行政允诺的性质及其司法审查

张鲁萍

摘要：随着服务型政府建设的推进，具有授益性、非强制性的行政允诺在实践中得到广泛运用。但鉴于理论上对行政允诺内涵、性质认定的模糊、司法审查实践的集体无意识，行政允诺置于混乱的漩涡当中。通过对行政允诺判决书的研读、梳理，发掘当前行政允诺司法审查存在的问题，对行政允诺内涵的重新界定、行政允诺案由区分标准的重塑，有序审理规则的构建，以期有效规制行政允诺行为。

关键词：行政允诺；司法审查；判决书

中图分类号：DF312

文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.06.06

一、引言

在行政任务较为单一的干预行政时代，政府通过一般的规制性行政行为如行政处罚、行政强制等就能实现社会秩序的有效维护、社会功能的有效运转。然而，随着行政任务的拓展和行政目的的变迁，政府除了要履行传统秩序行政的职能外，还需承担日益丰富的给付行政职能，满足公民对于服务型政府的期待。为了更好地实现行政目标，提高行政活动的可接受度，在传统的行政行为之外，政府开始尝试一些新型的行政行为，具有授益性、非强制性的行政允诺、行政奖励的出现即为典型代表。伴随着新型行政方式的运用，由此引发的纠纷亦开始进入到司法审查的视野。针对此，2004年最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（以下简称《通知》）（法发[2004]2号）将行政允诺和行政奖励规定为行政诉讼的案由，纳入行政诉讼的受案范围，2009年《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（以下简称《意见》）（法发[2009]54号）要求依法积极受理行政给付、行政监管、行政允诺、行政不作为等新类型案件。虽然《通知》和《意见》的出台为行政允诺的司法审查打开了一扇窗户，但对何为行政允诺，行政允诺与行政奖励、行政合同的区分标准以及具体的审理规则，最高人民法院却并没有予以明确。在行政允诺运用愈来愈频繁的当下，对其内涵的界定、性质的理清及其司法审查规则的研究不仅能够完善和发展我国的行政行为理论，更能有效规制行政允诺行为。

基于此，本文以北大法宝上搜集到的 “行政允诺”案件为分析对象

笔者在“北大法宝”“司法案例”中以“行政允诺”为标题进行模糊检索，共检索到经典案例2篇，法宝推荐25篇，普通案例123篇（截止2016年8月1日）。其中法宝推荐的25篇判决书，有两个共同诉讼系列案件“高师勇、吴有元、代小娟、黄行晏与重庆市区民政局民政行政允诺上诉案”，以及“庄小香、倪阿青、倪仕平与洞头县人民政府行政允诺裁定书案”），一个再审裁定（“岳阳市金皇房地产开放有限公司与岳阳经济技术开发区管理委员会行政允诺复查与审判监督裁定书案”），一个管辖裁定案件“郑州拓普精密带钢有限公司诉郑州高新技术产业开发区管理委员会不履行行政允诺义务裁定书案”以及两个重复案件（“温兴利与垦利县招商局招商行政允诺纠纷上诉案”，实际有效案例为15个。而普通案件123篇中有117个属于共同诉讼的撤诉案件，有一个属于管辖裁定案件（“安徽省维思格商贸有限公司诉太湖县新仓镇人民政府投资行政允诺案”），有两个重复案件（“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与新河县人民政府行政奖励允诺纠纷行政判决书案”），一个撤诉案件（“陈允诺与镇江市住房和城乡建设局要求履行房屋行政登记法定职责行政裁定书案件”）实际有效的仅为3个案件（“左翼与常熟市教育局行政允诺行政裁判书案”、“淳于文梅与荆州商务局行政允诺一案行政裁定书案”、“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与新河县人民政府行政奖励允诺纠纷行政判决书案”）。因此，本文有效的判决书为20个。

