党内程序性法规与实体性法规协调性研究

王建芹　章逸琦

摘要：党内法规建设是中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式。在全面推进依法治国的历史大背景下，党内法规已被纳入中国特色社会主义法治体系之中。与规范的法律体系一样，党内法规体系的建构必须同时注重实体性党内法规和程序性党内法规的协调统一，程序性党内法规是确保党内各项实体制度科学制定并得以严格落实的重要保障。当前党内程序性法规建设相对滞后于实体性法规，基于此，遵循程序正义原则，以公平为导向，注重人文关怀，并运用法学思维，借鉴现代法治因素和国家立法经验，不断提高党内立法技术特别是程序性党内法规的立法技术水平，以实现党内法规体系中实体性法规与程序性法规的有机协调是加强当前党内法规体系建设的重要内容。

关键词：党内法规；程序性法规；实体性法规；党内程序性法规建设

中图分类号：D262.13 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2017）01-0081-08

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在全面推进依法治国特别是党内法规正式被纳入中国特色社会主义法治体系之中的历史大背景下，不断健全并完善党内法规体系，实现党内法规体系的科学化、规范化、系统化，是当前法治国家建设的重要内容之一。随着2013年《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》（以下简称《纲要》）和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的颁布，党内法规体系建设得到了广泛的重视，现存党内法规体系不够健全、内容完备性不足、程序性法规相对缺位等方面的问题，也正引起重视并在逐步加以完善。

改革开放至党的十八大以来，党内法规制度建设取得了突飞猛进的发展，期间所颁布的涉及党章类、党员类、党的组织制度类、党的领导干部类、党的纪律类、党的领导和党的工作类、党的思想建设类、党的机关工作类法规等达到了500余部。但整体上看，受我国长期以来重实体而轻程序的法制传统影响，上述党内法规体系中实体性法规比重过高而程序性法规缺位现象比较明显，这也在很大程度上制约了法规在实际执行过程中效力的有效发挥。

程序性法规与实体性法规的有机协调涉及党内政治制度和民主生活的规范化。本文从法学的视角，在阐明程序性规范与实体性规范之间的关系、强调党内程序性法规与实体性法规相协调的重要性之基础上，剖析党内程序性法规与实体性法规的匹配现状，指出我国在党内程序性法规建设上的缺失，并结合实际提出完善思路与对策建议，以期为党内法规体系建设的科学化提供理论支撑。

一、党内程序性法规与实体性法规相协调的重要性

（一）程序性规范具有程序保障功能

任何一套完整的、运行有效的规范除了有实体性规范之外，还应有与实体性规范相匹配的程序性规范，因为程序是“实现实体规定目的的试金石，是对实体规定结果公正的保障”。法律作为一种特殊的、由国家强制力保证实施的规范，按照其规定的内容，可分为实体法与程序法。法律中要有程序法，是由于实体法涉及对人权利的确认和保护、对人义务的规定以及侵害权利违反义务所须承担的责任，实体法能否顺利实施、实施的公正与否对受其约束的人们的影响不可谓不重大；程序法不仅使实体法得以落实，并用程序公正来促进实体公正——规定个人如何伸张自己的权益、国家如何为正当权益受损者主持正义并在保障基本人权的基础上通过恰当的途径使违法犯罪者承担责任，进而形成了其独立的价值——某些情况下仅确保程序上的正义亦能获得人们对处理结果的认可，而不论该结果是否符合实体正义。

同国家法律一样，党内法规作为高度约束党员的行为规范也应突出法治精神和原则，也应是实体性法规与程序性法规的有机统一，体现社会主义法治国家所要求的法律理性。“各种行为要经由程序来实施，各种关系要经由程序联结，各种制度要经由程序来体现，各种结果要经由程序来表达，实体正义要经由程序正义来表征。”近年来，中国共产党高度重视党内法规建设对社会主义法治国家建设的作用，强调以法治逻辑指导党规制度建设。就当前党内法规体系建设而言，这有赖于党内程序性法规与实体性法规的紧密配合，一方面明确党员和各级党组织的权利、职责和义务，解决“做什么”的问题；另一方面制定程序来保障权利实现、督促乃至强制义务的履行，解决“怎么做”“保障做”的问题。

