官法》第54条第2款规定：“监察官涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误的，应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。”《条例》第273条作出了类似的规定：“……监察人员涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误的，既应当追究直接责任，还应当严肃追究负有责任的领导人员责任。”当然，监察机关的领导也属于监察官的范畴，在此意义上其领导责任也可以被纳入监察官办案质量责任制之中。

追责理由。追责理由是监察官办案质量责任制的核心要素，理由的设定是否正当合理，直接关系到该制度的科学性和可操作性。对此，监察法律法规也有相关规定。《监察法》第61条规定追究监察官办案责任的情形包括“立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的……”，《监察官法》第54条第2款规定的条件是“……涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误”，《条例》第273条第2款的表述则是“对滥用职权、失职失责造成严重后果的”。可见，相关立法条文主要采用了概括式的方式笼统地作出规定，而且表述不尽一致。《监察法》第65条【《监察法》第65条规定：“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理：（一）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；（二）利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的；（三）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；（四）对被调查人或者涉案人员逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的；（五）违反规定处置查封、扣押、冻结的财物的；（六）违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；（七）违反规定采取留置措施的；（八）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的；（九）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。”】

则采用了列举式的立法技术，具体列出了追究直接责任人员法律责任的九种情形，《监察官法》第52条【《监察官法》第52条第1款规定：“监察官有下列行为之一的，依法给予处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）贪污贿赂的；（二）不履行或者不正确履行监督职责，应当发现的问题没有发现，或者发现问题不报告、不处置，造成恶劣影响的；（三）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；（四）利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的；（五）窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；（六）隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的；（七）对被调查人或者涉案人员逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚、变相体罚的；（八）违反规定采取调查措施或者处置涉案财物的；（九）违反规定发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；（十）其他职务违法犯罪行为。”】和《条例》第278

条【《监察法实施条例》第278条规定：“监察人员在履行职责中有下列行为之一的，依法严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）贪污贿赂、徇私舞弊的；（二）不履行或者不正确履行监督职责，应当发现的问题没有发现，或者发现问题不报告、不处置，造成严重影响的；（三）未经批准、授权处置问题线索，发现重大案情隐瞒不报，或者私自留存、处理涉案材料的；（四）利用职权或者职务上的影响干预调查工作的；（五）违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；（六）对被调查人或者涉案人员逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的；（七）违反规定处置查封、扣押、冻结的财物的；（八）违反规定导致发生办案安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当的；（九）违反规定采取留置措施的；（十）违反规定限制他人出境，或者不按规定解除出境限制的；（十一）其他职务违法和职务犯罪行为。”】也分别列举了追究监察官法律责任的法定情形，并且在《监察法》规定的基础上均做了适当的扩展。这些情形均或多或少地与监察官办案有关，但是否可以被视为追究监察官办案质量责任的法定理由还有待斟酌。

责任形式与救济机制。关于监察官承担责任的形式，《条例》第279条规定：“对监察人员在履行职责中存在违法行为的，可以根据情节轻重，依法进行谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉，或者给予政务处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”为了充分保障监察官获得救济的权利，立法也为被追责的监察官提供了救济渠道。《监察官法》第64条规定“监察官对涉及本人的政务处分、处分和人事处理不服的，可以依照规定的程序申请复审、复核，提出申诉”，第65条规定“对监察官的政务处分、处分或者人事处理错误的，应当及时予以纠正；造成名誉损害的，应当恢复名誉、消除影响、赔礼道歉；造成经济损失的，应当赔偿。对打击报复的直接责任人员，应当依法追究其责任”。通过这些条文的规定，初步构建起对被追责监察官的救济机制。

（二）规范省思

推进中国式法治现代化是一项极为复杂的系统工程，就其运行体系而言，需要“坚持全面从严治党，推进中国共产党的自我革命，以伟大自我革命推进伟大社会革命”【欧阳康：《中国式现代化视域中的国家制度和国家治理现代化》，《中国社会科学》2023年第4期，第58页。】。监察官办案质量责任制通过强化监察权内部监督制约，有助于实现监察权依法规范运行的目标。以立法文件的形式正式确立监察官办案质量责任制，是新时代党的自我革命的生动实践，是实现中国式法治现代化进而推进国家治理现代化的制度保障。如何将制度优势切实转化为治理效能，需要立法的进一步跟进。就立法层面而言，目前尚存在以下明显不足：

