行政裁量与司法审查中合理性的认定及其限度

[摘 要]行政裁量实际上是一种行政权，其执行机关包含的自由意志有可能会造成这种权力行使的隐患，在运用的过程中必须要加强立法机关的授权和法律的规范性约束，才能够为行政裁量的合法性与合理性提供最终的证明。在这一基础上，司法审查的意义就是强化对裁量方面的控制，通过行为的控制，或者通过其他司法审查手段的控制，目的都在于限制行政裁量权的过度使用。

[关键词]行政裁量；司法审查；合理性；认定

行政裁量又称为行政自由裁量，在行政实务过程中，行政诉讼法中所规定的职权滥用行为或显失公正的解释为合法性的标准行为，这一类行为的研究相对较少。随着当前政府的社会控制功能不断强化，行政行为过程中的自由裁量行为也不断扩张，因此，在具体的行政行为过程中，每一个环节都或多或少渗透着行政机关可能带有的自由意志，法院对行政裁量的合理性的司法审查其实是一个值得进行研究的重要课题。在司法实践的过程中对行政裁量的具体行为里面合理性的审定以及其合理性的限度，其实是行政自由裁量权的一次重要衡量，在具体案例过程中也需要通过对行政裁量的司法审查进一步实现对行政行为的约束，避免行政机关滥用行政裁量权力。因此，行政裁量实际上应该是通过司法实践进行约束，对行政自由裁量权的司法审查，其实也是督促行政机关依法执行法律按照相关规定执行相关的处罚或者是其他的行政行为，这也是当前尤其是基层行政裁量权力不断增大的情况下所需要强化的司法实践范畴。

一、司法审查行政裁量的重要意义

在现代的行政法体系之中，行政权力是来自法律的授权，法律制定的目的就是借助行政权才能够得以实现。因此，行政权力跟法律是互相结合的，从现代的行政法治理论或者价值的归宿角度上看，当代行政法的观念和制度的演变其实也是法律跟行政之间的互相结合[1]。对于资本主义社会所制定的行政法体系而言，其本身是为了维护资本主义社会制度，但是在社会主义的行政法体系中，应该是多考虑如何对社会事务的繁杂或复杂性的协调作用，特别是社会现代化程度更高，对于行政管理行为提出了更多的依附性要求，政府在管理的过程中所形成的经验，也必须按照相关的法律要求才能够得以执行。政府的介入和干预行为实际上是行政权的基础，行政权有更为积极的特征。从行政裁量权的发展过程可以看出，由于制度的合理性不能够完全掩盖行政权在行使过程中可能存在的危险性，行政裁量实际上是一种行政权，其执行机关包含的自由意志有可能会造成这种权力行使的隐患，在运用的过程中必须要加强立法机关的授权和法律的规范性约束，才能够为行政裁量的合法性与合法理性提供最终的证明。在这一基础上，行政法制的意义就是强化对裁量方面的控制，通过立法的控制，或者是通过其他手段的控制，目的是限制行政裁量权的过度使用。

司法机关通过受理行政案件，可以与行政机关进行接触，这也是为行政裁量的司法审查提供基础，而且对于行政裁量的源头控制，其主要还是对个案进行审查，维持社会正义。立法具有高度概括性，强调了行政行为的原则，在个案的运作过程中也可能存在缺点，因此，加强对行政裁量的监督，特别是强化对其司法审查，将有助于行政裁量的准确使用，用科学的控制方式避免出现问题，对出现问题的行政行为及时进行判别和矫正。

二、针对行政行为事实裁量的司法审查

比如，在土地确权类型的行政案件过程中，争议的焦点往往集中在土地，是否已经按照相关要求退回给原告。由于缺乏证据，区县一级政府要进行详细调查，而在这种土地的占用行为里，部分人会存在把争议土地保留，并没有直接退回给原告的行为，而区县政府的执法机关采纳一部分人员的证言，认为争议土地尚未退回给原告。在这种案件里面，除了一般情况下的证据采集和审查之外，也需要对区县政府采信相关证据的行政裁量行为进行司法

