《党务公开条例》制定问题刍议

2016-12-27马金祥

理论导刊 2016年12期

马金祥

摘要：党务公开是党内民主的基石，是党增强抵御风险和防腐拒变能力的法宝。目前，党内民主法规体系中还缺少一部具有总纲领性的《党务公开条例》。加快制定党务公开条例，是党内法规体系自我完善自我更新的迫切要求，为此，必须坚持依法依规、有序公开和必要保密相结合、理论的科学性和实践的可操作性相结合。在实践路径的探索中，要注重夯实党务公开的舆论基础，加强党务公开制度配套体系建设，处理好党内法规制度体系间的衔接，借助新载体推动党务公开的现代创新模式建设。

关键词：中国共产党；党内法规；党务公开条例；基层民主制度

中图分类号：D262文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）12-0041-05

党务公开作为全面从严治党、加强党内监督的基础工作，是健全和完善党内民主集中制建设的必然选择，是切实推动党内民主科学化发展的内在动力。2016年9月27日，中共中央政治局召开会议，听取并审议了《中国共产党党内监督条例》稿在党内外征求意见的情况报告，决定修改后将提请党的十八届六中全会审议。从历史的角度来看，中国共产党党务的公开是与党的历史地位和历史任务的发展变化分不开的，经历了从地下秘密进行到逐步推进党务公开的历史演变。党内法规作为治党管党的根本依据，是推动党的组织建设发展的制度保障和法理基础。十八大以来，根据全面从严治党和全面依法治国的总体要求，中央修订和出台了一系列党内法规和党内制度，但仍然存在许多空白区域，亟需进一步加强相关党内法规的研究与建设。

依规治党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的核心，就必须加强党内监督和党内民主。党内监督不能有禁区，也不存在特例，党内监督必须严格落实党务公开。目前，在党务公开建设领域，虽然出台过一些具体的制度规范，取得了明显的监督成效和丰富的民主建设经验，但从总体上看还存在层级不高、覆盖不全、系统性不强等问题，还缺乏一部具有普遍约束力的党务公开领域的法规，即《中国共产党党务公开条例》（以下简称为《党务公开条例》）尚未制定，一定程度上阻碍了党内法规制度体系的科学发展。没有公开，就没有科学、民主、依法的治党治国，没有公开，就没有党的执政能力的提高和先进性、纯洁性的保持。因此，加快研究和制定《党务公开条例》，将一些行之有效的经验以党内条例的形式固定下来，推动党务公开工作制度化、程序化、规范化，具有重要的历史意义和时代价值。

一、党务公开条例的理论溯源

掌握党务公开的相关理论，是制定《党务公开条例》的必要前提。中央办公厅印发的《关于党的基层组织实行党务公开的意见》指出，“党务公开是指党内事务的内容、程序、结果等在一定范围内进行公布。”[1]934总体来看，党务公开的概念理论应当包括党务公开的基本内涵以及公开的主体、内容、范围、程序、方式、时限、问责等基本外延。在稳步推进党务公开配套制度建设的同时，通过加强顶层设计和总体规划，加快制定《党务公开条例》，既是完善党内基层民主制度和党内法规制度科学化的内在要求，也是从党内文件《关于党的基层组织实行党务公开的意见》向党内法规升级转化的必由之路。

