广西高校新校区基建融资现状及其风险防范

盘长丽　邱宗国

摘 要：随着高校新校区基建项目规模的不断扩大和超出偿还能力的过度负债的增加，一些高校陷入巨大的债务风险中。广西高校新校区建设要重视基建融资存在的风险问题，立足自身实际情况，分析风险，通过合理控制规模、拓宽融资渠道、加强债务管理等手段有效防范风险，确保高校新校区基建顺利进行。

关键词：广西高校；新校区；基本建设；融资现状；风险防范

中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：0450-9889（2024）03-0089-05

随着我国高等教育大众化步伐的快速推进，广西众多高校为了扩大招生规模，纷纷启动了新校区建设。据统计，2016年至2023年秋季学期，广西高校启动建设的新校区多达33个，使用完成投资超过392亿元。（数据来源于广西壮族自治区教育厅网站网页，http：//jyt.gxzf.gov.cn/jyxw/jyyw/t11112991.shtml）高校基本建设，特别是高校新校区建设有利于高校改善办学基础条件，壮大高等教育在校生人数规模，解决广西作为欠发达地区高等教育发展与人民群众不断增长的教育消费间的矛盾，进一步推动广西高等教育事业更好更快地发展。

然而，随着高校新校区基建项目规模的不断扩大和超出偿还能力的过度负债的增加，尤其是还贷高峰期的相继来临，一些高校陷入巨大的债务风险之中。特别是在当前宏观政策调控背景下，作为高校财政供给的政府进一步收紧钱袋子，减少财政拨款，银行也因为高校还款违约率提升，开始对高校基建项目“惜贷”，这对正在进行大规模基建的高校特别是起步较晚的高校而言无疑影响很大。如何拓展新校区基建融资渠道，在风险可控的范围内有效解决建设资金问题是许多高校谋求自身发展的关键。顺利融资和化解债务风险不仅事关高校稳定有序运行，而且是政府合理管控债务，坚决守住不发生区域性、系统性债务风险底线的重要任务。

一、J高校新校区基本建设融资现状分析

一段时间以来，广西各大高校基本建设都是依赖政府财政拨款来进行。由于新校区建设投资巨大，政府财政拨款很难满足经费需求，大部分高校新校区建设资金需要通过银行贷款等融资渠道予以解决。作为国家全额拨款事业单位的J高校亦不例外。该校在通过建设新校区极大地改善办学条件的同时，也背上了沉重的债务负担。不断膨胀的建设资金本息压力成为学校正常办学的潜在威胁，不容忽视。该校的问题在广西高校建设过程中普遍存在，因此选作典型案例进行分析。

（一）J高校新校区基本建设情况

2016年，J高校获自治区发改委的批复，着手开始大规模的新校区建设。新校区建设项目占地354 667平方米，总建筑面积约243 132平方米，项目共分三期进行，自治区发改委批复项目投资估算为8.42亿元。目前已完成前二期建设，累计完成投资6.63亿元，后续建设资金还需陆续投入2.73亿元左右，超出估算0.94亿元。具体各期资金需求情况详见表1。

（二）J高校新校区基本建设融资现状分析

J高校作为国家全额拨款事业单位，其收入来源于政府财政拨款及学杂费收入。开展新校区建设以来，随着招生人数的逐年扩大，学校各项收入、支出指标相应大幅增加，每年结余的资金相当有限，难以满足新校区建设的资金需求，资金缺口极大，需要J高校多渠道融资。近几年，J高校基本建设的融资渠道主要是银行贷款和申请政府专项债。J高校新校区基建资金来源情况详见表2。

通过表2可以看到，J高校在新校区基本建设的资金筹措主要是通过举债的方式获得，即向银行贷款和申请政府专项债，举债金额占全部投资资金来源的75%左右；其次就是政府财政划拨资金，其占到基本建设投资的22%左右；而自筹经费和其他资金来源之和不足占全部资金来源的2%。巨额举债对目前J高校的财务造成了很大的压力和挑战。

