法律多元视野下党内党规在社会主义法治体系中的地位和作用

2017-04-02汤威

智富时代 2017年3期

（武汉大学，湖北武汉 430072）

【摘要】党的十八届四中全会将“党内法规体系”列入“中国特色社会主义法治体系”。在法律多元的视野下，“党法党规”、“国家法”与“法”各自处在一个怎样的位阶，相互之间是怎样的关系，各自又是如何发挥作用的？这在当今法治中国的大背景下显然值得探讨和深究。应当突破“国家主义法范式”，在软法和社会法视野下研究党内法规。在实践领域，党内法规与法律之间往往会存在一些冲突。应当遵守宪法和法律，使党内法规与宪法和法律相适应。

【关键词】党内法规；国家法；软法

一、引言：贝克曼的研究范式

党的十八届四中全会明确了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，其中要求“形成完善的党内法规体系”。i将“党内法规体系”列入“中国特色社会主义法治体系”，意味着“党内法规体系”也成了“社会主义法治体系”的一种，是否也意味着“党内法规”是“法”的一种呢，这在学界引起了一定争议。

2013年，中共中央制定《中国共产党党内法规制定条例》，以正式《条例》的形式，明确了“党内法规”的概念及内涵，并对其制定主体、调整事项的范围、制定体制、原则、程序及适用等加以统一规范：“党内法规”，是指党的中央组织以及中央纪律委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，其名称包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。ii

既然《中国共产党党内法规制定条例》将“党内法规”称之为“法规”，而非“规定”或“规章”，这显然有别于一般的党内制度，使党内“法规”具有一定的法的意义。有学者对此有一些质疑，认为“党内法规”有别于“国家法”，并不能纳入到“法”的范畴中来。那么，“党内法规”与“法”，与“国家法”的关系究竟是怎样的？尤其是，在法律多元的视野下，“党法党规”、“国家法”与“法”各自处在一个怎样的位阶，相互之间是怎样的关系，各自又是如何发挥作用的？这在当今法治中国的大背景下显然值得探讨和深究。

荷兰法学家K.冯·本达—贝克曼提出在法律多元问题上理论界的三个主要问题：

第一，是否仅仅一个民族国家的法才是适格的法律，抑或其他的规范性秩序也可被富有意义地归类为法？

第二，法律多元主义是一个法律及法律政治学的概念，还是一个比较分析性的概念？

第三，法律多元主义的概念是否考虑到对法律制度与规范性秩序之间的不均衡权力关系的分析？iii

贝克曼的这三个主要问题，概括来说，分别提出了法的范围、法范围划分的原因以及权力关系对法的范围划分的影响着三个角度。本文将前两个角度，从两个个方面探讨“党法党规”在法律多元体系中的作用。

二、“法”的范围

（一）突破“国家主义法范式”

学者们在研究“法”的范围时往往会产生这样的问题：在国家法之外，是否存在其他法？国家主义者往往会主张，国家法是唯一有意义的可被称为法的规范性秩序，只有国家法才是唯一的法。另一方面，也有人认为对法的一般、日常意义上的运用并不应固守一种原则，可以将其他规范性秩序称之为法，例如村规民约，自治团体内部的规范，都可以纳入到“法”的范畴中。

在我国传统的法学教材中，“法”通常与“国家”联系起来。“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和”。iv这种“国家主义法范式”坚持法的“国家性”，在公权力垄断阶段有其存在的意义和价值。但是，“伴随着由开放的公共管理与广泛的公众参与整合而成的公共治理模式的兴起，国家管理模式渐成明日黄花，国家—控制法范式陷入难以自拔的困境之中”。v现代社会关系越来越复杂，要有效规范和监督权力，维护公民合法权益，必须最大限度地调动各种制度资源。就中国当前现状而言，如果我们仍然奉行国家主义法律观，狭隘地将“法”的疆域限定为国家法的范围，就会造成法治目标与法律制度资源之间的供求缺口。随着经济社会的发展，在公共事务方面，公众开始进行介入和管理，“法”不能再仅仅是单向压制的国家控制的工具，其制定主体和执行主体的范围应当进行扩充，“国家法”不应当继续充当“法”的唯一。

（二）“软法”与“硬法”之分

有学者提出将“法”分为“软法”和“硬法”的分类方式。所谓“硬法”，即国家法，是国家制定或认可、并具有强制约束力的法律，而作为“软法”，是指公权力主体（包括国家公权力主体、社会公权力主体、国际公权力主体）制定或认可的规范相应共同体成员行为，调整公权力主体与相应共同体的关系，不具有国家强制约束力的规则的总称。vi大致说来，国家的一些非强制性的政策，社会团体自治规范，乡规民约，都可以纳入“软法”的范畴。

因而，“法”的范围，不仅包括硬法，也包括软法。国家法和硬法，并不能充当法的全部。伴随着经济社会的发展、公众对社会领域管理的介入，社会法和软法理应在法治体系中占有一席之地。

基于上述理论，我们就可以将“党内法规”对照进来，厘清“党内法规”与“法”、与“国家法”之间的关系：“法”处于第一位阶，位于“国家法”与“党内法规”之上。而国家法属于“硬法”，党内法规是“政治组织创制的各种自律规范”，属于“软法”的范畴。国家法与党内法规处在同一位阶，都在“法”的范畴之下发挥着各自的作用。这样的归纳并非是纯粹理论上的区分，而是基于社会发展的实践对于理论的补充和修正。当年社会关系愈发复杂，以单项的“硬法”的治理已经无法应对错综复杂的社会问题，在公共治理领域，需要“软法”的介入和帮助，在那些“硬法”所不能或者不方便触及的领域，“软法”往往能发挥独特的效果。