党务公开理论的提出与实践，是中国共产党建党95年来不断加强自身建设和组织发展的内在要求，也是对马克思主义政党民主理论的继承和发展。马克思主义经典作家在创建无产阶级政党的理论研究和实践探索过程中，始终强调党内民主原则和党内公开原则，正如马克思恩格斯在《共产党宣言》中所指出的，“共产党人不屑于隐瞒自己的观点和意图。”[2]列宁认为，“没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不局限于对本组织的成员。”[3]民主集中制是中国共产党治党治国的根本组织原则，坚持党务公开是民主集中制原则贯彻落实的首要前提。1994年9月，中共十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，进一步提出加强和健全党内监督，严肃党的纪律，“要完善党内监督制度，制定党内监督条例”。[4]2003年12月，中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，这是党的历史上第一次以党内法规的形式正式提及党内组织管理公开的原则，实际上就是党务公开的思想来源。该条例指出，“地方各级党委全会作出决议、决定，一般应当向下属党组织和党员通报，根据实际情况，以适当方式向社会公开。”[5]2004年9月，党的十六届四中全会第一次正式以党内文件的形式明确提出，“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开。”[6]2007年10月，党的十七大报告进一步指出，“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。”[1]392010年10月，中共中央办公厅印发了《关于党的基层组织实行党务公开的意见》，对党务公开工作做了科学的制度设计和规范的总体规划。2012年11月，中共十八大报告明确指出，“完善党务公开，加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”[7]2013年11月，为适应党内法规制度建设和全面依法治国的时代要求，中央首次提出“研究制定《中国共产党党务公开条例》，健全党内情况通报制度，增强党内生活透明度”。[8]2015年1月，习近平在十八届中纪委第五次全会上指出，“用权必须透明，在阳光下运行，各级干部最好的用权方法就是推进权力运行的公开化、规范化，落实党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的制度。”[9]2016年4月，习近平在中央党校“两学一做”学习教育中再次指出，“要针对新情况新问题严肃党内政治生活，以改革创新精神补齐制度短板，真正使党的组织生活、党员教育管理严起来、实起来。”[10]党务公开是党内政治生活的重要组织原则，是发展党内民主和加强党的自身建设的基本前提。2016年7月1日，在庆祝中国共产党成立95周年的讲话中，习近平强调，“严肃党内政治生活是全面从严治党的基础。我们要加强和规范党内政治生活，严肃党的政治纪律和政治规矩，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，全面净化党内政治生态。”[11] 党务公开是增强党内生活的透明度，确保党内监督落到实处的重中之重。2016年9月27日，中央政治局召开全体会议，听取并审议了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》稿在党内外征求意见的情况报告，决定修改后提请十八届六中全会审议，会议强调“党内监督没有禁区、没有例外”。

回溯党的历史，在武装斗争夺取社会主义革命胜利的时期，党长期处于帝国主义、封建主义和国民党反动镇压状态，深陷复杂残酷的斗争环境，党务公开受到了较大的限制，基本处在地下半公开甚至不公开的状态。到革命胜利后掌握政权领导社会主义建设和改革时期，随着党的自身建设和人民民主的迫切需要，党务公开已经与党的先进性、纯洁性和执政能力建设紧密结合在一起。十八大以来，伴随着全面从严治党的有序推进，持续高压与常态相结合的反腐组合拳正在努力把权力关进制度的笼子里，对党务公开制度也提出了更高的要求，必须以此来不断推动党内监督和党内民主制度的完善与发展。

二、制定党务公开条例的现实意义

加快研究和制定《党务公开条例》，加强党务公开的顶层设计，是推进全面依法治国和全面从严治党战略的时代要求，是我们党不断提高治国理政能力的必然选择。

1.提高党内法规制度体系建设科学化水平的内在要求。《党务公开条例》是中国共产党党内法规制度体系的重要组成部分，是党务公开工作的总纲和指南，是新形势下不断适应管党治党要求的重要内容。党内法规作为政党现代化发展的产物，是中国共产党加强自身管理的手段。近年来，中央陆续制定和出台了一系列党内法规，内容涉及党内民主、组织管理、党风廉政建设等诸多方面。党务公开条例的制定，是继《党内法规制定条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党组工作条例（试行）》《地方委员会工作条例》《党和国家机关基层组织工作条例》《干部教育培训工作条例》《巡视工作条例》《统战工作条例（试行）》《纪律处分条例》《党内问责条例》等党内法规之后，完善党的组织建设方面的党内法规的重要内容，是推动党内法规制度体系建设走向科学化、规范化、系统化的重要措施和内在要求。“尽管政党是结社自由的产物，但却无往不在规范之中；只有当有关规范主导着政党关系与政党行为时，政党政治才能和平、有序、常态。”[12]进行政党治理离不开政党法规的运用，尤其中国共产党作为全世界最大的社会主义国家执政党，领导13亿多中国人民实现近代以来最伟大的民族复兴更要严格落实依规治党。为了防止党内权力集中、党外利益集团的冲击，避免权力滥用和腐败滋生，必须建立科学的党务公开条例和党务公开机制，不断提高党内法规制度体系建设的科学化水平。在领导中国命运的历史进程中，党内法规在加强自身建设、引导发动群众、代替法律管理等方面起到了重要的作用。但是，在很长的一段历史时期内，党内法规制度体系建设走的是一条“摸着石头过河”的道路，由于没有成功的范例可以借鉴，只能边走边摸索。长期以来，因为缺乏顶层设计和系统规划，党务公开相关制度已经不能适应党的建设的现实需要，亟需建立科学的党务公开条例，积极探索科学全面的党务公开程序和方法，以不断适应党内法规制度体系自我完善和自我更新的内在需要，使其朝着科学化、规范化和制度化的方向发展。

