少捕慎押刑事政策背景下未决羁押制度的完善进路研究

黄宾　马英莲

[摘 要]在全球化进程不断加快、公民权利意识不断增强、司法负担日益加重的背景下，降低诉前羁押率对落实人权保障、提高司法效率、构建和谐社会发挥着重要作用。近年来，我国学术界一直在探讨限制适用逮捕强制措施的路径。2021年，少捕慎诉慎押被党中央确定为一项刑事司法政策，而该政策的重中之重就是降低未决羁押率。通过调查发现，自从少捕慎押政策出台以来，一方面国家逮捕率和诉前羁押率都明显降低，整体上取得了不小成果；另一方面在少捕慎押政策贯彻落实上还存羁押率“注水化”和“泡沫化”、逮捕羁押措施适用相对机械、羁押必要性审查制度没有被充分利用等问题。这些问题产生有司法机关容错机制的缺失、人权保障观念缺乏的原因，但更重要的原因在于未决羁押相关的法律规定存在缺陷。因此，在建立容错机制、增强人权保障观念的同时，更需要完善未决羁押相关法律制度，使少捕慎押政策得到充分、长久、有效落实。

[关键词]少捕慎押刑事政策；未决羁押制度；完善

一、少捕慎押刑事司法政策概述

少捕慎诉慎押刑事司法政策是在2021年被正式确立的。该政策的确立充分体现了国家对人权保障的重视。但需要明确的是，少捕慎押并不是不捕不押，而是对我国长期以来人身强制措施功能异化、公安司法机关过度依赖逮捕羁押强制措施的适时纠偏。近年来，我国犯罪结构和刑罚结构显著轻缓化。而侦查技术和社会管控手段的改进为少捕慎押刑事司法政策的贯彻落实提供了可行性，可以在保障人权的同时兼顾犯罪控制[1]。自该政策实施以来司法实践中取得了显著成果，最高人民检察院2018年至2022上半年的工作报告中关于逮捕率及审前羁押率的数据显示：2019年至2022年上半年全国的逮捕率分别为：79.1%、76.7%、69.3%、60.8%；2019年至2022年上半年全国的诉前羁押率分别为：55.6%、42.2%、42.7%、32.8%。可以看出在少捕慎诉慎押刑事司法政策出台以来全国的逮捕率和诉前羁押率都在稳步下降。但笔者通过调查发现，这些数据并不代表我国未决羁押中存在的问题得到了根本解决，立法和司法方面仍有很多地方需要改进完善。

二、少捕慎押刑事司法政策实施运行中存在的问题

（一）低诉前羁押率背后存在“注水化”和“泡沫化”问题

诉前羁押率是指羁押人数与审查起诉人数之比。低诉前羁押率“注水化”是指由于近年来不捕直诉以及未采取任何羁押措施的轻微罪案件的大量增加导致了诉前羁押率的大幅度下降。比如，帮信罪设立之初在实践中适用较少，但自2020年断卡行动以来，“两卡”类帮信案件呈井喷态势，当年帮信罪首次出现在刑事罪名前十名中。2021年，全国起诉非法买卖电话卡和银行卡、帮助提款转账等犯罪12.9万人，是2020年的9.5倍，实践中这类案件大多采取非羁押性强制措施。而2021年全年共批准逮捕各类犯罪嫌疑人86.8万人，提起公诉174.9万人。单单一个帮信罪对羁押率下降的贡献都是显而易见的。但这种羁押率降低不能归功于少捕慎押政策的实施，也不能体现出对人权保障和无罪推定原则的坚守，因为这类犯罪最终大多都会被判处缓刑。

“泡沫化”是指特殊时期出于疫情防控的考虑，司法机关对嫌疑人持非必要不羁押态度而导致的诉前羁押率大幅下降。此外，2020年的较低诉前羁押率就是一个佐证：最高检的工作报告显示，2019年全国的诉前羁押率为55.6%，2020年降至42.2%，而2021年出台少捕慎押刑事司法政策后仍有42.7%因为疫情防控等原因。这种诉前羁押率的下降并不能真实反映我國当前的法治水平，所以，有学者预测疫情防控措施优化后，整个司法系统对逮捕羁押的态度会有所转变，羁押率可能会有一定反弹。

（二）逮捕羁押措施适用机械

司法实践中长期存在的构罪即捕现象一直使检察机关饱受争议，2012年的《刑事诉讼法》修改限制了未决羁押的滥用倾向，此后司法实践也取得了很大进步，对于明显的轻微犯多采取非羁押性强制措施。但实践中仍存在“构重罪即捕”的倾向，即只要有重罪犯罪嫌疑的，绝大部分未经研判径行逮捕。这里举一个发生在笔者身边的案例，嫌疑人A在2008年将自己倒闭砖厂剩余的雷管私自卖给了同行，2021年案发后立即被逮捕。从罪名上看将嫌疑人逮捕并无不妥，但是，具体看本案嫌疑人作案前从无前科劣迹，作案时家庭生活窘迫，且并不了解自己行为的严重后果，作案后的12年内更是老实本分地打工养家，在周围邻居中的口碑也比较好，可以说，在被逮捕时毫无社会危险性。但却因为可能触犯危害公共安全罪而直接被逮捕羁押直至判决生效，显然对逮捕羁押的适用比较机械僵化。这种情况也绝非偶然，而是司法实践中较为普遍的现象。