在研究进路上，首先仔细研读行政允诺判决书，发掘当下行政允诺司法审查过程中表现出的特性，在此基础上，分析这些特性产生的缘由，并从行政允诺内涵的重新界定，行政允诺案由的确立标准、司法审查规则的重塑等方面，提出完善行政允诺司法审查的建议。

二、行政允诺的司法审查管窥

（一）案由的同质化

通过对案例的研读，我们发现目前大多数行政允诺案件都与政府的招商引资有关，集中表现为：政府事先依职权制定关于招商引资奖励的文件，相对人在实施了相应的招商引资行为后，鉴于政府拒绝兑现奖励或就奖励的金额产生争议，从而提起诉讼。

（二）案由的竞合

由于理论上对行政允诺、行政奖励等内涵界定的模糊，导致招商引资引发纠纷的案由发生了竞合。由于招商引资案件中政府允诺的核心内容即为奖励，那么，此类案件究竟是按行政允诺还是按行政奖励来确定案由呢？通过对判决书的梳理，我们发现司法实务基本形成了将招商引资奖励纳入行政允诺（表一）案由，将举报奖励纳入行政奖励案由（表二）的两分格局。虽然这种人为形成的规律似乎可以为行政允诺与行政奖励区分找到了一个便捷的标准，但却回避不了正当性的追问：既然行政相对人都是对奖励不服，为什么要区分为两种截然不同的案由，理论基础何在？这也是实践中部分案件出现案由竞合的原因所在。例如在“张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案”中，法院认为“绍兴市人民政府发布的绍政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，应属有效。因此，原告的请求实为要求被告履行招商引资奖励的职责”

张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案（2009浙行终字第65号）。，从而将其归为行政奖励的案由；而在“李宏伟与东营市公安局交通警察支队行政允诺上诉案”中，法院却将李宏伟要求东营市公安局交通警察支队按照《东营市公安局交警支队道路交通违法行为举报奖励办法》（东公交（2009）27号）兑现举报奖励的案情纳入行政允诺的范畴

李宏伟与东营市公安局交通警察支队行政允诺上诉案（2013）东行终字第21号。。更有甚者，将行政允诺与奖励放在一起，在“河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与被告新河县人民政府行政奖励允诺纠纷案”中，法院认为，“被告新河县人民政府为激励原告河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司办理代扣代缴车船税业务，以政府会议纪要的方式作出行政奖励允诺，该行为并无违法之处。”

河北圣源祥保险代理有限公司新河分公司与新河县人民政府行政奖励允诺纠纷案（2014）宁行初字第3号。

此外，伴随着行政合同的兴起，行政允诺亦可能与行政合同发生案由的重叠。有学者认为政府的招商引资文件相当于要约，相对人实施的招商引资行为则相当于承诺，从而构成了行政合同。“行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺，对举报人的悬赏和奖励等皆属于行政契约中的承诺合同。”[1]在“永修县林镇司马村园林场等诉永修县镇人民政府补偿款案”中，法院即认为“被告应履行基于合同产生的允诺，依法将征地补偿款全部发放给原告” 永修县林镇司马村园林场等诉永修县镇人民政府补偿款案（2015）永行初字第11号。

（三）审理规则的混乱

1.效力认定被忽视

作为一种可诉的行政行为，行政允诺应该和其他行政行为一样面临着效力的认定问题，即需要区分行政允诺的合法、违法以及无效三种状态，并在此基础上选择适当的判决形式。但通读关于行政允诺的判决书，我们发现司法实务并没有对此予以关注，对何为合法、违法与无效的行政允诺缺乏界分的意识，亦缺少根据不同的效力去细致考察不同情形下行政允诺的法律效果以及不履行允诺法律责任的审判思路。

