数字化视角下的环境治理

郭靖 申胜男 王学之 刘倩

摘要：随着城镇化的快速发展，持续的高强度开发使城市的生态环境变得不堪重负。为解决这一问题，我国在充分研究国外海绵城市的相关知识后，根据城市现状因地制宜地开展了相关试点工作。在以数字为驱动导向的政府治理语境中，海绵城市的建设需要更加全面精准的城市规划，从而完成各个利益主体在不同层面的承接配合。本文通过探索多主体在海绵城市建设中进行富有复合思维的多主体治理，分析其各主体的参与路径和利益诉求，构建了“区域-政府企业社会组织-公众”五位一体的智慧型海绵城市建设体系。在数字治理和新型智慧城市建设的趋势下，为我国未来智慧型生态环境城市建设提供决策支持与理论建议，启发我国的环境治理研究，进一步建设“美丽中国”。

关键词：生态环境城市   海绵城市   数字治理   智慧型   多主体治理

在以数字为驱动导向的政府治理语境中，海绵城市的建设需要更加全面精准的城市规划，从而完成各个利益主体在不同层面的承接配合。我国海绵城市相较国外其他城市来说起步较晚，因此当下的城市系统规划不足以支撑建设的可持续性。同时，在海绵城市蓝图构建的过程中，各地所采用理念、方法不一，呈现效果不同，因此总结经验，因地制宜提出指导性建议和意见，对引导海绵城市后续建设具有非常重要的意义。同时开放政府在大数据时代拥有了更为广阔的分析视角和实践意义，政府的宏观决策也从知识时代向智能时代迈进，使得决策环节之间的协作、不同层级之间的任务交接更精准，从而降低整个政策运行的社会成本。

一、我国海绵城市建设发展概述

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。国务院办公印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号），明确指出海绵城市建设目标。在2015年后，我国先后有30个城市进行海绵城市的试点工作，以便探索海绵城市推进的途径、积累建设经验。同时，基于国家试点城市的建设，不少省份也提出了建设省级海绵城市试点城市的诉求，大力地推动了海绵城市理念在各地建设工程中的推广运用。

在海绵城市规划、实践、评估、运作的过程中，其建设理念、技术改革、评估标准等也随时代发展不断变化。新发布的《2018中国海绵城市建设白皮书》提出加速“中国海绵城市”建设的思路，指出未来数字化建立智慧型海绵城市的道路;在2018年举行的海绵城市国际研讨会上，来自世界的百余位专家学者对有中国特色的海绵城市建设成果进行分析，并总结了其实施过程中的经验和不足，从而对海绵城市的進一步发展指明了方向。

智慧型海绵城市建设要求在以数字为驱动导向的政府治理语境中，将政府治理观念进行革新，加入数字治理的新观念。同时进行智慧化城市治理，通过智能化的大数据信息分析等信息技术的使用，构建业务监控云平台，提高城市雨水资源状态智能感知水平，促进数据共享与社会参与，实现海绵城市的智慧化建设与运维监管。这将为当下阻碍进程问题的解决提供新思路，也是未来海绵城市建设的必由之路。

二、问题与困境

（一）管理体制条块分割，法律法规和评价指标体系薄弱

首先，由于地方政府各部门的利益和职权区分，在海绵城市的规划建设中常常出现多重政策指令，从而难以形成统筹协作的治理体系。海绵城市的构建涉及多部门，如何使各部门形成统一战线，从而联动执行构建海绵城市的任务，难度颇大。各部门的利益划分使得不同的环境要素割裂，破坏了环境治理的整体性和有机联合，因此高效完成生态治理难以完成。其次，缺乏系统全面的法律法规和评价指标体系。我国仍处于海绵城市初步建设的阶段，各个建设环节仍有较多不完备之处，正在探索之中进一步完善有中国特色的海绵城市。前期探索时，海绵城市的专项法律法规之中仍有大量空白之处。因此在海绵城市建设之初，不可避免的会产生法律空白之处的混乱现象，导致建设的效果大打折扣。

（二）概念理解不到位，规划建设时间和空间碎片化

首先，应用与服务性较低。海绵城市建设是一个生态可持续的工程。部分城市在海绵城市建设中过于注重前期基础设施建设，但是却轻视了对运营过程中的维护和监管，实际效能远不得满足。其次建设模式碎片化，粗放式城市水利建设仍有存在。在中央大力倡导发展海绵城市的建设后，对于正确梳理和掌握本城市的综合问题上，仍有部分城市工作不到位，未对本城市存在的问题进行完整的汇总整合，缺乏科学有效的系统方案，仅仅是对政策的浅层次分析，并简单模仿其他试点城市的范式。