（三）羁押必要性审查制度功能未充分发挥

羁押必要性审查程序是为了解决我国一押到底、普遍羁押的司法顽疾而设定的，旨在使逮捕与羁押适度分离，彰显羁押的理性克制，保障当事人的权利救济。我国在2021年开展羁押必要性审查专项行动以来取得了一定成就，但羁押必要性审查的功能并未得到充分发挥。首先，体现在进行羁押必要性审查的人数不够多，且启动方式以依申请审查为主；其次体现在羁押必要性审查的程序适用受制约，即羁押必要性审查本是检察机关的工作内容，但实践中的程序往往是先由公检法三家沟通协商，如果有释放或变更强制措施的可能，检察机关才会提出相应的建议。这显然不符合羁押必要性审查制度设置的初衷，也不能充分发挥羁押必要性审查的功能。

三、成因分析

（一）容错机制的虚置

随着社会的发展和法治的进步，当前司法机关在加强责任追究的同时也注重容错机制的建设。但由于当前的容错机制规定比较抽象、可操作性差，也未上升到法律层面，司法实践中容错机制处于虚置状态。以检察机关为例，《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第33条第1款是关于容错机制的规定。该规定并不能消除工作人员的顾虑，因为首先在责任性质上，本条规定的是“不承担司法责任”，但是在实践中具体的司法机关可以要求相关的负责人承担负面的考评责任。其次在判断标准上，本条依据的是检察人员的主观过错，但在实践中主观过错往往较难判断，很多单位大多根据结果来判断，即只要发生了犯罪嫌疑人逃跑、犯新罪或毁灭证据的行为就要求相关负责人承担相应的责任。最后，本条规定对少捕慎诉慎押的针对性并不强，所以很少能有检察官以此作为免责的依据。所以，容错机制的虚置导致案件负责人很多时候不得不采取羁押性强制措施。

（二）人权保障观念淡薄

刑事诉讼的本质决定了对被追诉人的人权保障是其永恒主题，2012年修改的刑事诉讼法直接列出了“尊重与保障人权”条款。但实践中司法理念层面与立法初衷并不相符，司法机关往往认为“办案必要即是羁押必要”。侦查机关对羁押查证保障性功能过度依赖，担心嫌疑人毁坏证据影响侦查行为，对大多数嫌疑人都倾向采取逮捕羁押措施。有些法院为顺利审结刑事案件，只受理嫌疑人处于在押状态的案件。作为司法工作人员人权保障观念尚未树立，更何况被害人和普通民众了。被害人由于没有人权保障观念加上自身利益受损导致其无休止的上访，公众人权保障观念的缺失给司法工作人员适用非羁押性强制措施带来了一定的舆论压力。这些都给少捕慎押政策的贯彻落实造成了巨大阻碍。

（三）相关法律规定存在缺陷

尽管行动中的法与纸面上的法存在一定距离，并且我们最终要关注的是行动中的法，但是我们不能因此忽视了纸面上法的重要性。纸面上法的完善是取得良好法律效果的前提，所有的司法活动都要有法律依据。司法实践中关于逮捕羁押的效果不尽如人意与相关规定的漏洞或缺陷不无关系。比如，关于逮捕的适用条件，立法上缺乏明确、具体的法定标准，缺乏可操作性，因此，实践中主要靠主观认识和经验判断；而关于刑度条件的规定对适用逮捕羁押措施也有一定的误导性，使司法工作人员误认为只有轻罪可以采取非羁押措施，凡是重罪都要羁押。又比如，由于羁押必要性审查的规定缺乏刚性导致虽然有越来越多的检察机关提出释放或变更强制措施的建议，但是很多情况下公安机关并不采纳，前期的羁押必要性审查工作也就失去了意义。再比如，非羁押性强制措施规定的门槛较高，导致很多情况下司法机关只能适用羁押性强制措施。

四、对策总结

针对调查中发现的主要问题及成因分析可以得出，要想彻底降低逮捕率和诉前羁押率，须在完善容错机制、加强人权保障观念、完善未决羁押相关法律制度方面着手。

（一）容错机制的进一步完善

鉴于当前容错机制相关规定效力位阶不够、内容模糊、可操作性差等问题，要想真正消除工作人员的顾虑就需要在刑事诉讼法的相关章节明确规定：对于在审查逮捕或者羁押必要性审查当时符合不捕条件的，即便嫌疑人后来逃跑、犯新罪或实施毁灭证据等违法行为，也不应追究当初办案人员的责任。当然为避免权力的滥用，其中的一个前提是要在刑事诉讼法中明确逮捕羁押的具体条件。