审查。

在行政案件里面，如果涉及民事权益方面的争议，针对相同类型证据的证明效力出现互相对抗的情况下，由行政机关通过行政裁量权力决定证据是否具有证明力[2]。如果区县政府选择少数人的证言，也就是这些证言的来源是来自本地集体组织的主要负责人，或者是调整该争议土地的主要负责人，如果采信的其他证言也是当时的知情人，但是是原告邻村的人员，针对这两组不同证人证言进行对比，结合争议土地在长期使用过程中的具体情况，區县政府采纳少数人的证言也有一定的合理性。因此，在法院的司法审查过程中，对这一行政行为认定为证据充足。但是如果自由行政的权力超出了常规的范畴，也就是如果超越了一般社会常识，对于该问题的判别标准，那么在司法审查的过程中会针对这一行政裁量行为所根据的相关证据会认定为不充分。因此，针对具体的行政行为所涉及的事实裁量情况，在司法审查的过程中要充分考虑到合理性审查与合法性审查的问题。合理性审查，就是考察行政行为是否符合一般社会常识所遵守的逻辑遵循的基本证据的规则，在采集证据的过程中采取合法的行为进行采集，最终进行合理性审查和合法性判断的范围内，都需要考虑到其采集证据是否有效，而关键性证据并不一定是存在于大多数人手中，特别是像行政类案件涉及民事权益过程中，选取少数人证言应符合少数人具有一定的证明效力，掌握关键性的证据和环节，在司法审查的过程中对其合理性与合法性进行审查，从而做出具体的裁决。

三、针对行政行为程序裁量的司法审查

在具体的行政行为做出实施的过程中，行政行为有一定的程序，程序有时候会根据具体案情的变化进行裁量，这种裁量是否合法也要通过司法审查的方式进行。针对涉及相关权益的行政案件进行分析，有一部分的行政机关所采取的程序是直接调取相关证据，而行政机关调取证据是否要通过公开质证，在程序的问题上行政机关调取证据有时以口头方式告知给原告，又根据原告所提出来的不同意见进行多次不同的行政调查，所有的定案的证据也没有进行公开质证，那么，其行政行为程序是否裁量合法，则需要通过司法审查。

当前中国并没有形成统一的行政程序，法律行政程序在执行的过程中可能存在自由裁量的空间，针对行政程序缺乏具体规范或者是已有的规范给予了行政机关较多的选择权，在司法审查的过程中，针对其程序的合法性审查就会有一定的困境。在司法实践过程中，行政案件都普遍存在程序性是否合法的争议，而法院也不能够避免对行政程序的行政裁量行为进行审查。

假设行政机关所调取证据是直接采取口头证据的方式，没有安排公开质证的程序，没有通过公开质证对证据进行辨证，实际上不能够作为行政案件定案的主要证据。而且在现实中，政府在处理类似于土地确权的程序依据的还是传统的土地确权争议处理办法，在办法的范畴中所规范的是一种调查取证的方式，没有对质证的程序进行明确的规定。行政机关在调取的证据分析的过程中，通过什么方式进行辨认和核实其选择的方式是否合理，或者是是否符合公开质证的法律目的，这实际上是程序进行司法审查过程中的重要内容。行政机关以口头方式告知原告政府的调查在村民集体经济组织中公开进行，也能够基本符合公开质证的目的，因此，如果证据的载体并不一定是以书面或者具体的物证呈现的情况下，口头证据是否具有证明效力，也是需要充分考虑其行政行为在具体落实过程中的程序情况，如果程序的规定出现空缺，那么对行政裁量在具体程序中的表现应该进行合理性的审查，同时要判断这一行政程序是否违反相关现行法律法规的原则。因此，针对行政瑕疵的概念，或者是针对行政程序是否正当的问题，也需要对程序的自由裁量行为进行司法审查。

四、针对行政行为结果裁量的司法审查

在行政行为的结果裁量过程中，行政机关根据相关的行为，根据相关的证据做出最终的行政行为结果，并且对有关问题进行研究之后做出来的裁决，而这种裁决是否是能够符合相关法律法规的要求，也是需要进行司法审查的。例如，行政机关以违反土地使用权出让合同的约定，对原告土地使用权进行无偿收回，这也是需要根据相关的规定才能够做出这种行政决定的，但是针对原告是否构成土地行政行为要进行严格的审核，而争议的焦点是行政机关进行无偿收回或者是做出其他行政决定是否违反相关法律。在具体的司法审理过程中，对于特定的行政对象或者是对于涉及案件的一些事物有不同的处理方式，但是很多的处理方式都涉及行政机关，行使行政裁量权的范围，因此，采取行政裁量的选择，处理结果是否符合相关法律依据，需要进行进一步探索。而针对行政裁量的处理结果应纳入司法审查范围，但是审查的过程中司法机关应该比较慎重，针对投入了建设资金，但是具备开工条件之后，没有及时进行土地建设，要充分考虑到原告投入以及相关补救措施的实施，充分考虑国家和社会公共利益的情况权衡相对人的利益情况，做出公正的处理。如果考虑原告已经投入大量的资金进行建设前的准备，对于闲置土地直接进行无偿收回，会造成重大损失，对原告以及行政相对人的利益会造成损害，也有可能存在不公正的现象，司法机关应该撤回这一行政决定。但是如果并没有投入大量资金，导致国有土地长期闲置，对于国家和公共的利益造成了一定的损害和损失，那么这一个问题就需要进行进一步处理，这样才能够避免行政裁量权出现不公平现象。因此，司法审查应该慎重考虑这一问题，司法权也不能干预行政权的独立行使，但是同时又要确定行政行为的结果是符合公平公正。