2.巩固党的阶级基础和落实党的群众路线的迫切需要。党领导中国革命和建设伟大事业取得的成功，离不开广大人民群众的支持和拥护。中国共产党来自人民，为了人民，依靠人民，“党与人民群众是一种零距离的关系，党务不公开，就是把群众当外人了。”[13]一方面，党务公开条例的制定，有助于进一步巩固党的阶级基础，有利于党更好地发挥其领导党的作用，通过法定的程序执掌政权，依靠民主和法制实现长期稳定的执政。公民的政治参与是现代国家存在和发展的基础，没有公民的政治参与，民主政体就失去了阶级基础和构成要件。中国共产党是无产阶级政党，是中国人民和中华民族的先锋队，无论是在革命战争年代还是在和平建设发展年代，广大人民群众一直都是我们党坚固的阶级基础和重要基石。党务公开条例是对当前党务公开工作制度的顶层设计，有利于让广大人民更好地把握党的政策和方针，树立坚定的共产主义信仰和走中国特色社会主义道路的信心，把个人的梦、国家的梦和民族的梦融合起来，投身到“两个一百年”奋斗目标的实现中去。另一方面，党务公开条例的制定，有利于新形势下党的群众路线的贯彻落实。全心全意为人民服务是我们党的群众路线和优良传统，是我们党取得一切胜利的法宝。随着党务公开制度和实践的不断推进，适时制定《党务公开条例》，可以为广大党员和人民群众之间沟通交流搭建畅通便捷的平台，使人民群众更好地了解党的各级组织、党员和党的大政方针，调动人民群众政治参与的积极性和主动性，为党组织决策凝聚更多的群众智慧和社会共识，以此来不断提高党的建设和党的理论的科学化水平。因此，《党务公开条例》的制定，可以有效调动新时期广大人民群众政治参与的热情，树立勤政爱民、廉洁奉公、高效有序的阳光政党形象，努力适应国际国内两个发展形势的要求，不断巩固党的阶级基础和群众路线。

3.推进党内民主进程和党风廉政建设的必然选择。党务公开，是党内民主的基石，是党的组织良性运行的关键。研究制定《党务公开条例》，有利于让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里，将国家权力、执政党、人民利益科学有序地绑定，推动廉政的实现、民主的提高、监督的运行。一方面，制定党务公开条例有助于推动党内民主化进程。党员是党的主体和细胞，只有充分保障广大党员的主体地位，才能调动其主动性和积极性，使党组织保持生机和活力。“党员是党的主人，是党的组织、党的生活、党的建设和党的事业的主体，也是党内民主的主体”，[14]没有普通党员民主权利的有效行使，党内民主就无从谈起。《党务公开条例》的制定，以党内法规的形式对权力加强了监督和管控，对党内生活进行有效的约束，增加了党组织的透明度，保证了党内民主清正廉洁的氛围，一定程度上调动了党员的积极性和主动性。另一方面，制定党务公开条例有助于推动党风廉政建设的发展。腐败是影响党的自身建设和国家长治久安的阻碍，是极其复杂的政治难题和社会顽疾。针对腐败问题，习近平在党的十八届中纪委二次会议上提出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[15]实际上，惩治腐败并不是最终目的，预防腐败问题的产生和肆意蔓延才是制度建设的初衷和价值归宿。党务公开条例的制定，是预防腐败的有效手段，通过加强顶层设计和总体规划，提高党务公开配套制度的效率，可以有效解决当前全面从严治党在落地环节的诸多问题。

三、制定党务公开条例的逻辑理路

党务公开是政党的政治行为，必须在既定程序的前提下，坚持一定的原则有序开展。同时，制定党务公开条例也是提高党内法规科学化水平的内在要求，要严格按照《中国共产党党章》《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规领域的“立法法”，保证党务公开在国家法律和党内法规的范围内活动。具体来说，必须坚持“三个维度”的统一。