（二）加强人权保障观念

加强司法工作人员以及普通群众的人权保障观念，除了加大普法宣传教育力度，还要厘清几个关键问题：首先保障被追诉人的人权与保护被害人以及其他人的权利并不矛盾，因为只有在国家诉讼机关对被追诉人追诉过程中才涉及人权问题，而被害人因犯罪受损的人身权、财产权等具体权利可以通过司法途径救济。其次，要正确解读犯罪控制与人权保障并重的提法，理清办案需要与羁押必要性的界限，不能以犯罪控制为由拒绝执行人权保障条款。在犯罪控制与人权保障不能兼顾时，立法上对这两种价值做出了选择，因此，司法机关在适用那些侧重人权保障的规则时要着重进行人权保障，对犯罪控制的价值只能尽量兼顾，有时甚至要牺牲犯罪控制的价值。最后，应该明确刑事诉讼中强调人权保障少捕慎押不仅仅是在保护罪犯，全体社会成员都是受益者。因为每个人都是潜在的犯罪主体且风险刑法理论扩大了公民入罪的风险；此外，即使我们坚信自己是“永恒的守法者”，也有可能因为他人犯罪而卷入到侦查程序甚至被误认为罪犯而被侵犯[2]。只有明确这些具体问题，司法工作人员以及普通群众才能从内心树立正确的人权保障观念。

（三）完善未决羁押相关的法律制度

完善逮捕羁押相关的法律制度应首先从明确逮捕适用条件、增强羁押必要性审查刚性和降低非羁押性强制措施的适用门槛着手。

在逮捕适用条件问题上很多学者提出了自己的见解，其中关于刑罚要件和人身危险性判断的讨论较多，但事实上刑罚要件也是出于对人身危险性的考虑。并且不管刑罚要件怎样规定都存在一定的弊端——刑罚条件过低不利于人权保障，刑罚条件过高又不利于诉讼保障，所以为使逮捕措施适用既灵活又准确，应当在完善人身危险性评估体系的前提下，将社会危险性作为是否适用逮捕强制措施的唯一判断标准。

关于如何增强羁押必要性审查的刚性问题，学界不少学者建议在刑事诉讼法中明确对于羁押必要性的审查，人民检察院作出决定后，应当具有法律效力，有关部门必须执行。不可否认，这样对增强羁押必要性审查的刚性有直接作用，但是，正如张兆松教授所说，检察权的特征之一就是监督权与处分权的分离，法律监督权本质上不是一种实体处分权，如果赋予检察院羁押必要性审查决定法律效力，不仅违反法律逻辑，还会衍生出“监督者如何受监督”的问题。所以，应当在原有法律规定的基础上做补充完善。比如，如果有关机关不接受检察机关释放或变更强制措施的建议，处理情况又不符合法律规定的，检察机关可以向其发出《纠正违法通知书》，督促有关机关自行纠正违法行为[3]。

结束语

少捕慎押政策的推進，会有越来越多的嫌疑人不被逮捕羁押，而对其完全放任不管并不现实，此时就凸显了非羁押性强制措施的重要性。在很多案件中非羁押性强制措施既能保障人权又能保障诉讼活动的顺利进行。前文已经提到当前侦查手段和社会管控手段明显改进为少捕慎押刑事司法政策的贯彻落实提供了可行性，也就是说凭借当前的科学技术手段基本可以避免先前司法机关所担忧的犯罪嫌疑人脱逃、毁灭证据等问题。所以，也需要降低非羁押性强制措施的适用门槛，尤其是取保候审的适用。为此，2022年9月21日，“两高”“两部”联合发布了《关于取保候审若干问题的规定》，对取保候审的适用作了进一步明确的规定。但是要想切实提高取保候审的适用率，还需在刑事诉讼法中进一步明确哪些情况应当适用取保候审、哪些可以适用取保候审、哪些不可以适用取保候审，也就是采用所谓的严格标准准则，一旦犯罪嫌疑人符合适用取保候审的适用条件，公安、司法机关仅做形式上的审查后须同意取保候审。此外还要使取保候审的保证方式灵活化，允许用现金以外的财产保证，也允许财保和人保同时适用。

参考文献

[1]孙长永.少捕慎诉慎押刑事司法政策与人身强制措施制度的完善[J].中国刑事法志，2022（2）：108-131.

[2]汪建成.刑事诉讼法的核心观念及认同[J].中国社会科学，2014（2）：130-147，207.

[3]张兆松.论羁押必要性审查的十大问题[J].中国刑事法杂志，2012（9）：82-91.

作者简介：黄宾（1992— ），男，汉族，河北保定人，青海民族大学，在读硕士。

研究方向：刑事诉讼法学。

马英莲（1994— ），女，回族，青海西宁人，青海民族大学，讲师，硕士。

研究方向：刑法学。

基金项目：本文系青海民族大学创新项目，项目编号04M2022214。

本文系青海省法学所2023年度科研基金资助项目的阶段性成果。