（二）党内法规的性质与作用要求其做到程序与实体的协调

中国共产党是一个有8800万党员的执政党，它是国家法政体制的重要组成部分，领导国家法治、社会经济、政治、文化等各方面的建设，在我国的制度化、规范化建设中，除了国家法律，还包括与之平行配套的党内法规，党内法治的状况和法治化程度直接决定国家法治的状况和法治化进程。

党内法规的性质问题一直是理论界探讨的热点。从法学界对于“法”和“法律”之间的区别与联系的讨论，再到“软法”概念的明确提出，即“法”并非特指“法律”，也不仅仅是法学用语，经过特定程序制定的广大党员必须遵守的党内法规亦可纳入广义的“法”的范畴，这已成为共识。“不依赖国家强制力保障，而是主要依靠共产党员自觉、中国共产党的制度约束、社会舆论、利益、驱动等机制”的党内法规是“软法”的观念也日益为人们所接受。中共十八届四中全会《决定》明确提出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，间接声明了“依法执政”的“法”除了国法外，还包括党内法规。将党内法规纳入法的范畴、纳入社会主义法治规范体系当中，意味着任何党内法规都不能借口其不属于国法而拒绝接受法治精神的支配和法治原则的规制，这有利于运用法治思维和法治方式管党治党，有利于提升党内法规的法治品质。

从规范的领域与规范的主体来看，党内法规的涵盖面比法律窄的多；然而从规范的严度与精度上来看，党内法规应该甚于法律，所谓“违法必先违纪”就是这个道理。党内法规是对全体党员的要求，而党员作为工人阶级的先锋，对其言行的标准要求应当更高。《决定》明确指出：“党规党纪严于国家法律”。这意味着党规党纪在要求上要高于国家法律，对党员的言行约束要比法律對公民的强得多，党员有更多的“不自由”，甚至要放弃自己作为公民的部分权利——比如，宗教信仰自由是宪法赋予公民的权利，但党以彻底的唯物主义为指导，就要求党员必须坚持无神论而不能信仰任何宗教；再如，法律一般不限制公民境外旅行或定居，但党为了防止党员干部在自由迁徙流动的过程中违法违纪造成严重后果，便对党员干部的出境加以诸多限制。

实体性法规的科学制定只是党内法规的一种“应然”状态，要让党内法规在党内关系中发挥作用，不枉不纵，党内法规必须得到严格执行。执行须由党的纪检部门等其他党内的强制力进行保证，党内法规的强制力须以法定的强制措施和制裁措施为依据，强制措施必得由专门机关依照法定程序执行，而法定程序有赖于程序性法规的规定。党内法规程序的正当化，有利于党内法规执行的科学化、理性化。难以想象，规范着全国8800万党员这个庞大群体、且对党员有着超过一般标准限制的党内法规，如果其内部没有科学完善的程序性法规，该如何保障实体规定的落实？如何尊重权利、维护公平、有效追责？党内法规中程序与实体规范不相协调，将会导致实体性法规的“立而不行”或误用滥用，这是对人权的挑战、对公正的亵渎、对违规的纵容，将会对党乃至整个社会造成难以挽回的后果。

二、党内程序性法规的发展历程与现状

（一）党内程序性法规的发展与进步

受我国长期以来重实体而轻程序的法制传统影响，程序性规范的功能与作用未能得到应有的重视。程序性规范在党内法规中严重缺失，影响了党内民主生活的开展、党的决策水平的提高，也使其他一些重要制度因缺乏相关程序而无法落实。

党的十六大以来，党内法规从以实体性法规为主，向兼顾实体性和程序性法规转变，开始注重添加适当的程序性规定。十六大修改党章时，对党内议事和决策的程序做出了重大调整，增加了一些程序方面的表述，为程序性法规进入党内法规起到了示范作用。比如，在党章第十条第五项的规定中明确：“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，对党委内部议事和决策提出了程序上的要求，以提高决策的科学化、民主化水平。《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年发布，2013年修订）、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》（2003年发布）、《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》（2006年发布，已废止）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年发布）、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》（2010年发布）等一系列含有大量程序性条款的法规相继发布，表明程序性法规在党内法规（尤其是党内监督、党员处分、干部任免等方面）中的地位日益重要。