2.判决形式较随意

梳理相关的判决书，我们发现各地法院对于行政允诺不作为案件的判决形式不一，表现出能动和保守并存的格局。所谓能动是指法院在确认行政奖励允诺不作为违法的同时，还具体明确行政机关应当履行所允诺的金钱数额，也就是说，它们作出的并非“程序性裁判”，而接近“实体性裁判”。如（1）在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中，法院的判决主文“二、被告开发区管委在判决生效后十日内给付原告奖励款8万美元或662 384元人民币”；（2）在“张越祥等与巴彦淖尔市临河区第三中学行政允诺上诉”案中，法院的判决主文为“临河区政府履行支付张越祥招商引资奖励款人民币116 000元的职责，限本判决生效之日起15日内付清”；（3）在“陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案”中，法院的判决主文为“被告东台市富安镇人民政府于本判决生效后10日内按富发[2002]04号《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》履行兑现原告陈增月招商引资奖20 920元的义务。”所谓保守是指法院在确认行政允诺不合法的同时，仅要求行政机关按照允诺履行责任，将具体金额的确定权保留给了行政机关。也就是说，法院作出的纯粹是“程序性裁判”，它们对行政机关在执行法院判决时如何履行法定职责没有给予任何“指示”[2]。如（1）在“蒋云坤与重庆市梁平县人民政府招商引资行政奖励上诉案”中，法院的判决主文为“梁平县政府根据蒋云坤在招商引资后续跟踪服务过程中的作用在本判决生效后60日内给予蒋云坤适当的奖励；驳回蒋云坤要求梁平县政府支付行政奖励240万元的诉讼请求。”（2）在“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案”中，法院的判决主文为“被告双流县人民政府在本判决生效后两个月内对原告四川元聪现代农业投资有限公司提出的兑现土地流转费补助、有机生产补助、示范点奖励的申请作出处理决定。”（3）在“黄银友等与大冶市人民政府等行政允诺纠纷上诉案”中，法院的判决主文为“二、大冶市人民政府、大冶市保安镇政府根据《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》以及黄银友、张希明在招商引资中的作用在90日内给予原告黄银友、张希明奖励。”事实上，能动与保守的态度不仅仅是各地法院对《行政诉讼法》判决形式的选择适用，背后折射出的是司法对于行政裁量介入的深度问题，各地法院在审判过程中根据自身的需要，不自觉地选择不同的判决形式。

三、行政允诺的性质及其司法审查的重构

（一）行政允诺内涵的重新界定

研读行政允诺的判决书，我们不难发现各地法院不约而同地将政府的招商引资奖励文件等同于行政允诺，在行政允诺内涵界定上表现出高度一致，认为行政允诺是行政主体为履行行政职能，向不特定的行政相对人发出承诺，为自己设定公法义务的行为

在“张越祥等与巴彦淖尔市临河区第三中学行政允诺上诉案”中，一审法院认为：“原临河市政府出台的《临河市招商引资中介者奖励办法》及2002年9月12日巴盟行署办公室印发的《巴彦淖尔盟鼓励争取项目和引进国内外资金、技术、人才的奖励办法》是为了充分调动和发挥社会各方面参与招商引资的积极性，实现政府职能和公共利益而向不特定相对人发出的行政允诺。”在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中，法院认为：“荣成市人民政府的《投资指南》和荣成市经济技术开发区管理委员会的《招商引资奖励办法》，是该地政府和开发区管委会向相对人作出的为自己设定义务的行政允诺行为。”在“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案”中，法院认为：“被告双流县人民政府制定的《双流县加快现代服务业发展打造成都重要的现代服务业基地的若干政策》（双委发（2009）11号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法（暂行》（双委发（2009）13号）、《双流县发展现代农业若干扶持激励办法奖励补助实施细则（暂行）》等规范性文件，是为了推进农业现代化和农业结构调整及其引导县域现代服务业发展，以实现政府职能为目的而作出的行政允诺。”在蒋云坤与重庆市梁平县人民政府招商引资行政奖励上诉案中，法院认为：“梁平县政府以规范性文件方式允诺对不特定人在完成招商引资特定要求后给予奖励，是梁平县政府为实现招商引资的行政目的而作出的行政允诺。”。司法实务界将行政允诺对象锁定为“不特定相对人”的这一做法将很多案件排除在外，例如，在“岳阳经济技术开发区管理委员会诉岳阳市金皇房地产开发有限公司行政允诺再审案”中，法院认为“经开区管委会为了实现公务目的，在金皇公司与其下属康王乡政府存在《土地征收补偿协议》的情况下，根据金皇公司《6.10报告》的请求与金皇公司之间签订的变更或终止该协议的一种合意。是公法规则和私法规则共同作用的结果，具有行政管理与合同的双重属性。并不符合行政允诺对‘不特定对象和‘单方行为的法律特征。故金皇公司认为该回复属行政允诺的辩解理由不能成立。”这也是导致行政允诺案由单一、竞合的关键因素。那么，司法实务界如此高度一致的界定符合行政允诺的理论和实践吗？对此，我们认为其面临以下两方面的诘问：

