党纪处分与政务处分衔接研究

2024-01-11邓小兵，赵恩贤

汕头大学学报（人文社会科学版） 2023年6期

邓小兵，赵恩贤

摘要：党纪处分和政务处分的衔接不仅仅是规范适用问题，也是规范解释问题。《纪律处分条例》和《政务处分法》规定模糊，在具体适用条件上规定错位，就会导致党纪处分和政务处分适用不够规范和轻重失衡。对此需要对党纪处分和政务处分从现实和规范两个维度分析，从各处分手段的匹配、执纪执法的目的、不确定概念的解释角度去促进党纪处分和政务处分的衔接。综合运用其他问责手段去弥合党纪处分和政务处分的错位，做到纪律评价和法律评价的统一。

关键词：党纪处分；政务处分；党内法规；适用衔接；不确定概念

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1001-4225（2023）06-0036-10

党纪处分和政务处分的衔接问题伴随着我国监察体制改革的发生而出现，具有特定的改革背景。2018年4月16日中共中央纪委、国家监察委员会印发《公职人员政务处分暂行规定》，针对公职人员的违法行为由监察委员会作为主体进行处分；同年《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）进行了修改，并于8月26日发布。一前一后，《纪律处分条例》的修改必须对此进行回应，修改后的《纪律处分条例》增加了执纪监督的“四种形态”，加入了政务处分的相关规定。另外，通过查找“法”这个关键字，新旧《纪律处分条例》出现的次數分别是51次、49次，2018版的《纪律处分条例》“含法量”更高。2020年6月20日《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）发布，政务处分也有了正式的法律规范依据。党纪处分和政务处分的衔接问题也成为了监察体制改革中迫切需要解决的问题。

一、问题提出

“纪挺法前，纪比法严”有两层含义：一是适用顺位上，优先考虑党纪，“纪比法严”并不意味着党纪重于国法，这里的“严”是严密的意思，“纪网”要密于“法网”；二是就处分来说，党纪处分可以在同一处分档次内重于政务处分。具体体现在规范中适用党纪处分的违纪行为要多于适用政务处分的违法行为，同一行为既违纪又违法的，党纪处分可以略重于政务处分。由于党纪处分和政务处分的适用有其特殊性，不能简单套用“一事不二罚”原则。在适用党纪处分和政务处分时需要考虑两个维度——身份和职责，党纪处分的对象一般情况下要具备党员身份并考虑其职责。在监察全覆盖的要求下，政务处分淡化了公职身份要件突出了职责要件。党员干部一个行为同时违反了《纪律处分条例》和《政务处分法》，根据其身份和职责同时给予党纪处分和政务处分。同时由于《纪律处分条例》和《政务处分法》分别属于党纪和国法，不存在法规竞合的情况，同时适用不会重复处分[1]。党纪处分和政务处分的适用还要求轻重匹配，二者不可畸轻或畸重。实际运用中往往会出现党纪处分和政务处分轻重失衡的情况，甚至出现同一违纪违法行为中党纪轻处分搭配政务重处分的情况，很多学者从法律适用角度解释这一问题，实际上这不仅是规范适用问题，也是规范解释问题。

（一）适用条件错位，轻重失衡

科学的党纪和法律规范是促进纪法有序衔接、提升反腐败质效的基本前提，《纪律处分条例》等党内法规与监察法律规范体系还有一些不相协调的规定[2]。《政务处分法》第三章规定了政务处分的适用条件，基本上与《纪律处分条例》中的政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律相对应，但违法违纪行为对应的政务处分和党纪处分并不是一一对应的关系，这就容易导致在实际适用中出现轻重失衡的问题。比如，《政务处分法》第二十八条第一款规定的第三项行为与《纪律处分条例》第五十条第二款相对应①。《政务处分法》规定了三档处分，第一档是有此行为的予以记过或者记大过；第二档是情节较重予以降级或撤职；第三档是情节严重的予以开除。而《纪律处分条例》针对这一行为规定了两档处分，一是有不良影响或者严重后果的，给予警告或者严重警告处分；二是情节严重的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。三档和两档，处分难以有效一一对应。另外，“不良影响或者严重后果”与“情节严重”之间孰轻孰重？一般理解，“严重后果”应该比“情节严重”程度更重，但适用的处分却更轻。