党的十八大以来，尤其是党的十八届四中全会以来，党内法规建设的步伐显著加快，程序性法规在数量和质量上都取得了极大的进步。《中国共产党发展党员工作细则》（2014年6月修订）、《中国共产党党组工作条例（试行）》（2015年6月发布）、《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（2015年7月发布）、《中国共产党地方委员会工作条例》（2015年12月修订）等法规相继修订和颁布，较为细致地规定了发展党员、党组议事决策、调整不适宜担任现职干部、地方党委决策等事项的程序，这对维护党的纪律、保障党员权利、提高党的决策水平、推行干部制度改革等产生了积极作用，也有力地推动了党内法规自身的科学化与精细化。

（二）党内程序性法规落后于实体性法规的现状

尽管我国在党内程序性法规的建设上已经取得了很大的发展与进步，但是总体来看，当前党内程序性法规仍然落后于实体性法规，许多党内法规的规定过于空洞和抽象，在内容上偏重于“说教”，在形式上则更像道德规范而非法规，这使得现有的很多党内法规可操作性不强，“软法过软”，难以对党员进行有效的制约。相对于实体性法规，党内程序性法规建设的不足主要体现在党内程序性法规体系散乱、数量较少且不够全面细致等方面。

1.党内程序性法规体系散乱

现有的党内法规体系中，绝大多数党内法规是实体性法规或以实体问题为主的法规，程序性法规或以程序问题为主的法规所占比例很小，且大都是一些针对具体事项的某一方面的细则办法，尚未有一部篇幅较长、内容全面完整、独立的程序性法规；大部分含有程序性条款的党内法规是实体性规范与程序性规范的混杂，以实体性条款为主，掺杂着零散的程序性条款，例如《中国共产党党员权利保障条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等均是采用此种方式。这么做尽管有合理的一面，符合一般人的思考习惯，有时也便于查询适用；但难免疏于兼顾程序性法规的整体性，使得各程序性规范零落分散，还易造成不同党内法规中的程序性规范重复或相互冲突，最终导致查询适用上的不便。

例如，单就党政领导干部选拔任用这一事项，就有《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等党内法规，其中后四件还是在2010年3月初一同发布的。这些条例办法中，难免有与《中国共产党纪律处分条例》等法规相重复之处。

上述现象是党内法规建设，尤其是程序性法规建设中缺乏系统性、全局观的体现，其原因大多可归结为立法过程中欠缺科学的规划、详细的调研、深入的分析、全盘的考虑等。这样一来，党内法规多而杂，对某些事项的程序问题有着过多同类型的甚至相重复的制度和法规，而对某些事项的程序问题却存在立法和制度空白。

2.党内程序性法规相对较少且不够全面细致

党内程序性法规相对较少且不够全面细致，集中表现在对民主集中制原则的贯彻、党内监督的落实、党员权利的保障、协商民主的践行等方面。

（1）民主集中制原则的贯彻

党内法规制度体系建设的内容十分广泛，坚持和健全民主集中制是其基礎与核心。党的各项法规制度的建立和完善，归根结底就是民主集中制原则的基本内容在党的组织与活动的各个领域的具体运用和展开。民主集中制应通过党内法规的各项具体规定，贯彻到议事决策、干部任用选拔等方方面面。而当前贯彻民主集中制存在重重困难和诸多问题，与相关制度缺乏应有的配套程序性规范密切相关。