1.办案质量责任与其他责任相互混淆。从立法体例上来看，不管是《监察法》《监察官法》还是《条例》，关于监察官办案质量责任的规定均分散在不同的章节，《监察法》和《条例》分布于“第七章 对监察机关和监察人员的监督”和“第八章 法律责任”，《监察官法》的规定相对集中，主要放在“第七章 监察官的监督和惩戒”部分。尽管这种不统一可能是基于不同立法文件内容的不同和立法技术的需要，但是其带来的后果是规范内容上可能存在重叠，导致规范条文之间的逻辑联系不够紧密。这个问题主要表现在两个方面：一方面，同一立法文件内部存在这种现象，例如《监察法》第七章第61条规定了“案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的”要追究法律责任，紧接着在第八章第65条又规定“监察机关及其工作人员有下列行为之一的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理……”，两者之间是何种关系并不明朗；另一方面，不同立法文件之间也存在此种问题，例如《监察官法》第54条第1款规定了“实行监察官责任追究制度”，《条例》第273条第2款又提出“监察机关应当建立办案质量责任制”，两种责任制度究竟是属于同一制度的不同表述，还是根本就是两者不同的责任制度，同样令人捉摸不定。上述立法体例上的问题，带来的直接后果是办案质量责任与其他责任相互混淆。“监察官职业具有政治性、法律性、专业性、监督性等特征，且监察官职业群体的人员构成与党的纪检干部具有包容重合性”【陈光斌：《监察官职业伦理：概念、渊源和内容》，《法学评论》2020年第5期，第168页。】，监察官职业的多元化特征决定了在办案质量责任之外，还需要承担纪律责任、政治责任、伦理责任等多重责任，而这些不同责任之间在性质上差别较大，责任属性的不同决定了其问责制度自然不能一概而论。如前文所述，办案质量责任制适用的场域限于“办案”过程中，监察官需要负责的是“办案质量”，不应将其适用范围任意扩大至用于追究监察官的所有责任。遗憾的是，现行立法对于办案质量责任制与其他责任制度未作明确界分，由此可能给实践中落实监察官办案质量责任制带来不便甚至引起混乱。

2.追责理由设定不尽科学。“办案质量”的评价标准是整个监察官办案质量责任制的核心要素，之所以追究监察官的办案质量责任，其追责理由当然在于案件质量出了问题，而如何评判办案质量就显得尤为关键，案件质量的评价标准当然要由法律预先设定好，换个角度来看，法定的追责理由实质上就是从反面列举出办案质量没有达标的具体情形。由此可见，追责理由设定的是否明确合理，直接关系到办案质量责任制度的科学性与正当性。然而，因为上述立法体例上的原因，办案质量责任与其他责任缺乏明确的界分，由此导致办案质量责任与其他责任的追责理由同样杂糅在一起。根据立法文本，既有“滥用职权、失职失责造成严重后果的”“涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误”等概括性的表述，也有前引的《监察法》第65条、《监察官法》第52条以及《条例》第278条等较为详细的规定，不过究竟哪些理由可以作为追究监察官办案质量责任的法定事由，则有待进一步的审慎斟酌。从原则性规定来看，“滥用职权、失职失责”以及“涉嫌严重职务违法、职务犯罪”的行为未必一定发生在办案过程中，如果与办案无关，那么显然不宜作为追责依据。另外，“造成严重后果”“对案件处置出现重大失误”的评判标准是什么，对于办案监察官的主观心态、权力行为的合法性等应否作出限定，立法对此语焉不详。如果只看结果的话，那么难免会陷入“唯结果论”的窠臼，这一弊病在司法领域曾经推行的“错案追究”制中也同样存在过。从具体情形来看，仍然存在办案质量责任与其他责任的追责理由相互混杂的问题。例如，“贪污贿赂”“利用职权或者职务上的影响干预调查工作”“泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息”“不履行或者不正确履行监督职责，应当发现的问题没有发现”等，这些情形通常与监察办案关联度不高，作为追究监察官办案质量责任的法定情形，似乎不太妥当。此外，如果说追责理由是从正面规定何种情形下应当追责，那么从逻辑上来说，理应同时从反面规定哪些情形下监察官不用负责，即责任豁免问题。司法责任制的相关立法中，对于司法人员责任豁免的法定事由作出了规定，遗憾的是，监察立法文件中责任豁免的情形则缺位。诸如由于法律法规发生变化，或者执行监察机关集体决定或上级领导的命令等情形导致办案质量存在问题，应否追究监察官的办案质量责任等疑问，我们无法从现行立法中找到答案。