党纪处分和政务处分的运用规则也存在差异，二者的从轻、减轻情形基本对应，政务处分多了一条“在共同违法行为中起次要或者辅助作用”，对共同违法的运用规则做了规定。而党纪处分则是在《纪律处分条例》分则各违纪行为中对共同违纪行为的处分进行了规定。不同的是，党纪处分中共同违纪规定更细致，区分了组织者、参加者、不明真相被裹挟参加者，并分别规定了不同的处分，裁量空间较小。党纪处分除了从重处分外，还有加重处分，适用情形比政务处分的要少，党纪处分的从重、加重情形有五项，政务处分的从重情形有七项，基本包容了党纪处分的从重、加重的情形。党纪处分和政务处分的裁量情形能否通用呢？值得注意的是，《纪律处分条例》第二十条将“受处分前的违纪行为”作为了从重或加重处分的情形，这一点政务处分是否需要跟随呢？

此外，党纪处分除了《纪律处分条例》第三章规定的从轻、减轻、免除、从重、加重处分的纪律处分运用规则，在分则中，具体的违纪行为也有其裁量情形。如《纪律处分条例》第七十九条第二款就规定了从重或加重处分的情形。而关于政务处分的裁量基准集中规定在了《政务处分法》第十一条和第十三条。在具体适用中如何做到党纪处分和政务处分的轻重匹配呢？同时需要处理好党纪处分和政务处分的裁量基准与具体违纪违法行为中“情节较重”“情节严重”的关系，从重或者加重处分情形算不算“情节较重”或“情节严重”呢？二者是必须叠加适用还是选择性叠加适用呢？如果叠加适用，怎么确定处分类型？需要升格处分吗？

党纪处分与政务处分对违纪违法行为的评价标准也不统一。例如，《政务处分法》第三十五条规定的两项行为分别对应《纪律处分条例》第一百零四条和第一百零六条，针对这种行为的评价标准，《政务处分法》是以情节轻重作为适用政务处分的标准，而《纪律处分条例》则是在情节严重程度的基础上区分直接责任者和领导责任者来运用党纪处分①。直接责任者和领导责任者是党纪处分特有的责任人员划分方式，而《政务处分法》中的公职人员是《中华人民共和国监察法》第十五条所列举的人员，二者之间如何贯通值得深入探讨。党纪处分和政务处分不同的评价标准同样会导致二者在适用时轻重失衡。

（二）存在“纪挺法前，以纪代法”情况

在纪委监委合署办公的背景下，党内监督和国家监察是有机统一的[3]。“纪挺法前，纪比法严”是纪法共同适用情况下的要求，单纯适用党纪不需要与国法比较谁先谁严。但也會出现党纪处分挺在政务处分之前，代替政务处分的情况。比如“违反规定设定、发放薪酬或者津贴、补贴、奖金的行为”规定在《政务处分法》第三十五条，《纪律处分条例》第一百零四条对此也有规定，不同的是在处分设置上，党纪处分有三档：“情节较轻”“情节较重”“情节严重”；政务处分有两档：“情节较重”“情节严重”。情节较轻的党纪处分是警告、严重警告，对应情节较重的政务处分——警告、记过、记大过。这样党纪处分就挺在了政务处分之前，判断“情节较轻”还是“情节较重”就成了关键，这属于执纪执法主体的裁量范围，可能会出现党纪处分代替政务处分的情况，如果认定为“情节较重”，那么党纪处分和政务处分就会出现轻重失衡。相同情况的还有《政务处分法》第三十八条和《纪律处分条例》第一百一十二条②。

二、党纪处分和政务处分的现实维度

主要以甘肃省为观察对象，在甘肃纪检监察网上检索从2021年截至目前通报的案例，剔除重复和无关案例后搜集到300个案例，辐射其他省份，可以发现党纪处分和政务处分在实际适用中的很多共性问题。

（一）党纪轻处分代替政务轻处分

在甘肃省通报的300个案例中，只适用党纪轻处分的案例有124个，大概占总样本数的41％。如果只以适用轻处分的案例数为基数的话，几乎所用适用轻处分的案例都会出现党纪处分代替政务处分的情况。这里需要考虑两个影响因素：一是适用党纪轻处分的依据；二是处分对象的任职情况。可能存在只违纪没违法的情况，这样只适用党纪处分也就理所当然。但如果以《纪律处分条例》中所分的六大纪律为标准，除了政治纪律，案例几乎都涉及其他五大纪律，《政务处分法》所规定的违法行为几乎被《纪律处分条例》的六大纪律所涵盖，党纪处分和政务处分竞合适用的几率很高，但在党纪轻处分适用的现实情况中却没有体现出来。实践当中也会出现退休离职的公职人员被查明违纪违法情节较轻的，也只适用党纪轻处分，政务处分主要影响受处分公职人员的职务、职级、衔级和级别，这对于退休离职的公职人员影响较小，并且退休离职的公职人员已脱离公职系统，所以对于退休离职的公职人员可以不适用政务轻处分。但如果需要适用开除党籍和开除处分的，即使已经退休离职无法适用政务处分，实践中的做法是调整退休待遇。