其一，招商引资奖励文件是行政允诺行为本身还是行政允诺的依据？最高人民法院之所以将行政允诺作为一种新的案由纳入行政诉讼的受案范围，就在于肯定了它是一种可诉的行政行为，而作为一种可诉的行政行为必须要具备法律效果要素，即能够设定、变更或消灭相对人的权利义务。招商引资文件是政府针对不特定人发布的抽象行政行为，并没有与某个特定的相对人产生具体、明确的权利义务的法律关系。如果将其认定为行政允诺，就意味着我国的行政诉讼可以直接审理抽象行政行为，这与我国的行政诉讼原理不符，与最高人民法院将其视为“模式化具体行政行为”的宗旨相矛盾，亦与大陆法系国家如德国对行政允诺是“行政机关依其行政对特定的相对人表示所为之高权的自我课予义务”[3]的界定原理不符。在上诉案件中，行政相对人之所以提起诉讼，不服的不是招商引资文件本身，而是政府拒绝依据招商引资文件兑现奖励的行政不作为。

其二，行政允诺是向不特定还是特定的相对人作出？随着服务型政府建设的推进，政府承诺的事项、形态表现出多样性的态势。其中既有针对不特定人的多数人作出的政治性、决策性允诺，例如全球金融危机爆发后，中央政府允诺在2010年前打包出炉10项举措，带来4万亿元的总投资额

参见：韩洁，江国成.从四万亿元投资计划看应对国际金融危机[EB/OL]. [2016-08-10].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2008-11/13/content_10354280.htm. 。亦有针对特定人的单独允诺，例如政府承诺帮助见义勇为牺牲者的子女解决工作问题。那么，是否只要是政府的许诺都可以视为法律意义上的行政允诺呢？本文认为，无论行政允诺的形态如何多元，能够被诉的、具有法律效力的行政允诺只能是针对特定的相对人，因为只有针对特定的相对人才能产生行政行为所具有的公定力、确定力、拘束力、执行力，才能产生行政法上的效果。

综上，作为可诉行为的行政允诺是行政主体为了实现一定的行政目的，单方决定向特定相对人作出的自我课以义务，表示将来为一定行为或不为一定行为的意思表示。在以上的判决书中，招商引资文件并不是行政承诺行为本身，而是行政允诺行为的依据。

（二）行政允诺案由的确立标准

1.独立行政允诺案由之确立

既然招商引资奖励文件不是行政允诺，那么，是否意味着我们在北大法宝上搜索到的以上案件都不属于所谓的行政允诺案件。研读判决书，我们发现有几起案件比较特殊——在判决书中出现了政府与特定相对人签署的“承诺书”，例如在“高玉祥与青铜峡市邵岗镇人民政府允诺及行政赔偿上诉案”中，邵岗镇人民政府工作人员葛继平给原告出具承诺书1份，载明：“兹有邵岗镇政府在大整治、大绿化工程实施期间，将201省道（沿山公路）西侧200米范围内，大沟村四队高玉祥的住房全部拆除，今承诺为高玉祥在小坝镇申请购置一套面积70左右的经济适用房壹套，房款由拆迁补助款进行抵扣相抵，在两个月内将住房手续处理完毕”