3.追责主体与程序缺位。在司法领域，为确保司法责任制的有效实施，相关规范性文件详细规定了追责主体，包括司法机关内设机构，还就此成立了专门的法官、检察官惩戒委员会。反观监察立法文件，如前所述，仅有《条例》第260条提及“监察机关”应当对监察官涉嫌违法犯罪问题进行调查处置，至于是哪一级监察机关、监察机关内部的哪个组织机构具体负责，立法则缺乏明确的规定。站在追责主体的立场，其既不能随意追责，也不能怠于追责，否则要承担失职渎职的法律后果。然而由于追责主体的模糊，可能会导致出现无人追究或者胡乱追究的结果，进而妨害办案质量责任制的精准实施。至于追责程序，立法上同样处于缺失的状态。办案质量责任制的规范化运行离不开公开公正的追责程序的保障，在正当的追责程序中，被问责监察官可以充分行使陈述、申辩等合法权利，通过正当程序产生的调查处理结果自然更具可接受性，而且借此过程也能让其他监察官受到警示教育，对于监察权的法治化运行无疑大有裨益。由于缺乏规范依据，关于如何启动追责程序，哪些主体可以参与、享有何种权利，是采用诉讼式的“三方构造”还是单方追责等一系列问题，均无从回答，无法可依。由此可见，程序性规范的缺位很可能导致追责活动的恣意和无序，果真如此的话，不仅侵害了被追责监察官的权益，也贬损了办案质量责任制的权威。

4.救济机制可操作性不强。为被追责的监察官提供明确畅通的救济渠道，理应是一项完备的办案质量责任制的题中应有之义，唯有如此，才能避免对监察官进行错误问责，同时增加问责结果的可接受性。关于被追责监察官的救济途径，现行立法仅笼统地规定“依照规定的程序申请复审、复核，提出申诉”，但是该规定适用的前提是对“政务处分、处分和人事处理”不服，那么，如果监察官被认定办案质量存在问题但未被作出处分或人事处理，还能否适用该规定。此外，“规定的程序”又是什么无从判断，向哪个机关申请复审、复核，是否需要提出理由，复审、复核是否可以同时提出还是只能择一适用，申请复审、复核与提出申诉在程序上是并列还是先后关系等这些程序性问题，在立法中都难以找到明确的答案，由此导致救济机制的可操作性大打折扣，难以有效发挥其应有的救济作用。

三 法治现代化视域下监察官办案质量责任制规则塑造的主要路径

实现中国式法治现代化，“要从中国国情条件出发，深刻把握建设中国式法治现代化的战略要求，坚持问题导向，深化法治领域改革，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的中国特色社会主义国家制度与法律制度体系”【公丕祥：《论中国式法治现代化的本质要求》，《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第3期，第8页。】。“监察监督作为中国特色权力监督与制约机制组成部分，势必深刻影响中国法治现代化进程。”【徐彰、倪浩翔：《法治现代化视域下监察调查程序的制度优化》，《江苏社会科学》2023年第5期，第154页。】监察办案质量责任的制度化、法治化，无疑是深化监察体制改革的必然要求，也是完善党和国家权力监督体系的题中应有之义，进而成为推进法治现代化的重要力量。因此，有必要在立法初步搭建的制度框架下，统筹考虑规范之间的协调性、制度的可操作性，进一步对监察官办案质量责任制的相关规则予以细化完善。

（一）基本思路

明确办案质量责任制的制度定位。习近平法治思想强调全面推进依法治国，必须着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。【江金权：《大力建设高素质法治工作队伍》，《党建研究》2015年第10期，第10—13页。】在一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的背景下，监察官素质的高低将直接影响到反腐工作的成效和法治化程度，而提升监察官的素质，一方面需要高质量的教育培训，另一方面也离不开对其履职行为的有力监督，因此，需要构建监察官责任体系，从办案、伦理道德、政治、纪律等多维视角，为监察官设定相应的责任，督促监察官依法依规履职，建设一支高素质的监察官队伍。在监察官责任体系中，监察官办案质量责任与其他责任相比，无论是在评价标准、方法还是责任形式上都存在较大差别，其涵摄的范围应当限于对监察官与监察办案有关的行为进行法律规制，目的在于促使监察官依法行使监察职权，起到倒逼监察官保证办案质量的作用。如果将不同性质的责任追究制度杂糅规定在一起，极易造成适用中的混乱和失范。因此在制度建设方面理应区别对待。基于此，立法上应当将办案质量责任独立出来，单独建立监察官办案质量责任制。至于具体的立法体例，考虑到目前的相关监察立法刚出台不久，不宜作大幅度修改，可以参照司法责任制的形式，由国家监察委员会出台规范性文件，对办案质量责任制作出专门规定。