（二）党纪处分不必然搭配政务处分

通过研究案例，发现实践中与党纪处分配合的不仅是《政务处分法》规定的六种处分，还有“免职”“降低岗位等级”“责令辞职”等组织处理手段。平顶山市司法局法制调研督查科原科长刘某某公车私用就同时适用了党内严重警告处分和免职处理；临夏市委宣传部初级工段某某醉驾适用了党内严重警告处分和降低岗位等级；环县天池乡殷屈河村时任村党支部书记潘某某违规上报危改兜底户受到留党察看二年处分，并责令其辞去天池乡殷屈河村村委会主任职务。过去认为免职是一种人事安排，并无惩戒性，后来在问责实践中经常把免职作为一种问责方式来适用，因此免职也常常被人诟病为官员的“保护伞”[4]。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十四条的规定，现在免职具有双重功能：一是普通的人事安排；二是违纪违法的责任承担方式。《中国共产党问责条例》则直接将作为组织处理的免职规定为问责手段，问责包括了监督、处分和组织处理或组织调整。

政务处分中的降级指的是降低工资等级，组织处理中的降职指的是降低岗位等级。二者的后果都是在两年内不得提拔职务、晋升职级。责令辞职也是组织处理的一种方式，根据《党政领导干部辞职暂行规定》的相关规定，辞职有四种类型，包括：因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。职务调整单单只将责令辞职纳入，其他辞职类型则排除在外。《中国共产党组织处理规定（试行）》第十条规定了组织处理的程序，组织处理是由组织（人事）部门调查，党委（党组）决定的一种人事调整手段，只有责令辞职是由党委（党组）主动发起并决定的，其他种类的辞职虽然除了自愿辞职外并不是出于干部的完全自由意志，但程序上是由干部本人发起，干部本人在程序上是有一定的自由度的。如果干部应当引咎辞职而不辞职的，责令辞职会发挥兜底作用。基于程序相通和必要原则，组织处理只引入了责令辞职。

《中国共产党组织处理规定（试行）》第八条规定：“组织处理可以单独使用，也可以和党纪政务处分合并使用。”从问责的角度来看，组织处理、处分都是问责的方式，将组织处理和处分合并使用可能会存在重复问责的情况，这么做的法理依据何在？并且无论是党纪处分还是政务处分其影响主要是体现在职务、职级、衔级和级别上，组织处理亦然，二者在效果上存在重合，如何处理彼此之间的关系？实务中对党纪处分、政务处分、组织处理三者的关系往往容易混淆，在搭配使用上不够规范。

（三）党纪处分和政务处分轻重失衡

除了甘肃省外，为了尽可能全面了解党纪处分和政务处分的适用情况，也收集了河南省和广东省的相关数据，时间仍以2021年开始到现在，见图1，甘肃省整理出20起处分轻重失衡的案例；河南省纪检监察网通报了61起案例，1起处分轻重失衡的案例；广东省纪检监察网通报了281起案例，有6起处分轻重失衡的案例。这些案例包括适用党纪处分或政务处分，如果只考虑党纪处分和政务处分并用，收集的案例总数将会减少至少一半，那么处分轻重失衡的案例比例会更高。虽然这些处分轻重失衡的案例中既有党纪重处分搭配政务轻处分的，也有党纪轻处分搭配政务重处分的，但党纪轻处分搭配政务重处分的占绝大多数。以甘肃省为例，20起轻重失衡的案例中，党纪轻处分搭配政务重处分的案例有17起，占比达到85%。这可能出于处分填平的考虑，根据《中国共产党党员教育管理工作条例》第二十三条的规定：“党组织应当坚持从严教育管理和热情关心爱护相统一，从政治、思想、工作、生活上激励关怀帮扶党员。”为了党员干部的成长进步，不能在政治上过于苛责，所以给予党纪轻处分，但又不能太过放任，所以再加上政务重处分来平衡党纪轻处分。这里的党纪轻处分绝大多数是党内严重警告，在党纪处分中只有警告、严重警告不影响处分对象的党内职务，这样做可能也是为了党员干部的培养。