（三）海绵城市理念尚未普及，社会参与率较低

首先，概念普及不到位是社会参与率较低的原因之一。人们由于缺少对再利用雨水的知识储备，并未做到对家乡所在地海绵城市建设的支持。政府政策与群众之间存在距离与屏障，导致政府的工作未得到群众的支持，由此以来，政府在政策的具体实行中缺乏有力的群众支持。其次，PPP运行模式不尚未成熟。PPP模式的融资收益方式、对于项目中主体的规划与权重、权责的主体归属以及对于成效的绩效评估等项目中心要素，使得模式的运行存在一定的隐患。

（四）建设理念落后，未及时跟进智慧化数字治理趋势

海绵城市理念先于大数据发展战略提出，较多城市的海绵城市工程停留于传统人工、割裂、机械式建设模式，对于建设设施的运维监管和有效解决城市内涝等水问题并未进行探讨。并在目前新型智慧城市建设背景下，运用数字治理模式、量化分析手段对各种空间数据和属性数据进行关联分析，把海绵城市规划扩展到城市、流域层面，做到城市科学合理有序开发。前期系统框架的搭建是海绵城市建设成功的坚实基础，但是后期运维的成效，是支撑海绵城市成功建设的致胜法宝。

三、数字治理视角下的智慧型海绵城市建设发展路径

（一）顶层设计

1.构建政府智慧型决策系统

第一，构建以符合地区特点及优劣势的区域地理知识为基本理论的数据采集方案及高效、实时的运作体系，为在数字治理背景指导下的海绵城市建设提供坚实的数据基础。

第二，探索环境数据在大数据时代的新发展，在已有数据基础之上通过提高信息处理技术、树立新型数据信息分析理念、拓宽信息数据来源的方式促进政府在海绵城市建设过程中的有力发挥“大脑”“核心”作用，推动政府决策系统的决策的智慧化、参与分析数据的全面化与精准化相结合。

第三，作为海绵城市建设中后期出现的问题，政府是无法单独依托自身能力自行判断其严重性以及制定相关对策的。所以政府需要构建囊括整个城市、基于信息数据的智慧型决策系统，才能对下一步建设提出科学性的指导性意见和建议，最后推动相关政策方针的制定。

2.建立创新激励体制

海绵城市建设需要以政府为主导，这是由海绵城市与城市各项规划建设的密切关系决定的，因而需要政府在保证城市、社会发展方向、保证城市土地利用性质的前提和基础上高效建立海绵城市。政府虽有着丰富的工作经验，但由于在建设海绵城市的过程之中的诸多限制，在一定程度之上封闭了探索建设途径的创造性。

第一，政府应该结合新时代创新需求，创新激励体制从而积极引进多主体共同建设，为海绵城市提供具有活力的建设路径，从而根据资源的最优配置制定产生的问题的解决方案。

第二，政府要重视社会力量，建立一种共同重视生态环境保护的社会共识，积极调动公民投身于海绵城市的建设，汲取群众的智慧，建立、发展和完善相应生态环境问题以及对应措施的反馈途径及参与方式，促进政府科学、民主决策，提高政策落地的可行性。

（二）多元主体治理

从微观层面来看，直接建设关系的网格研究是海绵城市建设智慧化的具体体现。海绵城市建设在以政府为主导的同时也需要推动各利益相关方的合作，发挥各自的优势从而实现城市生态可持续发展美好愿景。政府树立海绵城市建设全局观，牵头搭建海绵城市信息共享云平台;企业与社会组织主动配合支持政府工作，促进PPP模式的应用;公众积极通过数据平台了解、参与、监督海绵城市建设，最终形成“区域-政府-企业-社会组织-公众”一体的多元主体共建模式。

图1 “区域-政府-企业-社会组织-公民”

五位一体互动治理模式

1.在政府层面，政府应不断提高行政智能化水平，从而向数字治理模式转变。积极推动信息平台的成功搭建，实现多主体共享更完备的信息数据，从而完成资源的优化配置。在信息共享平台之中置于主导地位，统筹管理各主体之间的关系，协调各方权益，为海绵城市的数字管理提供坚实的政策支持。