坚持权责统一的基本原则。“现代政府理论认为，任何公共权力都应当处于责任状态，任何公共权力的行使者都应当是责任的承担者，没有不承担责任的权力行使者。”【陈光中、王迎龙：《司法责任制若干问题之探讨》，《中国政法大学学报》2016年第2期，第33页。】概言之，没有无责任的权力，权责是相互统一的。如果换一个角度来解读权责统一，可以认为有多大的权力才需要承担多大的责任，责任与权力应当相互匹配。作为现代国家治理体系中的重要力量，监察权的运行自然也要遵循公共权力运行的一般规律和基本原则，贯彻权责统一的理念，有学者甚至指出“权责对等乃是监察体制改革最为核心的改革原则之一。”【刘练军：《监察官立法三问：资格要件、制度设计与实施空间》，《浙江社会科学》2019年第3期，第54页。】因此，在构建办案质量责任制时，必须将权责统一作为贯穿始终的基本原则。监察官办案质量责任制的实质在于建立“谁办理谁负责”的归责机制，而按照权责统一原则的要求，如果要追究监察官办案质量责任，必须赋予监察官相应的办案自主权，倘若监察官对于案件没有决定权，那就谈不上“办理”，追责自然就无从谈起。针对此问题，有学者主张“在专业权限方面，授予专业监察官充足的专业权力，同时建立权责一致的问责机制，简化繁琐的行政审批程序”【薛彤彤、任建明：《法官员额制改革及其对国家监察官制度的启示》，《河南社会科学》2021年第1期，第73页。】，不过，我们不能忽视的是，监察权的运行规律不同于司法权，监察机关内部管理体制也不同于司法机关，强调坚持民主集中制，进行集体决策，《监察官法》第6条即明确规定“……坚持民主集中制，重大事项集体研究”，《条例》第6条也作了类似规定，可见，相较于法官和检察官，监察官所能享有的办案自主权相当有限，由此决定了在监察官办案质量责任制中，坚持权责一致原则的价值不在于从正向探究应赋予监察官多大的办案自主权，其更重要的意义是从反向强调在对监察官追责时，要注意与其权力相对应，对于不属于其权力范围内的案件处理结果，理应归入责任豁免事由。

遵循主客观相统一的评价标准。主客观相统一原则是刑法上的一项基本归责原则，在追究司法人员司法责任时也采用此原则作为评价标准，有学者论及检察官司法责任制时提出“检察官司法责任追究机制，虽然与刑法在‘处罚’事由、适用对象和‘处罚’程度等方面有着根本性的差别，但二者均是对违反‘规则’行为作出不利评价，在处罚程序的制度设计上具有一定的相似性。”【万毅、杨炯：《检察官责任追究制：现状、解读与完善》，《江苏行政学院学报》2020年第6期，第116页。】监察官办案质量责任的追究机制同样也应坚持主客观相统一的标准，那种“唯结果论”的归责机制明显有失公允。关于主客观相统一的标准，现行立法没有直接的规定，《监察法》《监察官法》《条例》均采用了“监察人员严重违法”“滥用职权、失职失责”“对案件处置出现重大失误”等表述，这些条文无疑在一定程度上彰显了主客观相统一的精神。不过，主观上究竟是要求故意还是也包括过失，客观上具体实施了哪些不当行为才需要被追责，有待立法进一步予以明确。