严格按照民主集中制议事决策，是党的决策科学化、民主化的重要保证。党章第十条规定了党的民主集中制的基本原则，其中第五项为：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”在《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》的制定与修订前，党内议事决策程序，从议题确定、会议讨论、会议表决、作出决策到决策执行等一系列流程，都缺乏易于操作的程序性规定。《中国共产党党组工作条例（试行）》及修订后的《中国共产党地方委员会工作条例》对议题确定、会议表决、作出决策等环节都作出了较为详细的程序性规定，较先前有很大的改善。而在会议讨论方面，二者都仅有寥寥数字：前者只规定“党组会议议题提交表决前，应当进行充分讨论”，后者亦只规定“在集体讨论和决定问题时，个人应当充分发表意见”那么何为“充分”？怎样才算做到了“充分”？在决策执行方面，二者也是语焉不详：前者规定“党组决策一经作出，应当坚决执行……党组应当建立有效的督查和反馈机制，确保党组决策落实”，后者则是“党的地方委员会通过全会作出的决策，由常委会负责组织实施；常委会作出的决策，由常委会委员分工负责组织实施。党的地方委员会应当建立有效的督查、评估和反馈机制，确保决策落实”这样的措辞看似圆满，实则空洞，原则性的表达已不适应具体操作的需要：如何确保“坚决执行”？常委会作为一个集体如何负责组织实施？早在2003年，就有学者指出：正式会议要使参会人员在会前了解议题有关情况，提前进行通报和沟通，使会议的参加者有必要或充裕的时间查阅相关材料，深入思考；在会上则要形成民主、宽松的氛围，要安排足够的时间使参会人员充分地表明自己的态度、发表自己的意见；未到會领导成员的意见可以书面形式在会上表达；会议集体作出决策后，必须制定执行的方案和措施，责成专人负责。如果没有真正自由的充分的讨论，党员对党的决策的讨论权这项民主权利就无法真正实现，民主集中制就会有名无实；如果决策的执行没有落实到专人负责，民主集中制要求的集体领导和个人分工负责相结合的制度就不能得到体现，决策便成为一纸空文，正如邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中所指出的：“名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。”议事决策程序是党的民主集中制原则最重要的体现，程序性规范的重要作用在此尤其可见一斑。

《党政领导干部选拔任用工作条例》第二条指出，选拔任用党政领导干部必须坚持民主集中制原则；第三章至第六章规定了党政领导干部的选拔程序，包括动议、民主推荐、考察、讨论决定等程序，看似很完整很严密，但只要其中有一些细节缺乏可操作的程序性规定，就易使原本设想的民主在实际中异化成“伪民意”。例如，在民主推荐过程中就存在“伪民意”现象，由于条例只是明确了会议推荐的参加人员，而未对会议推荐的具体操作程序进行细致规定，现实中往往是“部门多的票数多，处室大的票数多，裙带关系密的票数多”。在这种现实情况下，什么样的具体操作程序可真正实现民主，既保证尊重民意，又不简单地“以票取人”，还没有以条文形式明确规定，这为部分“一把手”以民主之名行专断之实打开了方便之门。

（2）党内监督的落实

2003年12月《中国共产党党内监督条例（试行）》的颁布，使中国共产党党内监督迈入新阶段，为党内监督的规范化提供了重要的制度保障。2016年2月，中央政治局决定修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，并于2016年10月27日在党的十八届六中全会上通过了《中国共产党党内监督条例》。新条例在体例上改变了试行条例中监督主体与监督制度分别规定的做法，以监督责任为主轴，针对不同主体，明确监督职责，规定具体制度，以实现监督主体、监督职责、监督措施的有机统一，在落实全面从严治党主体责任、提高监督工作实效上又迈出了重要的一步。但是可以看到，新条例中占大篇幅的是实体性规范，少量程序性规范也仅是原则性地泛泛而谈，一些相关的配套办法亟待出台。例如《中国共产党党内监督条例》第七章第四十一条第一款规定：“党组织对监督中发现的问题应当做到条条要整改、件件有着落。整改结果应当及时报告上级党组织，必要时可以向下级党组织和党员通报，并向社会公开。”对于整改妥当的标准、整改和上报的时限、何为“必要”、采取何种方式向社会公开以及公开的内容和程度等，都需要有配套的程序性法规条文加以说明，这样才能使该制度不流于纸面，从而在具体实践中发挥其应有的效能。