三、党纪处分和政务处分的规范维度

现实是规范的“映照”，应该将党纪处分和政务处分的现实适用情况与规范文本进行对照，这样才能尽可能真实地了解党纪处分和政务处分的运行情况。

（一）《纪律处分条例》和《政务处分法》之间规定的差异

《纪律处分条例》和《政务处分法》是适用党纪处分和政务处分的主要规范，党纪处分的适用条件规定在《纪律处分条例》第二编分则中，政务处分的适用条件规定在《政务处分法》第三章。在编排上，二者大处对应，小处交错。《纪律处分条例》和《政务处分法》的条文表述都是行为列举式+行为叙述式，以行为作为核心，将干部行为与条文进行对照，方便操作[5]。整体上看，《纪律处分条例》分则中规定了政治纪律、组织纪律、廉洁紀律等六大纪律，将各种违纪行为对照这六大纪律纳入进去，《政务处分法》第三章的规定则较为松散，但总体上是与《纪律处分条例》的六大纪律相对应。《纪律处分条例》分则的六大纪律囊括了《政务处分法》第三章的违法行为，规定更为严密，体现了“纪比法严”。

具体到个别条文上，《纪律处分条例》的规定更为细致，更是将责任分为直接责任、领导责任、组织责任、参与责任、帮助责任，直接责任和领导责任是按照纵向的干部职责划分的，直接责任是具体实施行为要承担的责任，领导责任是对自己主管的领域发生的违纪违法行为承担的责任。组织责任、参与责任和帮助责任是在共同违纪违法行为中，按照横向的各自分工划分的责任，从纵向到横向织起了一张严密的“责任网”。关于直接责任和领导责任的区分规定在《纪律处分条例》总则第三十七条，其对分则规定的违纪行为是具有指导意义的，具体体现在两个层次上：一是静态意义上分则规定的违纪行为内含直接责任和领导责任，比如《纪律处分条例》第一百一十二条规定的违反群众纪律的行为，直接指明了处分的对象是直接责任者和领导责任者，还有一些条文虽未指明是直接责任者和领导责任者，但从其对行为的描述可以看出是直接责任还是领导责任；二是动态意义上的处分适用，执纪机关会根据直接责任和领导责任适用处分，后者必须受到前者的规范，不能任意扩大处分范围。

从规范层面来说，直接责任和领导责任同样适用于《政务处分法》规定的违法行为，在条文中可以体现出是直接责任抑或是领导责任。在实际适用过程中，虽然《政务处分法》并没有明确区分直接责任和领导责任，但直接责任和领导责任作为一种事实存在，并非法律拟制出来的，政务处分同样适用这样的分类。另外，政务处分和党纪处分总是相互配合，《纪律处分条例》对责任的分类不可避免地也会影响政务处分的适用。例如，甘南州博物馆职工卢某、张某某等4人经馆长孙某某同意，改变公务行程，变相公款旅游，报销相关费用3297元，孙某某受到党内警告、政务警告处分；卢某受到党内严重警告、政务记过处分；张某某受到诫勉谈话处理，报销费用全额退赔①。在这个案例中，孙某某承担的是领导责任，职工卢某、张某某等4人承担的是直接责任，可见政务处分无论从规范层面还是实际适用层面同样适用直接责任和领导责任的分类。

对共同违纪违法行为的处理，《纪律处分条例》和《政务处分法》都是采取总则概括规定+分则细化的形式规定。但无论总则还是分则，《纪律处分条例》规定得更细，在总则第二十五条和二十六条规定了共同违纪中为首者从重，经济方面的共同违纪以及教唆犯在共同违纪中的处理，区分故意和过失，在分则中还规定了共同违纪的组织者、参与者和帮助者适用的具体处分。而《政务处分法》第九条只是简单规定了共同违法按照所起作用处分，在第二十八条第二款中对前款三项行为细化了组织者、策划者和骨干分子的处分。共同违法中政务处分的适用可以参照《纪律处分条例》的相关规定，并且在适用顺序上，先党纪处分后政务处分。由此可见，政务处分在适用中受到了党纪处分的影响。