（二）具体措施

厘清追责主体。作为落实司法责任制的配套措施，司法领域分别建立了法官、检察官惩戒委员会，作为外部机构负责追究司法人员的司法责任。那么，在监察领域是否也要效仿此做法，建立类似的外部追责机构？我们认为，答案是否定的。之所以持此观点，一是因为监察机关在性质上属于政治机关，地位较为特殊，与司法机关差别较大；二是监察办案尤其是调查活动在性质上更为接近侦查活动，甚至有学者直言“当调查范围覆盖刑事案件的时候，这种调查权就与‘刑事侦查权’有着相同的实质，只是不冠以‘侦查’之名”【张建伟：《法律正当程序视野下的新监察制度》，《环球法律评论》2017年第2期，第65页。】，因此，监察官办案质量责任与侦查人员办案责任较为接近，而与重视个体判断的司法活动在运行规律上存在较大差别；三是从法律依据看，如前所述，《条例》规定了“监察机关”依法对监察人员涉嫌违法犯罪问题进行调查处置，虽未明确此处的“涉嫌违法犯罪问题”是否包括违法办案问题，但结合同一章中的“监察机关应当建立办案质量责任制，对滥用职权、失职失责造成严重后果的，实行终身责任追究”的规定，运用系统解释方法，可以推断出立法本意在于将追究监察官办案质量责任的权力赋予监察机关，即“监察委员会有权对于发现的监察人员与被监察人员违反监察法的行为进行调查和处置”【任颖：《国家监察治理领域的责任制度设计研究》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2018年第3期，第175页。】。在确定由监察机关作为追责机关的基础上，接下来需要明确具体的追责工作由谁负责推进。我们认为，由于追究办案质量责任会对监察官个人利益产生重大影响，又考虑到监察机关上下级之间是领导与被领导关系，而监察机关内部实行民主集中制，重要决策都要集体研究决定，所以建议参照监察留置措施的审批模式，即由本级监察机关内设的案件监督管理部门负责调查，提交调查报告，交由监察委员会集体讨论决定，如果认定办案质量存在问题，需要追究办案监察官的责任，则报经上一级监察机关批准后执行。反之，如果认为办案质量没有问题，则直接作出不予追究的决定。

优化追责理由。如前所述，追责理由实质上彰显的是对办案质量的评价标准，是办案质量责任制的核心和灵魂。司法责任制的经验告诉我们，过去那种“结果责任”的错案责任评价模式明显不合理，因此被“违法责任”所取代，即司法人员应否对其所办理的案件承担司法责任，主要评价标准在于其是否违法行使职权，是否存在违法办案的情形，对于监察官办案质量的评价也应同样如此，事实上从现行相关的监察立法文件关于追责理由的规定来看，也采用了“违法责任”的追责模式。在立法技术上，对于监察官办案质量责任的追责理由宜采用概括式与列举式相结合的方式。纯粹概括性的规定过于抽象，不便于实践操作，而单纯的列举式规定，则很难穷尽所有情形，因此两者结合相对更为合理。按照主客观相统一的标准，概括式规定应当明确监察官承担办案质量责任的主观要件是存在故意或重大过失，客观方面须是存在违法行使监察权的行为，至于“造成严重后果”应否作为追责的条件，还有待斟酌。从《条例》的表述来看，对监察官实行终身追责的前提是滥用职权、失职失责造成严重后果，如果依此规定，“造成严重后果”是追究办案质量责任的必备要件。不过，《监察法》《监察官法》关于追究监察官履职责任的具体情形中很多规定并未对后果作出要求，例如“对被调查人或者涉案人员逼供、诱供”“违反规定采取调查措施或者处置涉案财物”等，均未提及造成何种后果，而且就办案质量责任制设立的初衷来说，其目标不仅在于事后问责，还意在预防监察官违法行使职权，基于此，关于“造成严重后果”应否作为追究办案质量责任条件的问题，需要区别对待。具体来说，在监察官故意或重大过失违法行使职权的情形下，不论是否造成严重后果，即可追究其办案质量责任，但是在监察官仅存在一般过失的情形下，还需要其职务行为造成严重后果，才可以追究其办案质量责任。至于具体的追责事由，现行立法规定的已经较为详备，只需进行适度整合优化即可。需要强调的是，为充分调动监察官履职的积极性，保障他们的合法权益，未来立法上还应明确列举责任豁免的事由，将不可抗力、法律法规变化或执行集体决策、上级领导的命令等情形排除出追责范围之外。