1.法治化思维：坚持依法依规。民主和法治是密不可分的，民主是法治的基础，法治是民主的保障。党务公开作为党内民主的重要内容，也必须在国家法律和党内法规的范围内活动，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。[16]依法依规是制定《党务公开条例》的首要原则，是保证整个制定工作沿着正确的方向运行的关键。一方面，这里的“法”泛指以宪法为根本大法的国家法律体系，是任何组织和个人一切行为活动的行动指南。中国共产党是执政党，领导人民制定宪法和法律，领导人民遵守和维护法律，同时党的建设也必须在宪法和法律范围内活动，不得与之发生抵触。制定党务公开条例同样是党内法规的创制活动，在坚持党的领导、党章为本的前提下，必须严格依法制定，不得出现与宪法和法律不一致或者抵触的情况。另一方面，“规”即指党内法规和党内纪律。在《党务公开条例》的制定过程中，必须遵守党章党规，严格按照党内规章制度办事。“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”[17]制定党务公开条例，是党内法规制度体系自我完善与自我发展的内在要求，是提高党内法规体系科学化水平的重要内容。只有真正把党务公开条例的制定活动纳入国家法律体系和党内法规体系的双管轨道，才能保证党务公开工作沿着法治化方向发展，不断密切新形势下的党群关系，不断巩固和扩大党的合法性基础。

2.程序化思维：坚持有序公开与必要保密相结合。党务公开的范围，是党务公开条例制定的关键，关系着我们党在保障党员知情权和加强自身建设中的作用和地位。从范围来看，党务公开包括两部分，即党内公开和党外公开。党内公开即对全体党员和党组织内部的公开，是保障党员知情权和参与权、推动党内民主发展的内在要求。党外公开即党的事务和活动对人民和社会公开，是社会公众对政党特定范围内的事务进行监督和建议的活动。党务公开，“不仅是政党整合组织内部关系的基础，还是沟通政党与社会、扩大政党社会基础和政党获得合法性的基础。”[18]一方面，该公开的要适时有序地公开，促进党内民主的科学发展。通过制定党务公开条例，保证党的社会化过程能够顺利进行，将党的大政方针、施政纲领、路线政策等输送到人民群众中去，保障党员和群众的知情权和参与权，以更好地巩固党领导下的人民民主专政的政治体制。同时，党内事务的公开要做到适时有序，“除涉及党和国家秘密等依照规定不宜公开或不能公开的外，都应向党员公开。”[1]934另一方面，政党是特殊的政治组织，具有特定的核心利益和政党机密，要做到必要保密。《党章》把“严格保守党和国家的秘密”作为每一个党员的八项基本义务之一，是党的纪律和红线，不能违犯。党务公开必须坚守保守党的秘密的政治高地，不宜公开的要守好党的秘密，不能犯原则性和方向性错误。同时，也要区别对待和依规进行，根据保密期限和范围，有条件地适度开展党务公开。总之，制定党务公开条例，必须坚持有序公开和必要保密相结合的原则，任何无限度的保密和无限度的公开都会给党的生存和发展带来毁灭性的灾难。

3.规范化思维：坚持理论的科学性与实践的可操作性相结合。在党的建设过程中，任何一部党内法规的制定都离不开一定的理论支撑和成熟的实践经验。也就是说，《党务公开条例》的制定也必然要经历从理论指导实践、实践形成经验上升为理论、再次指导实践的过程。一方面，必须坚持科学理论的指导，保证条例对实践的理论支撑作用。“党务公开是实践性很强的工作，越是这样的工作，约需要理论上的指导。”[19]建党95年来，从公开建党到党务公开，我们党已经总结了丰富的党务公开理论和党内民主实践的经验。在制定党务公开条例时，党内法规制定部门要结合党的建设的实际需要和历史经验的特点优势，按照什么是党务公开、为什么公开、怎么样公开的逻辑脉络，总结并形成一套科学的党务公开的理论，包括党务公开的基本内涵、党务公开的主客体、程序、方式、范围、时限、配套制度等。只有形成了科学的党务公开的理论，掌握了党务公开的客观规律，形成科学、完备、系统的一整套《党务公开条例》，才能准确用党内法规的形式来指导党务公开的具体实践。另一方面，也要坚持试点探索和总结经验相结合，提高党务公开实践的可操作性。党务公开是一项系统的复杂工程，需要科学的试点探索和长期的总结经验。由于党务公开工作具有一定的秘密性和特殊性，不适宜全领域、全方位地大范围推行。制定党务公开条例，一定要结合党务公开实践的具体情况，循序渐进、稳妥推进，先试点再推广，不能急于求成、揠苗助长。如果处理不好适度适时的原则，毫无保留地公开只会给党的建设带来巨大的风险。因此，要具体问题具体分析，党务公开在实践中要区别对待时限性的问题，采用多样化的方式，如定期公开与不定期公开相结合的方式。总之，《党务公开条例》的制定，是党内法规制度体系的重要组成部分，不仅需要科学的党务公开理论的支撑，同时还需要长期的党务公开工作的实践。