二、广西高校新校区基建融资存在的风险问题分析

（一）融资需求持续居高不下，财政经费支持增长乏力

近年来，为了支持高校新校区建设，广西加大了政府财政支持教育建设的力度，全区教育经费总投入呈现逐年大幅度增加之势。2021年，全区教育经费总投入为1 644.87亿元，年度增长6.68%，占区内生产总值（GDP）的6.64%。（数据来源于广西壮族自治区全区与自治区本级2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告）特别是“十四五”以来，广西继续推进南宁教育园区、桂林高校集聚区和高校重大项目建设，通过实施教育强国工程、中西部基础能力建设工程，统筹中央预算内投资、自治区专项补助资金和债券资金176.7亿元支持高校新校区基本建设。（数据来源于广西新闻网http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20230928/newgx6514ceb5-21298714.shtml）按照《中华人民共和国教育法》有关规定，政府举办的高校以政府投入为主，但由于目前自治区财力主要保障高校日常运转和提升内涵建设，对高校基建投入的支持非常有限。以2020年为例，自治区本级财政安排高校基建类资金仅为6.825亿元，不到当年高校基建类项目资金需求的十分之一。近两年情况未得到明显改善。

造成广西高校新校区基建融资需求较大，融资规模偏大最主要的原因是高校数量及招生人数规模的快速扩张。2016年以来，广西高校数量从73所增至87所，招生人数从24.84万扩大到33.2万，2022年广西高校在校生140.75万人，是10年前（2012年）的2.23倍，净增约77.83万人，增长123%。而财政投入远远不能满足高校建设发展的需求。依据广西壮族自治区教育厅每年公布的《全区教育经费执行情况》的统计数据可知，高等教育生均一般公共预算教育经费支出、生均一般公共预算教育事业费支出、生均一般公共预算公用经费支出在一些年份出现明显下降的情况，全区一般公共预算教育经费占一般公共预算支出的比例也并非都是逐年增加。高校只能通過向银行贷款等方式筹集建设资金，助推了融资规模的持续扩张。

（二）过度依赖有息融资，债务负担过重，财务风险陡增

在广西财政投入远远不能满足高校新校区建设发展需求的情况下，高校主要通过向银行贷款、申请政府专项债券等方式筹集高校新校区建设资金，对高校建设发展起到巨大的促进作用。但随着区内高校新校区建设快速发展，高校债务总额迅速增加，学校金融财务风险越来越大。以有数据可查的2020年为例，全区59所公办高校债务总额245.09亿元，资产负债率为29.61%，其中银行贷款89.42亿元、政府专项债券127.64亿元，占债务总额的88.56%。近两年，广西公办高校债务有增无减。依据高校债务情况、资产负债率、年度还本付息与非限定收入比率等指标状况，经测算分析，截至2022年底，受新校区建设影响，资产负债率达到50%及以上的高校共有23所，占到全区公办高校数量的40%；依据当年事业收入等主要因素测算，其还本付息支出超过当年事业收入30%的高校有4所，这些高校债务状况均达到了风险监控预警控制线。（数据来源：自治区教育厅、自治区财政厅关于2022年全区公办高校债务风险监控预警情况的通报）虽然我区公办高校总体债务风险水平可控，但也出现少数高校债务风险承受能力不足、债务水平偏高、收入增长对还本付息支持乏力等问题，财务风险巨大。

（三）融资渠道单一，社会资本没有得到充分引入

从表2可知，J高校新校区基本建设资金来源主要依靠政府的投入和银行贷款融资，其他融资渠道如科技成果转化、校办企业创收、社会捐赠等对建设资金筹集的贡献很小，占全部资金来源的比例还达不到5%。广西其他在建高校新校区基建融资结构与J高校境况相似。从整体来看，广西高校新校区基建融资缺乏对社会资本的有效引入，BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT等新兴融资方式在新校区基本建设中未得到广泛应用。究其原因主要在于：高校管理者办学思想固化，融资理念落后，融资渠道探索创新能力不强；高校新校区建设融资市场环境不佳，法规制度约束因素过多，政策指导和服务支持力度不足，很难激发社会资本的投入热情。［1］

（四）基建融资资金使用效率不高，财务风险预警机制不完善

广西高校新校区基建融资普遍存在资金利用效率不高的问题。一方面，虽然高校普遍建立了较为完善的财务制度，但由于新校区基建投资容易受政策环境影响，需要兼顾均衡，建设资金季节特点突出，使得项目预算很难做到科学管理，大部分新校区基建项目出现超预算现象。“概算超估算、预算超概算、决算超预算”的“三超”现象较为严重，高校预算审核不严，使基建资金使用效率较差。［2］另一方面受到传统体制办学观念的影响，部分高校新校区基建项目建设重在花钱，甚至经常出现不计成本与投资效益而突击花钱的现象。而高校管理者不能正确预测学校的融资能力和偿债能力，罔顾预算安排，对各类与基建有关的资源没有进行综合的计划和管理，盲目扩大基建规模，预算执行的力度和审计监督的强度不够，使高校新校区基建资金使用效率较低。