规范追责程序。一方面，关于被追责监察官的权利。被追责的监察官在追责过程中享有哪些权利，立法上应当予以明确，其中一些基本的程序性权利必须得到保障，例如申请调查人员回避的权利，陈述、申辩权等。同时还需配套相应的程序性制裁措施，即如果监察官的这些权利没有得到充分的尊重，调查处理结果可以被认定无效。另一方面，关于追责的操作规则。在程序启动上，案件监督管理部门在日常监督中发现办案质量存在问题，可以依职权启动调查程序，也可以依被监察对象或其他利益相关主体的申请启动。在方式上，鉴于监察权封闭性运行的现实需要，调查处理的过程可以不公开，但必须保障被追责监察官有充分的机会陈述申辩，可以通过口头表达也可以提交书面意见，在作出调查结论前必须再次听取监察官的意见。如果对监察官给予开除公职等严厉处罚，或者社会影响重大，监察官申请公开听证的，应当举行公开听证。

畅通救济渠道。针对救济机制可操作性不强的问题，首先需要在立法中设专条明确监察官可以寻求的救济途径，而且不应预设前提条件，即使监察官未因为办案质量问题被给予处分和人事处理，只要其办案质量被调查结论做出否定性评价，即应允许办案监察官提出申诉，因为对其所办案件质量的否定评价很可能会影响其职业发展，理应赋予其获得救济机会。其次，在具体程序设计上，需要明确“申请复审、复核、提出申诉”三者之间的关系。从逻辑上来说，借鉴其他救济制度的经验，应当允许被追责的监察官先向负责追责的监察机关申请复审，如果对复审结果不服，考虑到前文中述及的将最终处理决定交由上一级监察机关审批的程序设计，监察官对于针对其办案质量作出的调查结论或处理结果不服，应当有权向上一级监察机关申请复核或直接向更上一级监察机关申诉。当然，为避免任意启动救济程序或程序倒流导致监察资源的浪费，监察官在申请复核或申诉时需要提出理由，而且申诉处理决定为最终决定，监察官应当服从。

结 语

习近平总书记在党的二十大报告中强调“全面从严治党永远在路上，党的自我革命永远在路上”“只要存在腐败问题产生的土壤和条件，反腐败斗争就一刻不能停，必须永远吹冲锋号，坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进”“以零容忍态度反腐惩恶”【《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，中国政府网，（2022-10-25）［2024-05-09］，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。】构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，监察机关在其中使命重大，任务艰巨。同时，在奋力追求实现法治现代化的征程上，监察机关同样扮演着重要的角色。高质量的监察工作离不开高素质的监察人才，我们既要采取措施提升监察官的综合素质，保障监察官的职业权利，同时也应加强制度建设，监督监察官的职务行为，督促他们依法履职，办案质量责任制无疑是其中的关键一环。现行立法仅对办案质量责任制作了框架性的规定，内容还不尽完备，因此亟待完善。对此，理论界目前的关注还不是很多，相关成果较为鲜见，需要更多学者展开系统深入的研究。法治现代化之路道阻且长，制度建设也非一蹴而就，但相信只要我们行而不辍，必定未来可期！

The Supervisor’s Quality Responsibility System for Handling of Cases

from the Perspective of Modernization of the rule of law：

Connotation Interpretation and Normative Continuation

HE Jing

Abstract： Building a complete system of power supervision and restraint is an inherent requirement for the modernization of the Chinese style rule of law. As an important component of the power supervision system with Chinese characteristics， the degree of perfection of supervision is related to the process of modernization of the rule of law. With the gradual deepening of the reform of the national supervision system and the gradual improvement of various systems， the supervision legislative documents have been clearly proposed the establishment of a case-handling quality responsibility system for supervisors. This system is different from other accountability mechanisms， which is of great significance to supervising the inspector to handle cases in accordance with the law. The current legislation has vague regulations on the quality responsibility system of inspector handling cases， and and there is no clear demarcation between it and other responsibilities. There are some deficiencies in the accountability subject， reason， accountability procedure， and relief mechanism， which affects the operability of the system. It is necessary to establish a relatively independent quality responsibility system for case handling by inspectors through special normative documents， adhere to the principle of unity of power and responsibility and the standard of unity of subjectivity and objectivity， clarify the accountability subject and optimize the cause of accountability， standardize the accountability procedure， in order to ensure that supervisors perform their duties in accordance with the law and achieve anti-corruption under the rule of law while efficiently fighting corruption.

Keywords： modernization of the rule of law; supervisor; quality responsibility for handling cases; accountability mechanism

【责任编辑：陈西玲】