四、制定党务公开条例应当注重的几个环节

《党务公开条例》是党内法规制度体系的有机组成部分，是十八大以来适应党的建设新形势的内在要求，也是完善党内基层民主制度的重要保障。每一部党内法规的制定都是一项复杂的立法过程，需要统筹兼顾，同样“制定一部《党务公开条例》，明确规定党务公开的范围、方式程序、监督和保障等内容，以规范党务公开，意义重大”。[20]在探索制定条例的有效路径时，应当在结合党务公开的历史经验和现实需要的基础上，重点把握以下四个环节：

1.努力夯实党务公开的舆论基础。制度是刚性的，而思想意识是灵活柔性的。因为党务公开工作本身所具有的秘密性，部分党规部门和党规工作者对其认识不充分，很容易形成思想的误区和认识的真空。在党务公开条例制定之前，必须先突破思想意识的藩篱，跳出对党务公开的传统认识的误区，积极营造和谐的思想舆论氛围，才能确保条例沿着正确的方向更好地指导党务公开工作。十六届四中全会以来，党务公开成效卓著，但因为缺乏制度的总体设计，党务公开在探索过程中仍然存在许多认识的误区。如，一是把党务公开与政务公开混为一谈，没有认识到二者在公开主体、范围、程序、方式等方面的根本不同，不利于二者科学的发展，更不利于党务公开条例的执行落实。二是将党务公开形式主义，思想不重视，工作不积极，错误地将党务公开流于形式，没有真正起到应有的监督作用。三是官本位思想严重，部分领导干部抵触公开、消极应对，错误地认为公开的越多，老百姓就越不满越反对。四是认为党务公开条例与党务公开的相关制度存在重复和多余，没有认识到条例的指导性、全局性和规范性作用。《党务公开条例》的制定，是一项较为复杂的系统工程，加快相关配套制度的构建固然重要，但也必须以努力突破传统观念的藩篱、积极营造和谐的思想舆论基础为重要前提。

2.加强党务公开制度配套体系建设。制度具有指导性、全局性、规范性，是具体工作开展的指南针，是“具有约束、调整、规范作用的行动规则、程序”。[21]党内条例是最具有普遍性和强制力的党内法规，是加强党内管理和党内监督的重要保障。党内法规的健康运行需要健全的配套制度为基础，《党务公开条例》的制定和执行也必须以科学完善的配套制度体系为保障。目前，党务公开制度体系尚未完全建立，制度的可操作性不够，体系的顶层设计还需进一步完善。同时，党务公开作为党内民主尤其是党内基层民主的重要内容，必须建立一套不以领导人主观意识为转移的机制，结合党内监督体系，确保各项具体制度发挥最大的制度效能。总之，无论是理论的研究，还是试点的探索，都需要在加强总体规划的前提下，不断建立健全包括党内情况反映制度、党内情况通报制度、党员参与决策制度、党内民主选举制度、党员权利保障制度、重大意见征求制度、新闻发言人制度、党员信息质询制度等保障机制，确保党务公开制度体系框架的完整、有序、科学、高效，为党务公开条例的制定奠定制度保障。