五、司法审查的行政裁量例外思考

行政机关的行政行为是否纳入司法审查，要以是否纳入司法机关的受案范围作为标准，从行政行为的实际上看，要考虑宜诉讼行为和不可替代性行为。这种行为实际上要考虑到，前者是可以纳入司法审查的范畴，而不可替代行为实际上是不可以纳入行政司法审查过程。这也就是涉及行政裁量与司法审查的限度问题[3]。不可替代的行政行为之所以能够排除司法审查，主要是因为行政主体在某种特定性的行为中有充分的自由裁量权以司法方式进行审查，会面临缺乏相关法律法规的依据，甚至会导致行政效率低下。因此，充分考虑行政效率的问题，也需要为司法审查维持适当的限度与边界，司法应该采取不干涉或不介入的态度。不过在法治的思维之下，司法审查放弃对行政行为的审查也是需要有充分的理由，否则也会对依法行政这一理念产生负面的影响。行政机关在技术性和专业性方面有特殊性的优势，也有可能会对判别具体行政行为是否合法的话语权进行影响，从而产生不可替代性和不愿意进行替代性的行政行为，也是需要进行严格的区分的，避免行政机关为了规避司法审查找到相关的理由，因此，不可替代性的外部特征实际上是司法权与行政权在现实的司法实践过程中的具体区分，而本质上就是要形成理论与实践相结合的方式，确保司法审查行为针对行政裁量能够有充足的监督权限，但是又要避免对专业的行政主体造成影响。

在排除司法审查的行政裁量过程中，各个国家一般采取的方式还是以列举的方式，也就是罗列清单的方法，形成对司法审查例外现象的区分。这里就以德国代表的大陆法系作为代表司法审查的例外，主要是对判断的存留部分，或者是在裁量过程中存留的地方进行例外，而并不是完全对法院受理的行政案件产生一种例外。这种形式审查与严格的司法审查要求司法机关充分考虑一些界限，包括行政机关是否在事实上出现错误的辩证或者是忽略关键性证据，其行政程序是否符合现行法律法规、是否介入了一些主观因素导致行政行为不够客观，又或者是能够严格遵守一般的有效审查行为，能够符合一般的行政经验规则等。因此，在判断的过程中，实际上要充分考虑好司法审查的例外空间问题不能够完全地从程序上排除司法审查，要充分承认司法审查对于行政行为的监督管理权限，避免司法审查权限受到制约，在具体的行为落实过程中，要避免行政裁量在实体或者程序上面游离于司法审查之外，这种游离于司法审查之外的情况应该是极为特殊的。

结束语

行政裁量与司法审查之间的认定和限度的问题，其实是强调行政机关坚持公正的一个关键所在。行政机关要充分将行政行为纳入司法审查的范畴，同时对行政行为所做的程序和结果都应该纳入司法审查范畴，而司法机关要坚持合理性与合法性的审查，避免行政机关滥用裁量权限，从而促进行政机关依法审慎地行使行政职权，维持社会的稳定和公正。因此，行政裁量应该尽可能地符合法律法規的要求，对现行的行政诉讼法中不可诉的行政行为的规定，不能够过于宽泛，司法审查的态度也应该严谨。司法机关要按照法律的原则，针对其程序和结果进行依法审查，确保司法审查能够发挥好其应有的作用，对行政机关进行监督和管理，引导其在社会主义建设的过程中发挥积极效应。

参考文献

[1]王东伟.行政裁量行为的合理性审查研究[J].北京理工大学学报（社会科学版），2018，20（6）：147-152.

[2]施立栋.被滥用的“滥用职权”：行政判决中滥用职权审查标准的语义扩张及其成因[J].政治与法律，2015（1）：93-101.

[3]叶必丰.严重不合理的正常人判断：“陆煜章案”判解[J].行政法学研究，2012（1）：118-122.

作者简介：秦跃龙（1966— ）男，汉族，湖南益阳人，湖南云天律师事务所，国家二级律师，硕士。

研究方向：行政法。