高玉祥与青铜峡市邵岗镇人民政府允诺及行政赔偿上诉案（2015）吴行终字第24号。。在“段广艮诉和县姥桥镇人民政府补偿案”中，和县姥桥镇人民政府于1995年兴建官塘、官林村级道路时占用段广艮承包耕地2亩，当时未与段广艮签订补偿协议，但镇政府的副书记胡业山曾书面承诺补还段广艮承包地2亩，至今未兑现承诺

段广艮诉和县姥桥镇人民政府补偿案（2015）马行终字第00001号。。在“黄银友等诉湖北省大冶市人民政府、大冶市保安镇人民政府行政允诺案”中，当黄银友等向保安镇政府表达了引资的意向后，保安镇政府向黄银友等出具了一份“承诺书”，约定“若黄银友从市外引进资金项目在保安镇落户，引进资金在一千万元以上的，经验资后将按实际到位资金的千分之八给予奖励。具体奖励付款方式按项目工程实际进度，对方实际投入资金同步比例付款”[4]。在“陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案”中，在陈增月响应号召，招商引资后，富安镇政府向陈增月作出一份《关于兑现陈贞月同志招商引资奖的意见》，其中规定“在2006年底，经考核，若嘉能公司年缴纳税金400万元（肆佰万元）以上，即给予陈贞月同志兑现奖金3万（叁万元）”

陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案（2006）东行初字第00047号。

。那么，这些案件中的“承诺书”，特别是政府在发布招商引资奖励文件之后签署的，意义何在？本文认为，正是籍由“承诺书”这一载体在政府与特定相对人之间形成了一个具有明确内容的行政法律关系； 也就是说，“承诺书”才是具有单方意思表示的行政允诺行为，行政相对人由此获得了请求行政主体兑现承诺的权利，而招商引资奖励的规范性文件只是政府做出行政允诺的依据。政府正是通过“承认书”这一中介实现实现了从抽象的规则向具体行政承诺行为的转化。

2.行政允诺为行政奖励之吸收

在招商引资奖励系列案件中，除了以上几个政府通过“承诺书”的方式实现了抽象的规则向具体行政允诺行为的转化外，其他没有实现转化的案件中涉及到奖励的纠纷到底是按行政允诺还是行政奖励来确定案由呢？在理论上，行政允诺和行政奖励在规范依据的要求和内容范围上是有区别的。一般而言，行政奖励的规范依据比行政允诺要严格，行政奖励主体虽有一定的自由裁量权，但在奖励的内容、范围以及方式等方面要有法律、法规的依据；相对而言，行政允诺具有较大的灵活性，在行政职权范围内能够自我设定相关的行政允诺内容。与此同时，行政允诺虽然有包含行政奖励的内容，但还可以允诺其他事项，例如解决工作、支付学费等，所以两者存在着交集，但不完全等同。本文认为，在政府没有通过明示的“承诺书”或者默示的承诺表示将抽象的允诺转化为可诉的行政允诺行为的情形下，招商引资奖励引发的纠纷可以被行政奖励行为所吸收。之所以能够被吸收主要是基于以下两方面的考量：首先，虽然政府通过规范性文件的颁布给不特定的相对人发出了承诺，但相对人最终不满意的不是政府的允诺文件，而是政府拒绝兑现允诺文件中所规定的奖励，也就是说，允诺文件是行政奖励的前阶段行为，是前提和基础；而行政奖励则是行政主体履行行政承诺的结果，是最终目的[5]。因而，司法审查的对象应该是被告拒绝奖励的行为，进而应纳入到行政奖励不作为的范畴。其次，司法实务中将招商引资奖励纳入行政允诺案由，将举报奖励纳入行政奖励案由的二分格局由只是一种人为的划分，缺乏理论根据，对此，我们将没有经过转化程序的招商引资奖励案件统一纳入行政奖励案由，可以从理论和实践上实现行政奖励案由的归口。