当前，广西大部分高校都还没有建立健全有效的财务风险预警机制，不同程度地存在财务状况失衡情形。特别是对新校区基建债务风险缺失识别、测度和防范的应急处置机制，对潜在财务风险缺少处置预案，一旦发生风险，后果不堪设想。因此，对风险预警机制的忽视将会影响高校新校区基建融资的使用效率，影响高校办学效益。

三、广西高校基建融资的风险防范措施

（一）加大政府财政支持力度，合理控制融资规模

当前，广西高等教育正处在快速发展的历史时期，高等教育毛入学率每年增长均高于全国平均水平，2023年已达到52.4%，但距离全国平均水平59.6%还有不小的差距。高校类型设置不尽合理，地域布局有待调整，学科建设、科研能力、教学水平、基础设施建设等办学条件与发达地区相比还有很大的差距，这些问题都亟需政府加大资金投入力度。从实际行动上看，一方面，要确保教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长，优化财政预算支出结构，根据高校扩大招生的实际情况适度增加财政生均拨款额度，加大政府财政拨款用于高校新校区基建融资的比例，充分保障广西高校新校区基建融资有源头活水；另一方面，要合理调节扩招速度，抑制扩张冲动，强化融资约束，防止出现由于盲目扩招而导致基建规模无序扩大。在调节扩招速度上要合理有序安排，优化招生结构，测算与招生人数增长相匹配的新校区建设投资规模，保证二者相互适应，协调共进。［3］要加强对高校发展的思想引导，树立以办学质量为先的教育发展观念，防止新校区基建项目扩张冲动。要强化融资约束，通过建立健全审核审批考核制度办法、项目审计等约束手段，全面加强项目监管，防止高校新校区基建融资规模盲目扩张。

（二）完善融资优惠政策，减轻债务负担

面对高校新校区基建融资困境，作为教育事业发展主导力量的各级政府，要研究有针对性的各项融资优惠政策，减轻高校的债务负担，确保高校债务安全，助推防范化解金融风险。在财政政策上，要出台优惠政策提高新校区基建融资银行贷款、政府债券的贴息比例，减轻有息融资利息支付压力；要积极研究、稳妥推进对高校新校区基建融资资金适度进行政府化债，化解部分高校债务风险。［4］对旧校区土地资源、教育资源转让收入应全额返现支付高校用于新校区建设。同时，在税收政策上，对广西高校新校区基本建设过程中的土地使用费、城建配套费、消防安全费、防空费、白蚁防护费等各项税费应给予相应的优惠减免；最大限度地发挥税收调控政策的引导作用，调动企业、个人捐资建校的热情，推行社会捐资助学税收减免政策，减少学校举债。

（三）拓宽融资渠道，探索多元化融资路径

广西高校新校区基建融资渠道结构单一，主要依赖财政拨款、地方政府专项债、办学收入和银行贷款。相对于国内外高校重要筹资来源的社会捐赠，广西高校获得的社會捐赠则少之又少，其他方式的融资路径所占比例更少。当前又面临着财政用于高等教育基本建设资金有限、政府专项债券额度呈下坡趋势、银行贷款规模严格受限的三大困境，探索、创新引入以社会资本为主体的多元化基建融资渠道是必然的选择。

高校新校区基建融资要根据自身实际情况，在不增加高校自身负债情况下探索扩充引入社会资本参与新校区建设的融资方式，具体包括但不限于如BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT、融资租赁、混合所有制改革等融资途径。目前，广西高校在建新校区通过PPP融资成功的还不多，仅有广西医科大学玉林校区项目、广西交通职业技术学院昆仑校区二期建设项目成功实现PPP融资。可见，推广社会资本参与新校区建设的多元化融资方式空间巨大。为此，地方政府要在政策上破除体制机制的障碍，大力推行鼓励高校项目采用PPP模式，引入优质社会资本参与高校项目的融资、建设、运营、维护和管理等工作，有效缓解高校建设资金短缺压力，进一步改善高校办学条件。［5］建设新校区的高校要认真学习领会《广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施》《自治区本级高校PPP项目推进工作方案》《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》等一系列配套政策，借鉴区内外成功案例，积极主动地探索实践新校区基建存量债务项目，通过引入社会资本方缓解债务压力，有效防范债务风险。［6］