（二）党纪处分和政务处分的对应关系

党纪处分与政务处分的对应关系体现在两方面：一是整体上，政务处分基本对应《纪律处分条例》中的六大纪律；二是在具体违纪违法行为的处分上，二者也基本对应，《纪律处分条例》所规定的六大纪律基本上覆盖了《政务处分法》中的违法行为，从这个角度来说，违法必然违纪，违纪未必违法。各违纪违法行为大致是按照情节轻重来适用处分的，要做到处分轻重适配，需要对轻处分和重处分进行厘清。党纪处分对党员的处分有警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍五种，政务处分则有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。根据处分轻重程度，可以分为轻处分和重处分两类，以是否涉及职务调整为界限，党纪轻处分有警告、严重警告，党纪重处分有撤销党内职务、留党察看、开除党籍；政务轻处分有警告、记过、记大过、降级，政务重处分有撤职、开除[6]。值得注意的是，政务处分中的“降级”是降低工资等级，若工资级别已经是最低档次的，可给予“记大过”处分，“降级”的影响期为二十四个月，比前面的处分措施严厉程度要高，但仍不属于职务调整的范围，所以被划为轻处分[7]。

“轻处分和重处分”的分类主要是为了配合执纪监督“四种形态”，党纪处分和政务处分的协调配合则需进一步划分。《纪律处分条例》和《政务处分法》按照情节轻重大体可以分为三档处分，包括“情节较轻”“情节较重”“情节严重”。“情节较轻”对应的党纪处分包括警告、严重警告，政务处分包括警告、记过、记大过；“情节较重”对应的党纪处分包括撤销党内职务、留党察看，政务处分包括降级、撤职；“情节严重”对应的党纪处分是开除党籍，政务处分是开除。也有学者按照处分的性质将第一档处分称为申戒类处分，第二档称为职务类处分，第三档称为资格类处分[8]。但将“降级”纳入职务类处分恐有不妥，“降级”处分并不涉及职务变动。另外，也有将三档处分分别归为精神性惩戒、实质性惩戒、资格类惩戒的做法[9]，也得到了一些学者的认可，但警告、记过等第一档处分并非只是精神惩戒，根据《纪律处分条例》第十条，受到警告一年内，严重警告一年半内不得提升职务，对处分对象具有实质性的影响。所以直接按照情节轻重划分处分类型既符合规范文本的规定又贴近实务，至少从便宜原则角度有一定的优势。

（三）党纪处分和政务处分的错位关系

党纪处分和政务处分并不总是一一对应，针对同一行为，《纪律处分条例》和《政务处分法》会规定不同档次的处分，党纪处分和政务处分的错位关系大致有三种情况：一是党纪处分轻于政务处分；二是党纪处分重于政务处分；三是处分“一对多”的情况。

1. 党纪处分轻于政务处分

党纪处分和政务处分适用的总体要求是“纪比法严”，通常情况下党纪处分会与政务处分严厉程度相当或重于政务处分，但也有个别情况党纪处分会轻于政务处分。从事公务失职渎职给人民群众造成损失的，《政务处分法》第三十九条规定：“造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除”，《纪律处分条例》第一百一十六条规定：“对直接责任者和领导责任者，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分”。党纪处分只有两档处分，“情节较重”政务处分是降级或撤职而党纪处分是警告或严重警告，“情节严重”政务处分是开除而党纪处分是撤销党内职务或留党察看，党纪处分都要比政务处分轻一个档次。

2. 党纪处分重于政务处分

在同一处分档次内，党纪处分可以重于政务处分，超过一个档次就是“畸重”。党纪处分重于政务处分主要体现在“利用宗教活动破坏民族团结和社会稳定的行为”和“在对外交往中损害国家荣誉和利益的行为”，有这两项行为的，党纪处分直接给予撤销党内职务或者留党察看，而政务处分是给予记过、记大过，情节严重才给予降级或者撤职。虽然两项行为的起始处分档次标准是“行为犯”，但也暗含着“情节犯”，当达到政务处分的“情节较重”程度，党纪处分和政务处分就可以适用同一档次的处分。但未达到“情节较重”按照《纪律处分条例》和《政务处分法》的规定，党纪处分就是撤销党内职务或者留党察看，政务处分就是记过或者记大过，就会出现畸轻畸重的情况。