（3）党员权利的保障

长期以来，党内法规被认为是党的纪律的规范化形式，所以突出强调作为党员的义务，而忽视对党员权利的保障。尽管党章明确列举了党员的权利，但在2005年《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《保障条例》）发布前的相当长的一段时期内，党员权利缺乏制度性保障。而党员在党内居于主体地位，不对党员权利予以保障，党内民主就成了无源之水、无本之木。故党内法规逐步从单方面强调党员义务向同时强调党员权利转变。《保障条例》对党章列举的党员的八项权利作了进一步的规定和细化，首次系统地规定了党员享有党章所规定的权利的原则、范围、方式和保障措施；党员权利的保障，尤其是党员民主权利的保障，已成为党内法规建设的重要内容。目前，以党章为依据、以《保障条例》为核心的保障党员权利的法规体系已经初步建成，但从党章关于党员民主权利的规定与党员行使权利的现实情况间的差距来看，党员的权利因缺乏具体的可操作程序而没有得到很好的实现和保障。

例如，党章第四条第四项规定党员享有批评、揭发、检举以及要求罢免或撤换等权利，这是党员的一项重要民主权利——监督权的集中体现。党章等法规虽然赋予了党员监督权，但正如前文所述的关于“罢免或撤换要求及处理”的实体性规范长期缺乏与之配套的程序性规范，批评、揭发、检举等权利如何具体行使、如何加以保障，尚需进一步探讨确定相关细节。党员的申诉、控告权也面临着同样的问题。一方面，《保障条例》对党员就权利受到侵害的事实提出控告的程序规定还不够详细；另一方面，由于纪律检查委员会受到各级党委会的领导，会导致对一些党组织侵权案件的调查、处理相对困难。

又如，为了保障党员的选举权与被选举权，《保障条例》第三章“保障措施”第二十一条规定：“党的任何组织和任何党员不得以任何方式妨碍党员在党内自主行使选举权和被选举权，不得阻挠有选举权和被选举权的人到场，不得强迫选举人选举或者不选举某个人，不得搞非组织活动妨碍选举，不得以任何方式追查选举人的投票意向。”该条几乎穷尽了目前党内选举中容易出现的影响民主选举的各种隋形，但遗憾的是，设计什么程序、采取什么措施来防止这些情形出现，对不同的情形、不同的程度该相对应地作出怎样的处理等，都缺乏明确的规定。没有相应的程序性规范的实体性规范只能停留在说教层面，其在实践中的效力当然大打折扣。

再如，《保障条例》第二十五条强调党组织对涉嫌违纪党员的检查和处理必须慎重，要求建立执纪过错或者错案责任追究制。然而，对于与党内处分紧密相关的一些重要程序，如党内处分的听证程序等，缺少相应的程序性法规对涉嫌违纪党员的权利加以保障。

（4）协商民主的践行

协商民主是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，也是确保人民当家作主的重要形式。协商民主有利于实现最广泛的政治参与，促成统一战线，这主要体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中。《纲要》明确提出要“完善统一战线工作方面的党内法规。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。制定《中国共产党统一战线工作条例》……研究完善社会主义协商民主方面的制度规定，健全协商民主工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”

遗憾的是，至今没有党内法规从程序上对政治协商加以规范，就连2015年5月刚颁布的《中国共产党统一战线工作條例》也只是对政党协商的内容、主要形式等进行简要规定。故在实际工作中，政治协商不可避免地具有很大的随意性，有学者曾在调研时听到有关人士对民主协商时间和内容的抱怨。

近年来，党非常重视协商民主建设工作，《中国共产党统一战线工作条例》颁布后不久，中共中央办公厅又印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，对协商形式、协商制度等进行了更为细致的规定，其中不乏一些程序性规定并初具雏形。在此意见的基础上，尽快出台正式的政治协商的具体程序，是落实中国特色协商民主政治的重要制度保障。

三、加强党内程序性法规建设的思考

加强党内程序性法规建设，已成为党内法规体系建设中的一项紧要任务。在党内程序性法规建设上，有两个方面至关重要：一是在宏观上要科学规划党内立法，建立系统有序的程序法规体系；二是在微观上要不断提高立法技术，细化党内法规的程序性规定。

（一）科学规划党内立法，建立系统有序的程序法规体系

1.注重党内立法的科学规划

健全完善党内法规体系是一项长期的任务，必须既立足当下又着眼未来，既注重当前实效又追求系统科学。党内法规中的每一项制度，尤其是其中重要的制度，其本身都应是一个相对完整、基本平衡的系统，否则必将影响制度的整体功能。党内程序性法规建设作为健全完善党内法规体系的一部分，离不开科学的党内法规立法规划。通过科学的立法规划，从全局性、系统性、前瞻性的要求出发，有计划、有秩序地进行党内法规体系建设，才能平衡党内实体性法规与程序性法规，防止出现对于一项制度，党内法规只规定权利、义务和责任，不规定运行操作机制，不能形成一个相对完整系统的情况。