3.行政允诺与行政合同之区分

针对有学者将招商引资奖励案件归为行政合同案由的观点，本文认为，虽然从行为过程上来看，政府的“单方意思表示”和相对人的“响应”符合行政合同要约和承诺的两阶段，但行政合同和行政允诺还是有本质区别的，两者的分界点在于“第一种情况是双方的，而第二种情况是单方面的”[6]。政府招商引资奖励文件设定之后，行政相对人没有与其协商的余地，亦没有履行抗辩权，因而，不符合行政合同的构成要件。对此，最高人民法院在“黄银友案”中亦明确指出应将行政允诺认定为单方行政行为为妥，“首先，行政机关做出允诺，是否符合国家法律，是否具备履行承诺的能力，是一种客观判断，而非双方合意；其次，公民实施了允诺所设定的行为，客观上会存在公民原先并不知晓有行政允诺存在的情形； 再者，通常意义上的合同缔结过程，存在当事人的履行抗辩权，双方在实际履行前可以互设义务，而行政允诺形成过程中显然不存在；最后，行政允诺的撤销需要行政机关经过严格的程序，这并非是以受诺人的意志为转移的。”[7]

综上，针对招商引资奖励系列案件，如果政府在制定招商引资奖励文件之后，与特定的相对人签署了“承诺书”，就实现了从抽象到具体的逻辑转换，应纳入行政允诺的案由；如果没有实现此种转换，由此引发的兑现奖励纠纷就可以被行政奖励案件所吸收。

（三）司法审查规则的重塑

1.双阶审查模式的确立

作为一种新型的行政行为，行政允诺不像已经定型化的行政处罚、行政许可在构成要件、识别标准方面那般清晰，因而，在审理行政允诺案件时，通常需要经历两个阶段：首先，确定是否属于行政允诺行为，是否存在行政允诺法律关系；其次，如果存在行政允诺法律关系，则需进一步审查行政允诺是否合法，从而决定政府是否要履行相应的给付义务或赔偿补偿责任，进而“转入履行法定职责之诉的审查思路” [8]。

2.不同效力行政允诺的司法审查

（1）合法行政允诺效力的司法审查

与一般规制性行政行为须具有明确的法律、法规依据所不同的是，当下我国的行政允诺并没有明确的规范依据。那么，如何来判定行政允诺的合法性呢？根据依法行政两个最为重要的支柱性原则即法律优位原则和法律保留原则的判断标准，具有授意性且是自我课以义务的行政允诺更多属于行政主体的行政裁量，从促进行政允诺，实现给付行政目标的功能来看，行政允诺并不需要受法律保留的拘束，只要不违反法律优位原则即可。换言之，行政主体是否作出行政允诺、作出何种行政允诺以及如何履行行政允诺不需要有明确的法律依据，只要不违反现有的法律、法规规定即可，这也是当前法院判断行政允诺是否合法所采取的标准

在“岳阳经济技术开发区管理委员会诉岳阳市金皇房地产开发有限公司行政允诺再审案”中，法院认为“该行政允诺意思表示真实，且未违反国家法律法规，应为有效。”在“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案”中，法院认为“允诺内容不违反法律、法规的强制性规定。因此，相对人据此向行政机关提出兑现允诺申请时，行政机关具有履行允诺的义务。”在“陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案”中，法院认为“被告作出的允诺事项属于被告有权自由裁量的职权范围，具有合理性，不违反政策、法律。”在“张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励法定职责案”中，法院认为“绍兴市人民政府发布的绍政发[2002]6号文件系关于招商引资的规范性文件，是其对符合招商引资条件的单位、个人进行奖励所设定的义务，在与上位法没有抵触的情况下，应属有效。”。在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中，针对被上诉人开发区管委会“经济行政允诺不是我国现行行政法律法规认定的具体行政行为，并未为被法律所确定，因此不应作为法律立案的依据”的辨称，二审法院“在现代行政背景下，公共行政的领域急剧扩大，行政机关作出的具体行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实。在服务于公共利益的前提下，政府有权在缺少法律依据的情况下从事积极的管理活动。而宪法与政府组织法已经对政府承担的职责作了概括性规定，对缺少行为法依据，但具有组织法依据的行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。因此，第二被上诉人认为未被法律所确立的具体行政行为不应作为立案依据的理由不符合形势发展的客观要求和行政诉讼法的立法精神。所以，原审法院以经济行政允诺案立案审理并无不当”

辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案（2000）鲁行终字第1号。的论证逻辑即体现了当前司法实务对行政允诺合法性认定的态度。

（2）违法行政允诺的司法审查

违法行政允诺是指虽然发生效力，但存在瑕疵的行政允诺。根据《行政诉讼法》第70条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的”的规定，判断行政行为违法的标准只要满足其一即可。由于当前行政允诺没有特定的法律法规或者事实证据要求，也没有严格的程序可予遵循，行政允诺的违法主要存在于超越职权和滥用职权两方面。而无论是针对超越职权还是滥用职权，撤销判决是法院采取的一般处理方式。需要注意的是，在撤销判决作为常态处理方式的同时，当违法的行政允诺产生信赖利益时，这时就需要平衡信赖利益和公共利益。当撤销所保护的公益大于值得保护的信赖利益时，自可撤销；反之，当信赖利益大于撤销所保护的公共利益时，则产生了撤销的阻却，应根据具体情况作出判决[9]。

（3）无效行政允诺的司法审查

由于当前我国对于何为无效行政行为没有实定法上的依据，理论上一般以“重大明显违法”作为抽象性的判断标准，那么，何为“重大明显瑕疵”的行政允诺呢？根据我国行政允诺的实践，主要包括无权行政允诺和违反法律的强制性规定两方面。所谓无权行政允诺是指作出行政允诺的主体不是适格的主体，在“岳阳经济技术开发区管理委员会诉岳阳市金皇房地产开发有限公司行政允诺再审案”中，法院认为《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条均规定：土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。经开区管委会作为市政府的派出机构，未经市政府授权，无权代表市政府行使土地出让的权利。同时该幅土地至今未依法征收转为国有土地，仍系农村集体土地。经开区管委会既未取得政府授权，又不是土地征收补偿协议的当事人，作出该承诺属严重越权

岳阳经济技术开发区管理委员会诉岳阳市金皇房地产开发有限公司行政允诺再审案（2014）岳中行再初字第1号。。该承诺应当被认定为无效。所谓行政允诺的内容违法是指违反了法律的强制性规定。在“黄兴晏与重庆市綦江区民政局民政行政允诺上诉案”中，“被上诉人重庆市綦江区民政局下设的綦江区文明治丧管理领导小组承诺对文明治丧示范区内符合一定条件的丧葬用品经营户，只要签定协议保证依法从事丧葬用品生产、经营，即给予一次性补偿5万元的行为，名为补偿，实为行政机关在进行行政管理的过程中，为实现其行政目的而作出的一种奖励性行政允诺。而根据上述《重庆市殡葬管理条例》、《重庆市殡葬事务管理办法》的规定，民政部门、街道办事处对此类占用街道、公共场所搭设灵棚、举办丧事活动的行为，应当予以责令改正；对拒不改正的，还应当予以行政处罚。被上诉人允诺一次性补偿5万元的行政行为，实质上是以金钱给付代替了‘责令改正、‘行政处罚等法定行为，不具有合法性，相对人因此而产生的信赖利益并无法律依据，不在法律保护范围之内。并且，被上诉人对部分丧葬用品经营户允诺补偿，对其所设定的条件以外的其他丧葬用品经营户却不予补偿，明显存在不公平，不具合理性。因此，上诉人要求被上诉人依据该不具有合法性和合理性的行政允诺获得5万元补偿的诉讼理由不能成立。”