3. 处分“一对多”的情况

所谓处分“一对多”表现为一种政务处分对应多种党纪处分。在这种情况下，执纪执法主体可以选择适用党纪处分，就可能出现处分轻重错位。比如“拒不执行、变通执行党和国家政策的行为”分别规定在《纪律处分条例》第五十条第二款和《政务处分法》第二十八条第三项行为。情节严重的政务处分是开除，对应党纪处分是撤销党内职务、留党察看或者开除党籍，实践中开除公职常常搭配开除党籍，二者严厉程度相当。另外在“纪比法严”的要求下，政务处分是开除，党纪处分只能适用开除党籍，适用撤销党内职务或留党察看就会造成轻重失衡。在“拒不按照规定纠正特定关系人违规任职谋取私利的行为”中表现得更明显，政务处分直接给予撤职，而党纪处分按照情节轻重划分了三个处分档次。

四、党纪处分和政务处分的衔接

党纪处分和政务处分的衔接是基于法秩序统一原理下的案件同一性[10]。二者的衔接主要从规范和适用两方面展开，规范能在很大程度上影响实际适用，目前对二者衔接的问题研究主要偏向于适用层面，对其背后的规范问题讨论不够。基于此，有必要在规范层面对二者的衔接展开论述。

（一）党纪处分和政务处分的配合

“紀在法前，纪严于法”要求党纪处分要挺在政务处分之前，并且党纪轻处分的适用门槛要低于政务轻处分，体现“严”的要求，所以党纪轻处分不是必须搭配政务轻处分，也可以单独适用。适用党纪轻处分的情节要比适用政务轻处分的情节轻，《纪律处分条例》中出现的“以纪代法”的情况都是集中在党纪轻处分上。根据所观察的甘肃省、河南省、广东省近三年的执纪执法情况，党纪处分单独适用的情况都是党纪轻处分，规范和实际适用情况相互印证。只有党纪轻处分可以单独适用，党纪重处分不能单独适用，否则有以纪代法之嫌。

当然也存在情节上同时满足党纪轻处分和政务轻处分的情况，这时党纪轻处分和政务轻处分既可同时适用，也可单独适用，要视具体情况决定。中央纪委国家监委发布的第二批执纪执法指导性案例中第六号案例，某乡某村原党支部书记、村民委员会主任崔某骗领财政惠民惠农补贴资金，给予崔某撤销党内职务的党纪处分，但根据《政务处分法》第二十二条第一款规定，“基层群众性自治组织中从事管理的人员有违法行为的，监察机关可以予以警告、记过、记大过处分”，并没有与撤销党内职务相匹配的政务处分，最后的处理结果是撤销党内职务搭配责令辞职。根据其指导意义，“一般而言在已达到惩戒目的和效果的情况下，在给予党纪轻处分时，可不再同时给予政务轻处分；对于在行政管理工作中发生的违法行为，在给予政务轻处分时，也可不再同时给予党纪轻处分。需要注意的是，如果给予党纪轻处分或政务轻处分的后果存在实质性差异，或者有其他影响案件处理效果的情形，为准确区分责任轻重、体现惩戒效果，可考虑同时给予党纪、政务轻处分”①。

党纪处分和政务处分轻重匹配也不是绝对的，实践中往往追求执纪执法效果会突破轻重匹配原则，这种“必要的错位”是被允许的。轻重匹配原则也是为了保证执纪执法效果的实现，所谓执纪执法的效果其实就是执纪执法的目的，《纪律处分条例》和《政务处分法》第一条分别开宗明义地点了出来。党纪处分的目的就是从严治党，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻执行；政务处分的目的是加强对公职人员的监督，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守。可见执纪执法并不是以惩戒为目的，而是通过党纪处分和政务处分对干部进行监督教育，规范干部自身行为，督促其认真履职，保证党和国家事业顺利进行。

不能以实现执纪执法效果为理由任意突破轻重匹配原则。党纪处分和政务处分按照情节轻重分别可以分为三档，由轻到重相互对应，可以允许同一档次内的错位适用，跨档次适用就是轻重失衡。当然也有例外情况，政务处分中的降级处分具有承上启下的作用，当违纪违法行为介于“情节较轻”和“情节较重”之间，在严重警告以上、撤销党内职务以下适用处分，那么党纪处分可以适用严重警告，政务处分跨档适用降级处分，同样做到了轻重匹配。还有就是对于应当受到撤销党内职务处分，但是本人没有担任党内职务的，应当给予其严重警告处分，影响期为两年，相应的政务处分就是降级或者撤职。除此之外，要严格限制处分的跨档次适用。实践中出现的轻重失衡问题绝大多数都是党纪轻处分搭配政务重处分，比如严重警告搭配政务撤职，完全可以用撤销党内职务搭配降级处分，这种情况就属于对例外情况的滥用。党纪处分的开除党籍和政务处分的开除公职一般都是在情节严重的情况下适用，二者必须搭配适用。