三、党内法规的客观存在性与政治权力性

（一）两种理论的分野

在承认法律多元的前提之下，貝克曼又提出了另外一个问题，即法律多元究竟是一种客观现象，抑或是有权主体对其承认和拔高的结果？

一种观点认为，法律多元是一种法律制度对另一种法律制度加以认可——通常是国家认可——的结果；另一种观点认为，法律多元并不因为于法律制度彼此的承认而存在。第一种类型的法律多元主义，称为“相对的”、“弱式的”或“国家法”法律多元主义，意指如下的法理阐释，即主导性法律秩序明示或默示地为另一种法，如习惯法或宗教法留下空间，国家法批准或认可这种法的存在，并将之纳入已过法律体系之中。第二种意义上的法律多元主义，被格里菲斯称之为“强式的”或“描述性的”，伍德曼称之为“深的”法律多元主义，则指两种或两种以上各自拥有其合法性与正当性基础的法律制度之共存状态。vii

在本文所讨论的语境下，这个问题可以被描述成这样：“党内法规”作为软法，其属于“法”的范畴，究竟是其本身在发挥着客观作用，还是由于国家对其的主观的提升与拔高？

（二）党内法规的“软法”性质

观察软法的产生及作用的历史，我们可以得出结论：软法本身是客观的，并不基于主权者的承认而存在。

“公法易逝，私法长存”，国家法和硬法的历史对于人类的历史，或者说对于“法”的历史来说，是十分短暂的。在国家之前，人的行为应然受制于一定的规范，这些规范并不依赖于国家制定认可，亦无强制约束力，它们起源于自治团体内的成员对于自己一部分权利或者自由的让渡，以便更好地管理社会生活。例如，部落法就是一个很好的体现。

在国家产生之后，“硬法”以其强制约束力成为社会治理的主要方式，人们基于遵守“硬法”来调整和安排自己的社会生活。然而，由于法具有滞后性，并不能完全对应社会的治理需要，“硬法”也不是万能的。在某些“硬法”管控不到的社会领域，人们依然以彼此承认的规范来安排自己的生活，早期的商法就是这么形成的。

在现代社会，随着经济和民主制度的发展，社会关系更错综复杂，国家不再充当唯一的社会治理主体。公共治理领域，“硬法”能发挥的作用越来越局限，“软法”存在和发挥作用的地方越来越多。因此，软法作为“法”的一种存在，其效能随着经济社会的发展经历了有强到弱、再由弱复兴的过程，其内容和作用都是客观存在的。党内法规作为软法的一种，必然是“法”的一种客观存在，而非主观拔高。

（三）党内法规的“硬法”性质

党内法规既有其软法的一般特征，亦有特殊性。尤其是，作为执政党的中国共产党党内法规，与其他政治组织的自律规范相比，必然是有所区别的，可以说虽然从本质上是“软法”，却又带有“硬法”的性质。

所谓的“硬法”性质，即党内法规在某些方面也具有一定的强制执行力，这是由中国共产党本身的特殊性决定的。《中华人民共和国宪法》明确确立了中国共产党对国家的领导地位viii，中国共产党的组织可以根据宪法和法律直接行使某些国家公权力，如党对军队的绝对领导、党管干部（包括党的干部，也包括国家的干部）、党对国家经济和社会重大事务的决策等等。当然，中国共产党对国家的领导和对公权力的行使是依法进行的。由于中国共产党是执政党，党务必然影响国务，因此，党内法规对国务也具有一定的影响力，因而被赋予一定意义的强制力，以保证实施。

可以确认的是，党内法规作为一种特殊的软法，在某些方面具有一定的强制力，具备了一些硬法的性质，是一种带有硬法性质的软法。无疑，这一特殊性质是由中国共产党的执政地位所决定的，党内法规的内容和效力是被国家认可的，甚至是被有权机关拔高的。党内法规虽然约束的是全体共产党员，但由于党的特殊执政地位，党内法规的执行必然影响党务，也涉及和影响国务，这又是其他软法所不具备的。

四、结语

党在领导和治理国家的过程中，一方面要遵守国家法，不能逾越界限，另一方面又要依据党内法规办事，如何将这二者有机统一？我们知道国家法是“硬法”，党内法规是“软法”，二者都要遵从，但是首先应该遵守“硬法”，因为“软法”也不能违反“硬法”。《中国共产党党内法规制定条例》规定，党内法规必须“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”ix。当党内法规与宪法和法律相抵触时，必须遵循宪法和法律，修改相关的党内法规，使党内法规与宪法和法律相适应。四中全会《决定》中要求，党规党纪严于国家法律。笔者认为，这种“严”，是在宪法和法律的规定之下可以自由裁量的“严”。共产党员首先也是公民，其中党内法规对于公民权利的限制，必须遵循宪法和法律，绝不可以任意为之。只有这样，党内法规才能在法治体系下充分发挥其应有的作用。

作者简介：汤威（1991—），男，汉族，江苏苏州人，法学硕士，单位：武汉大学法学理论专业，研究方向：发展权与人权法学。

注释：

i参见十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

ii见《中国共产党党内法规制定条例》第2条

iii[荷]K.冯·本达—贝克曼著，朱晓飞译.法律多元，清华法学[J]，2006（03）

iv孙国华主编.法理学基础理论[M]，法律出版社，1982，48

v罗豪才、宋功德.软法亦法：公共治理呼唤软法之治[M]，法律出版社，2009，12

vi罗豪才主编.软法与公共治理[M]，北京大学出版社，2006，85-108

vii[荷]K.冯·本达—贝克曼著，朱晓飞译.法律多元，清华法学[J]，2006（03）

viii见《中华人民共和国宪法》序言

ix见《中国共产党党内法规制定条例》第7条

【参考文献】