黄兴晏与重庆市綦江区民政局民政行政允诺上诉案（2014）渝五中法行终字第00097号。无论是何种无效的行政允诺，都不产生信赖保护利益，行政机关对此不需承担赔偿责任。

3.行政允诺的判决形式

针对各地法院对行政允诺不作为表现出的能动和保守并存的态度，本文认为，从保障司法权与行政权平衡的角度来看，体现“程序性裁判”的履行判决无疑是最为正当的、更为务实的选择。这也是“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案”与“黄银友案”中法院选择履行判决的缘由所在

在“四川元聪现代农业投资有限公司诉双流县人民政府允诺案”中，法院表示“被告应当根据原告对上述三项要求兑现奖励补助的申请，履行审查、验收并作出是否兑现、兑现多少的决定。因原告请求的具体金额尚需被告的调查、裁量，属于行政权行使的范畴，本案不作处理。”。在“黄银友案”中，法院表示：“法院在裁判时，当既可以直接要求行政机关按照允诺履行义务，又可以具体明确要求行政机关履行所允诺的实际金额时，从判决的稳妥性考量，以判决政府按照所做出的行政允诺履行相应的义务更具有科学性，比单纯判决要求政府支付多少金额的允诺款更为妥当。”。但如果从为行政相对人提供经济、有效的法律救济角度观之，法院选择更进一步的“实体性裁判”则更为合适，因为责令行政机关履行的判决很有可能面临着行政机关再次不作为或者打折扣作为的困境。而且伴随着2014年《行政诉讼法》将给付判决纳入到了行政判决的序列，体现法院能动性、实现行政相对人“权利实效保障”的“实体性判决”应获得更多的支持。

四、结语

行政允诺性质的认定及其司法审查规则的确立不仅有利于实现行政相对人的信赖保护利益，从长远来看，亦有利于推进公民对于政府的认同和支持，促进诚信政府、服务型政府的真正实现。本文通过对行政允诺司法判决的研读、梳理，发掘出当前行政允诺司法审查存在的问题及其缘由所在，就此提出有限的解决思路。基于当下所整理出的判决书更多集中于招商引资奖励这一案由，更多系统、全面的行政允诺有待更为长期、持久的跟踪研究。

参考文献：

[1]杨解君.论契约在行政法中的引入[J].中国法学，2002（2）.

[2]章剑生.行政诉讼履行法定职责判决论——基于《行政诉讼法》第54条第3项规定之展开[J].中国法学，2011（1）.

[3]城仲模.行政法之一般法律原则（二）[M].台北：三民书局，1997：263.

[4]最高人民法院行政庭.中国行政审判指导案例（第1卷）[M].北京：中国法制出版社，2012：108-109.

[5]姜伟国.行政悬赏的法律性质探析[J].法治论丛，2010（4）.

[6]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：359.

[7]最高人民法院行政庭.中国行政审判指导案例（第1卷）[M].北京：中国法制出版社，2012： 111.

[8]章剑生.行政允诺的认定及其裁判方式——黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案评析[J].交大法学，2016（2）.

[9]杜仪方.行政承诺不履行的法律责任[J].法学论坛，2011（4）.

Abstract： With the promotion of the serviceoriented government construction， administrative promise is widely applied in practice because it is beneficial and uncoercive. However， in theory， both the contents and the nature of administrative promise are ambiguous， while in practice， collective unconsciousness in judicial review is common， therefore， administrative promise is applied in a chaotic way. The present study tries to discover the problems in judicial review through analyze the court verdicts， and by redefine the contents of administrative promise and reset the distinguish standards of the cause of action in such cases， to regular the application of administrative promise.

Key Words： administrative promise； judicial review； court verdict