（二）区分不确定概念和裁量

“不确定的法律概念针对的是法律要件，即法律规定的、产生法律后果的事实构成要件；而裁量针对的是法律效果，即由同一种事实所产生的不同的法律后果。”[11]《纪律处分条例》和《政务处分法》中关于处分的适用规定是典型的不确定概念+裁量基准的模式，规范中常见的“情节较轻”“情节较重”“情节严重”就是不确定概念，两种以上处分的选择就是裁量。《纪律处分条例》和《政务处分法》中规定的错位主要有两种，一是相同情节下，处分档次不同，比如《纪律处分条例》第一百一十二条和《政务处分法》第三十八条，同样是“情节严重”，党纪处分是开除党籍，政务处分是降级或者撤职；二是同一档次处分下，情节描述不同，比如《纪律处分条例》第六十六条适用撤销党内职务或者留党察看处分的情节是“在涉外活动中，其言行在政治上造成恶劣影响，损害党和国家尊严、利益”，同一档次下《政务处分法》第二十八条规定的是“在对外交往中损害国家荣誉和利益情节较重”。虽然《纪律处分条例》和《政务处分法》对违纪违法行为的描述大多以情节严重程度为标准，但又在个别条款中掺杂着“结果犯”和“行为犯”。在适用处分的时候有必要转化为“情节犯”，对结果和行为的描述本质上仍体现为情节上的轻重，这样也方便党纪处分和政务处分在适用标准上统一。

一种情节往往对应一个处分档次，对不确定概念的解释往往就决定了适用哪个档次的处分。在适用党纪处分和政务处分时，对不确定概念的解释至关重要。根据“纪挺法前，纪严于法”的要求，在轻处分上，党纪处分的适用标准会略低于政务处分，所以在适用党纪轻处分时，对不确定概念的解释会偏宽松，体现从严治党的要求。在适用重处分上，对不确定概念的解释要统一，做到严格规范。对不确定概念的解释是适用处分的判断过程，裁量是适用处分的最终结果，处分的轻重匹配不仅仅是结果，也是对过程性的不确定概念解释时需要考虑的因素。对于不确定概念的解釋，学界有提出引入正当程序的判断标准[12]，也有提出综合运用原则补充、定量方法和专家意见来填补不确定性法律概念[13]，还有提出在解释不确定法律概念时将常识性的经验判断与专业理解结合进行合目的性解释[14]。

综合各家观点，结合党纪处分和政务处分适用的实际，对不确定概念的解释有以下标准：第一，以证据和事实作为判断基础。不确定法律概念的解释不是形而上的词语概念的纠葛，最终要回归到事实认定和证据证明上。第二，正常人的常识判断。党纪处分和政务处分的运用应该在正常人可以理解和容忍的限度内，不可畸轻或畸重，适用说理要服众。第三，解释要符合执纪执法的目的，做到党纪处分和政务处分轻重匹配。

（三）党内法规的优先性和开放性

党内法规是否是法律呢？对这个问题的回答首先要探讨法的本质。罗斯科·庞德认为这首先是一个实践的问题，并提出法的三层含义：（1）法律是指法律秩序，是社会控制专门化的一个阶段；（2）法律规则体系，与具体的法律相区别，是在政治上组织起来的社会制定和认可的用以指导司法和行政并为其提供依据的权威性资料体系；（3）社会控制，是指政治上组织起来的社会中所有的官方控制[15]。纵观庞氏的观点，法产生的基础必须是政治上组织起来的社会，且法具有权威性，这里的权威性体现在立法、执法、司法各个阶段，是用国家权力做背书的。党内法规规范的对象一般是党组织和党员，我国共产党员有九千多万，担任公职的干部大多数都是党员，党内法规可以看成是公职领域的特别法，特别法优于一般法，所以党纪挺在法前。

党内法规按照制定主体和效力位阶可以分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规[16]。究竟哪些算党内法规，可以从名称进行初步判断，根据《中国共产党党内法规制定条例》第五条的规定，党内法规包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。党内法规相比一般法律更具开放性，比如《纪律处分条例》中规定的违纪行为就包括了《政务处分法》中的违法行为，违反党的政策的行为也会受到党纪处分，并且条文中经常出现“有关规定”，根据上下文意，这里的“规定”不仅仅指属于党内法规的规定，其外延更广。这些就像《纪律处分条例》的外部“接口”，无疑都扩大了党纪处分的适用范围。值得注意的是《政务处分法》中也出现了“有关规定”的表述，在此需要明确“规定”的外延。可以确定的是，不论是《纪律处分条例》还是《政务处分法》，这里的“有关规定”不外乎三类：党内法规、党内规范性文件和国家法律。