2.在企业层面，要充分发挥本企业的长处，为政府提供准确的信息，协调政府企业间的合作关系，从而使得政府所主导的信息平台有更加完善的信息支持体系。同时，不同企业之间不仅要进行良性的竞争，更需要相互合作，扬长补短，在数字平台中相互监督，实现良性的政府企业以及企业间互动，共同促进海绵城市的和谐发展。

3.在社会组织层面，社会组织应该积极进行海绵城市的社会治理，为改革中的政府治理提供更多的社会支持，积极推进与政府间的社会合作。积极参与信息数据共享渠道的搭建工程，进一步推进海绵城市的数字化治理。因此作为政府与公民之间信息传达的有效载体，社会组织应该及时对公众建议进行反馈共享，从而拓宽政府与公民之间的沟通渠道。

4.在公民层面，公民应该主动参与海绵城市的社会建设，善于发现问题、提出问题，积极上报并解决问题。通过参与社会组织等形式，带动更多的社会积极能量，助力海绵城市的进一步建设发展。公民也可以通过政府公告，及时了解海绵城市建设中的规划以及进度，根据自身的需求，积极提出合理要求和意见反馈，一方面维护自身的合理利益诉求，另一方面为海绵城市的发展发现问题、及时反馈，从而使得在整个建设过程中不断发现改正问题。

（三）数字治理模式运用

1.构建统一标准体系，促进信息标准化发展

在海绵城市规划、建设及运维监管的整个过程中为了保证政府决策的科学、合理、高效，实现智慧型海绵城市建设，必然要以大量的数据信息作为支持，不可避免会产生收集方式、分类规则、相关性分析等多方面的问题，其中最重要的就是建立信息数据的统一标准体系，促进信息标准化发展。不仅需要满足本地海绵城市建设的要求，更需要以各地、各级政府的关系为基础，建立适合各方交流共享的统一标准体系。运用大数据的信息处理方式，学会分析归纳海绵城市的相关数据信息。补足信息处理方式和建设理念的短板，为后期项目运维监管做准备。

2.推动信息共享，建设数字化交互平台

各地存在的相关数据由各地地方政府进行管理，而各地地方政府之间存在的信息不流通和信息孤岛在极大程度上限制了海绵城市建设的整体性，所以有关部门应当加大相关投入，推动信息共享，建设信息交流交互平台，以保障各方的知情权，从而降低协商成本，提高海绵城市建设效率。

首先，构建实时生态环境监测系统将有利于各主体及时、准确地掌握环境数据，为政府科学合理地判断生态环境形势、提供权威的信息数据;其次，在建设过程中要确保建设改造地区的准确和有效，在措施不明显或不妥当时及时做出调整或停止操作，避免进行无用措施;最后，要注意项目建成后的运行维护，及时更换折旧设施，保证建设效果，防止生态环境遭到二次破坏。

第二，政府虽在信息数据共享平台的建设处于主导地位，但并非在信息供给上处于垄断地位。企业通过PPP模式和政府合作建设海绵城市，能获得大量的一手数据。政府与社会组织以信息数据平台为基础，通过大力宣传，使得海绵城市观念深入人心，普及低影響开发的海绵城市治理理念，从而使得海绵城市拥有广泛且规范的群众基础。另外，社会组织还需要通过居民日常监督，收集整合公民反馈意见，及时与政府进行信息沟通。

四、结语

城市是一类以人类活动为中心的社会-经济-自然的复合生态系统。城市的健康发展需要保证每个环节都是正确的。从长期来看，数字治理是我国环境建设发展的必由之路。但以我国海绵城市建设试点的现状可知，这一转变和新体系的建立是一个长期而艰巨的系统工程。如何利用现有的资源高效的建设有中国特色的环境治理体系，如何才能发掘出一般化的建设要求或理论框架用于未来的建设，如何对生态环境建设项目进行科学评估并保证有效运行和监管，这些问题将永远具有研究价值。生态环境城市建设任重道远。

智慧化的数字治理未来是未来环境治理规划的必由之路。充分利用大数据优势，运用先进的信息技术，实现多主体模式下的数字治理，将有效解决目前海绵城市建设问题，助力于我国生态弹性城市的建设。建设“美丽中国”的目标号召我们进一步进行城市规划改革，数字治理已然是实现这一目标的良好助推。我们要充分发挥各主体的优势，取长补短，在各方主体的共同努力之下，为我们生态环境的更好发展提供更好的资源条件。为我们中国的环境治理开辟一条新道路。

（作者单位：山东师范大学公共管理学院）