2013年出台的《纲要》无疑是党内立法规划的指导性文件，它提出了党内法规体系建设的战略目标和原则要求，按照《纲要》的部署，我国党内法规体系建设已取得重大突破。但《纲要》仅着眼于未来五年，且只是强调要完善党的领导和党的工作方面的党内法规，如地方党委工作、党组工作、群众工作、党领导国家法治建设等方面的党内法规，并未实现对党内法规规划的全覆盖，也未明确党内法规建设中不同法规之间的关系如何理顺、我们究竟需要多少不同类型的党内法规等问题。党内法规的立法规划仍有进一步深化、拓展的空间。就完善党内程序性法规而言，应当重点规划党的组织制度、干部人事制度、基层党组织建设制度、党内问责制度等方面的程序立法，明确需要哪些领域的程序性法规、需要的数量大致是多少，已有的法规中哪些需要清理与整合，进而提出具体的制定和修订任务。

2.逐步建立以专门程序法规为核心的党内程序法规体系

针对目前党内实体性法规与程序性法规“融为一体”、程序性法规体系散乱的现象，有学者提出，党内法规体系建设应当借鉴国家法律体系的建设方法，以调整的不同对象为主要分类标准，也将党内法规划分为具有“宪法”“刑法”“民法”“行政法”“诉讼法”等不同功能的法规部门，其中具有“诉讼法”功能的法规部门就由党内法规中所有关于程序保障的法规及条文组成。

虽然按照法律体系的分类方法对党内法规进行分类的思路尚有待商榷，但就目前党内程序性法规的数量和质量而言，显然不足以构成一个相对独立完整的“诉讼法”法规部门。因此，必须首先切实认识到党内程序性法规滞后已极大地影响了实体性法规的落实，树立程序性法规与实体性法规同等重要的观念，增强完善党内程序性法规的责任感和紧迫感；其次要借助立法规划，加大对党内程序性法规的制定、整合、清理力度，着力解决对某些事项有着过多相同类型的甚至重复的程序性规定，而对某些事项的程序问题却留有立法空白的问题。在今后的党内法规制定与修改中，宜尽量避免条款中实体性规定与程序性规定相混杂；短期内可采用专章单独列出程序性条款的方式，在党内法规立法技术有了长足提高、条件成熟的情况下，应尽快借鉴国家法律体系中行政法与行政诉讼法的立法经验，制定党内法规的专门程序法规，建立以该专门程序法规为核心的系统有序的党内程序法规体系。

（二）不断提高立法技术，细化党内法规的程序性规定

1.细化党内法规程序性规定的要求

针对党内法规的“粗线条”式立法，缺乏具体细节和程序的问题，应该从政治学和法学的专业角度提高党内法规立法技术，细化程序性规定。这意味着我们必须改变党内法规偏重道德说教，把道德要求与党内规范相混淆的做法，戒除过于抽象、原则和笼统的规定，增加和细化党内法规中的程序性规定，提高党内法规的可操作性，使其便于实施。具体而言，主要有两方面的要求：

（1）大程序中划分阶段，分别制定程序。例如构建党内问责程序，应当根据正当程序原则的基本要求，将党内问责程序划分成启动、调查、听取意见、决定、救济、复出等阶段，按照顺序分别详细制定各阶段的程序，做到条理清晰、环环相接。当然，根据问责制的属性和实践需要，還应借鉴我国法律体系中诉讼法的规定，穿插安排管辖制度、期限制度、举证规则、回避制度等以提高效率并保证程序正义。

（2）小程序中挖掘细节，增强可操作性。还是以党内问责程序为例，在对复出阶段制定程序时，要对复出的提名、审查、公示、决定等各环节，以及各环节的细节（如提名的主体，审查的标准，公示的内容、渠道及公示期的长短，复出决定前的讨论、听证等）进行详细规定，条分缕析，使程序中的每个细节都有章可循。