（四）提高融资资金利用效率，加强债务审核管理

高校新校区基建融资资金要全面纳入预算管理。通过科学合理的经费预算，对资金使用情况进行总体及分环节的用前预测，准确计算新校区基建造价成本，严格执行预算计划。同时，要加強对基建项目的全过程监管，建立融资资金使用管理指标体系，从业务、财务、效益等多维度指标促进资金管理的科学化、精细化水平。［7］

加强高校新校区基建债务管理要完善高校新增债务审核。新增债务要严格履行审批手续，规范新增债务申报材料，明确高校新增债务申请流程，完善高校新增债务审核内容，明确不得举债的事项；加强高校新校区基建债务管理要建立债务风险预警机制。通过测算资产负债率、非限定收入与债务倍数、各年度还本付息与非限定收入比率等指标，评估各高校债务风险状况。［8］如发现有可能会发生难以按期足额偿付的债务相关情况时，应立即组织学校相关部门研判债务风险状况，排查风险原因。在保障学校基本支出和正常运转支出前提下，可采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、处置资产、调整部门预算支出结构、旧校区置换、贷款展期等方式筹措资金偿还到期债务，控制债务风险。

（五）健全债务风险预警工作机制，加强债务风险管控

一是要进一步增强风险意识，坚持底线思维。各高校要本着节俭办学原则，坚持不发生学校系统性财务风险或重大金融风险的底线思维，科学制订学校中长期发展规划和建设专项规划，按照规划先行、规模适当、经济适用的原则进行建设发展。要改变过去重投入、重建设，轻管理、轻效益发展模式，科学合理地制订建设资金筹措方案，严格评估项目现金流和收益情况，有效防范债务风险发生。

二是要建立健全高校政府债务风险监控预警工作机制。通过债务系统等现代化信息手段对本单位债务风险状况进行常态分析，采取动态监控、风险预警提示等系列措施进行日常监控预警管理，全面分析梳理法定限额内债务和监测平台统计监测的债务分年度到期情况，制订债务还款计划，按月更新到期债务明细台账，全面排查风险隐患。

三是要建立债务风险事件报告与追责制度。要及时发现问题，并将处置结果向行业主管部门报告，不得瞒报、迟报、漏报、谎报。对预计难以按期支付学校到期债务可能引发风险事件或预计达到风险监控预警控制线等事项，要提前以书面报告的形式向学校主管部门报告，并抄送上级债务主管部门。通过强调风险事件及时报告、划分风险事件及等级划分、启动应急响应和应急处置、追究责任等程序有效处置债务风险；加强高校新校区基建债务管理要落实高校债务监管责任。按照“谁举债、谁负责”的原则，建立高校举债终身问责和债务问题倒查机制，做到终身问责、倒查责任。

四是要进一步加强债务风险管控。对债务负担较重、还本付息支出风险较高且达到风险监控预警控制线的学校，特别是资产负债率和还本付息能力都超过风险监控预警控制线的高校，除新校区建设外，政府原则上不应再支持学校新建项目，不再审批其新增债务（含政府专项债券）。同时根据自治区政府有关要求，督促指导债务负担重、风险较高的学校通过盘活闲置资产、压缩一般支出、优化存量债务、统筹财政专项补助等多种方式化解学校债务风险。

参考文献

［1］李隽瑶.PPP模式下新基建项目融资风险及对策研究［J］.时代金融，2021（6）：78-81.

［2］廖志华，黄绪全.广西公办高校债务风险防控对策［J］.财务与会计，2020（10）：70-71.

［3］谢宝峰.高等院校债务风险的成因及其防范对策研［J］.南宁师范大学学报，2019（6）：61-72.

［4］叶玉琼.广西高校基本建设资金偿还困难分析及化解对策探究［J］.国际商务财会，2022（11）：50-54.

［5］张懿.PPP模式下“新基建”项目融资风险及对策研究［J］.芜湖职业技术学院学报，2020（6）：75-78.

［6］关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目管理操作指引》的通知［Z］.财金〔2020〕13号.

［7］孙惠玲.从财务指标视角分析公办本科高校债务风险存在的问题及对策［J］.桂林航天工业学院学报，2021（3）：313-318.

［8］广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步加强政府性债务管理防范化解政府性债务风险的意见［Z］.桂政办发〔2018〕6号.

注：本文系广西教育科学“十四五”规划2021年度专项课题“高校基建项目融资渠道及风险防范研究”（2021ZJY1852）、广西教育科学“十四五”规划2021年度专项课题“广西高校基本建设资金筹措及偿还困难问题研究”（2021ZJY1863）的研究成果。

（责编 秦越霞）