3.处理好党内法规制度体系间的衔接。建立健全党内法规制度体系是深入推进全面从严治党战略的内在要求，是提高党的执政能力和党的建设科学化水平的关键。完善的党内法规制度体系是科学、规范、全面的系统，它包括了不同层次、不同效力、不同形式的法规，而这些法规之间也呈现了不同的状态和效用，既互相区别，又互相联系和衔接。党章是党内的“根本大法”，是党内法规体系中位阶最高的法规。《党务公开条例》与其他党内法规之间是平行的、协同的，在党内法规体系中发挥各自应有的法理规范和法制保障作用。十八大以来，中央高度重视党内法规制度体系的构建工作，已经陆续颁布和修订了《党内法规制定条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党组工作条例（试行）》《干部教育培训工作条例》《巡视工作条例》《纪律处分条例》《党内问责条例》等党内法规。加快制定《党务公开条例》，必须正确处理已有的党内法规间的互动和衔接关系，搭建沟通和协作机制，促进工作的衔接和互动。如，《党内法规制定条例》为《党务公开条例》提供了法理基础和立法前提，为规范党务公开工作指明了方向，条例制定时必须以前者为依据，同时也要充分研究其他党内法规，避免出现互相抵触或者冲突的情况。《党务公开条例》为《巡视工作条例》《纪律处分条例》等提供了必要的党内民主和党内监督保障。只有充分做好党务公开，才能有效加强党员领导干部的廉洁自律意识，严格服从中央巡视工作安排，把权力关进制度的笼子里，减少顶风作案、腐化堕落等违法违纪案件的发生。总之，条例的制定必须放在党内法规制度体系的逻辑思维下，促进体系内的衔接和互动，互相借鉴并共同促进，才能提高单行党规的效率和作用。

4.借助新载体推动党务公开的现代创新模式建设。方法是认识世界改造世界的工具，好的方法是事半功倍的前提。党务公开同样也需要讲究方式方法，新形势下新闻媒介等传播载体在党务公开中发挥了至关重要的作用。《党务公开条例》的制定必须利用大数据时代的新载体，创新传播方式方法，努力构建党务公开的现代模式。传统模式下，党务公开依靠的主要是开会议、出文件、设置党务宣传栏等，占用大量的人力物力成本，往往存在成本高、效率低、接受差、互动弱等缺陷，影响了党员的积极性和主动性，阻碍了党内基层民主建设的快速发展。随着大数据时代的到来，党务公开也应该充分利用先进的大数据平台带来的信息优势和资源便利，加快构建党务公开信息化数据库平台、党务公开信息共享平台、党务公开无障碍沟通平台等新媒介，创新党务公开的现代模式，使党组织和党员群众直接的沟通更密切、更便捷、更流畅，有效节约党务公开的成本，提高党务公开的效率和群众满意度。通过现代技术搭建的新载体，积极探索科学、先进、创新的党务公开的现代模式，吸引更多的党员群众参与到党务公开中来，同时要不断总结实践中的成功经验，来推动《党务公开条例》的自我完善和自我更新，提高党务公开的现代化水平，真正把民主集中原则落地落实。

结语

党务公开是中国共产党推进全面从严治党和始终坚持人民主体地位的重要举措，中国共产党的人民立场和阶级性质也决定了其必须实行党务公开。《党务公开条例》是党务公开工作的“基本法”，同时也是党内基层民主法规的“重点法”，对党内监督领域具有普遍的约束力。制定党务公开条例，需要协调好与国家法律体系、党章、其他党内法规、党务公开领域规范性文件的关系，准确把握好自身的功能定位，更好地发挥履行党内监督和促进党内民主的作用。同时，党务公开条例应当涵盖党务公开的基本制度，既包括公开的内容、方式、程序、范围、频率、追责等，也应该包括科学的党内上情下传和下情上达制度、重大决策征求意见制度、党务新闻发言人制度、党务公示听证制度、党务公开效果反馈制度、党务公开监督保障制度等等。目前，党务公开还存在着诸多障碍，如封建官本位思想、特权利益思想、传统党务管理思想等等，都在一定程度上影响了党与人民群众的鱼水关系，削弱了党的执政地位和凝聚力。因此，加快制定一部总纲性的具有普遍约束力的《党务公开条例》，继续完善党务公开配套体制建设，大力提高党务公开的科学性和主动性，是破解当前阻碍党务公开体制难题和观念障碍的基本遵循和法理保障。

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