2016年6月《中国共产党问责条例》正式颁发施行，条例中涉及到有关问责程序的规定相对比较笼统，并规定具体实施办法由各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委）具体做出。我们认为，在具体实施办法制定过程中，充分考虑程序规范在问责条例实施过程中的重要作用，通过问责条例实施细则制定过程中程序性的科学设计，对于强化党内法规的程序性规范具有重要的示范意义。

2.提高立法技术、细化程序性立法的途径

（1）《中国共产党党内法规制定条例》规定在党内立法过程中，要深入调查研究，广泛征求意见，拟订草案制定说明等。我们认为，在征求意见时要格外关注普通党员与学者的意见。党员是党内法规规范的对象、执行的主体，他们对于党内法规在现实中的贯彻落实有着最直观的体会与感受，对党内法规（尤其是程序性法规）的制定与修订最有发言权。只有发动普通党员加入到党内立法的过程中，听取他们在遵守执行党内法规时的困惑，了解他们对细化操作程序的看法，如此制定或修订后的法规才是“接地气”的。学者是有关领域的专家，对许多问题都有着专业独到的见解。尤其是政治学学者和法学学者，其研究领域与党内立法具有最直接最密切的联系。然而法学学者在这方面的积极性还未被充分调动起来，故尽管国家立法已相对成熟完善，但国家立法上的经验在党内立法中的运用还十分有限。充分发挥学者在党内立法中的作用，尤其是法学学者的作用，从法学的专业角度检视当前程序性法规中的不足，以法学的思维方式指导程序性法规建设，适当地将诉讼法中的管辖制度、期限制度、回避制度、举证规则等纳入党内问责、处分程序，在设计听证程序、公开程序时参考已有的行政法规，想必会对党内法规程序性规定的细化起到立竿见影的效果。

（2）各地加强交流，相互学习借鉴。当前，各地党委都十分注重程序性制度建设，但由于认识事物的角度和侧重点各不相同，对不同程序设计的精细度也不相同。有的可能注重议事决策的程序设计，在细化议事决策程序方面有丰富的经验，但忽视党内监督的程序设计，在细化党内监督程序方面经验匮乏；有的可能则正好相反。因此，各地党委之间在党内程序性立法问题上勤于交流是很有必要的，相互学习借鉴，分享经验、总结教训，有利于优势互补、共同提高。地方党委的立法技术提高了，地方的程序性法规完善了，地方经验还可能为中央吸取，成为修订中央党内程序性法规的参考，自下而上地带动党内程序性立法的进步。

（3）开展立法评估，客观检验评价。立法后评估的作用无需赘言，它是党内法规制定工作的延续，通过评估检验党内法规在实施过程中产生的效果，检验制定工作中各项制度和程序是否合理可行，发现法规在实施过程中存在的问题和不足，对相关法规制度做出较为客观的评价，为法规制度的立、改、废提供依据。《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”我们认为，立法后的评估是一个完整的立法过程中不可缺少的环节，开展立法评估不是“可不可以”的问题而是“应不应当”的问题。在明确立法评估是党内法规制定机关、起草部门和单位的职责的前提下，确立评估原则、完善评估方法、制定评估程序，切实做好立法评估工作，从长远看必将有助于党内立法技术的稳步提高。

党内法规制度建设是中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式，在新的历史时期，随着依法治国、依法执政和党内民主等理念的依次制度化和实践化，党内法规已被纳入社会主义法治规范体系当中，党内法治的状况和法治化程度对国家法治的状况和法治化进程有着直接的影响。

保持党内程序性法规与实体性法规的协调统一是推进党内法治过程中重要的一环，关涉党内各项制度的严格落实。我们认为加强党内程序性法规建设，应以公平为导向，体现程序正义，注重人文关怀，故在宏观上要注重党内立法的科学规划、逐步建立以专门程序法规为核心的党内程序法规体系，提升党内程序性法规的地位并使其体系化；在微观上力求提高党内立法技术，运用法学思维将国家立法的经验、现代法治的因素注入到党内法规建设中，细化党内法规的程序性规定，不遗漏任何一个环节并使程序中的每个细节都有章可循。

责任编辑 陆导