在纪法协同的背景下，党纪和国法具有内在的统一性，规范融通[17]。虽有界限，但联系越来越紧密，已经出现“你中有我、我中有你”的趋势。对于党内法规能否进入法律调整领域，学界主流持抵触态度，近年来有些松动，比如秦前红教授部分承认了党内法规介入法律调整领域，在监察执法领域，首先纪检监察联合制定的党内法规可以作为监察机关给予公职人员政务处分的执法依据，其他党内法规不能作为执法依据，但可以作为行为界定的规范依据[6]。实际上，在《政务处分法》中党内法规已经不仅仅作为界定行为的规范依据了，还可以作为程序上的依据，比如《政务处分法》第四十四条第一项规定：“……履行规定的审批手续后，作出政务处分决定。”甚至也可以作为执法依据，比如《政务处分法》第二十五条第二款规定：“……监察机关应当建议有关机关、单位、组织按规定予以纠正。”即便作为行为界定的规范依据，在《政务处分法》的有些条款中，这些规定已经成为违法行为必不可少甚至唯一的构成要件，将其限定为“行为界定的规范依据”已经不够。

所以，党内法规既可以作为政务处分的直接依据也可以作为政务处分的间接依据，而党内规范性文件可以作为参考依据。关于党纪处分和政务处分具体规范中有关“规定”的外延界定，在纪法互融的情形下，包括党内法规、党内规范性文件和国家法律。党纪有了法的属性，同时也倒逼政策的制定和实施合纪合法，确保我国的各项事业始终在法治轨道上推进。

（四）纪律评价和法律评价的统一

实践中党纪处分并不总是搭配政务处分，其还会搭配组织处理。组织处理规定在《中国共产党组织处理规定（试行）》，属于党内规范性文件，但其适用范围上突破了党务系统的界限，既适用于党内职务变动，也适用于党外职务变动[18]。三者之间如何规范适用涉及到纪律评价和法律评价统一的问题。对一个行为的纪律评价和法律评价并不是割裂的，存在大面积的重叠。为了避免重复评价，三者不会同时适用，往往是党纪处分搭配组织处理或搭配政务处分。根据《辞海》的解释，处分有三层含义：（1）处理；（2）处罚；（3）吩咐，但就处理来说，就是处置的意思，其并无惩戒义[19]。所以党纪处分、政务处分和组织处理属性并不相同，这里的处分就是处罚的意思，而处理就是处置安排的意思。组织处理就是党组织对违规违纪违法、失职失责失范的领导干部采取的组织上消极的处置安排。

虽然处分和组织处理都会影响到干部的岗位、职务、职级，但处分本质上是对干部身份上的否定，从警告到开除，程度越来越高直至完全否定党员身份或公职身份，组织处理只是组织上的消极调整，并不会导致干部身份上的否定。《中国共产党组织处理规定（试行）》第十一条第三款规定：“对受到责令辞职、免职处理的领导干部，可以根据工作需要以及本人特长，安排适当工作任务。”从这个角度来说，处分和组织处理是两种并行的管理监督干部的手段，警示处理、组织处理和纪律处分作为追责层次不一、追责程度不同的责任承担方式，按照“四种形态”进行运用[20]。组织处理可以单独适用，也可以与党纪政务处分合并适用，构成了对干部多层次、立体化的纪律法律评价，当依照规范，党纪处分和政务处分的适用无法做到轻重匹配时，组织处理可以起到弥合错位的作用，确保执纪执法效果的实现。

五、结论

《紀律处分条例》和《政务处分法》本身规定的模糊性会导致党纪处分和政务处分衔接不畅，执法执纪主体就会产生不同的解释，这就需要规范上的解释。规范文本是对相关领域的一次调整，执纪执法就是二次调整，文本到实践的跨越就需要在中间做好解释工作，更好地指引执纪执法实践。在对规范进行解释的过程中，要秉持纪法互融的理念，立足我国执纪执法的实践，充分考虑党纪的特点以及其与国法的关系，确定相关不确定概念的外延，确保执纪执法活动不走样、不变形。

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