浅析相对集中行政强制执行模式

[摘 要]我国目前采用的行政强制执行模式以向人民法院提出强制执行申请为核心原则，辅以行政机关自主实施强制执行的方式。但在实践中具体实施情况比较复杂，该模式还存在着一系列问题。针对不同路径进行具体分析后，我国应采用“相对集中行政执行权”模式，即行政机关完全行使行政强制执行权。在具体实施中，应设立统一的强制执行机构承担具体实施的责任，法院则以行政诉讼的形式对行政行为实施法律监督，并不直接参与行政强制执行。

[关键词]相对集中；行政强制执行模式改进；行政强制执行权

科学分配行政强制执行权、加强行政权力制约与监督是建设法治政府的重要保障，更是新时期建设法治国家的重大课题。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》在维护相对人合法利益的基础上，保持并强化了相对集中的行政执法方式。随着行政执法形势的日益复杂化，已有十年历史的《行政强制法亟须进行更深入的修订。应当探索行政强制执行权相对集中模式并建立统一强制执行机构，并对《行政强制法》进行修改。

一、改进前提：行政强制执行的权属性探析

行政强制执行权的性质为何？行政强制执行权的性质认定直接影响行政强制执行权的主体配置。目前我国理论界对这一问题存在不同的认识。一种观点认为行政强制执行权是行政权的组成部分之

一[1]。另一种观点主张行政强制执行权应当归属于司法权，并且所有由司法机关行使的权力都应属于司法权范畴。但是，近年来将行政强制执行权视为一项纯粹司法权已经很少见了。第三种观点认为强制执行权乃是一种复合型权力，具备行政权与司法权两层性质[2]。

支持行政强制执行权属于行政权的学者为主流，笔者也支持该观点。一些学者从行政权完整性的角度分析：“完整的行政权应当涵盖命令、决策和执行三个方面”[3]也有一些学者从行政权实施的内容与基础上认为“执行权的性质决定于，执行依据作出时所体现的国家权力的性质，其以具体行政行为为基础行使行政权力，则行政强制执行权与行使具体行政行为权均属于行政权的范畴之中。[4]”还有观点认为：“就权力的实质而言，司法权的实质在于对事实的判断，而行政权的实质则在于对行为的管理。[5]”笔者认为，实践中不管是由行政机关承担执行责任还是由法院承担强制执行责任，其执行活动均带有鲜明的命令性，服从性以及强制性等行政化特征。因此，必须对行政强制执行权进行明确的行政权划分，并根据其所属属性进行合理配置。

二、实证分析：現行行政强制执行模式及效果考察

（一）现行行政强制执行模式

《行政强制法》十三条对中国行政强制执行模式做了规定，即以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。中国行政强制执行模式具有如下特征：一是行政强制执行的主体模式是由人民法院和行政机关这两个双重主体构成的。当前，行政主体中被授予行政强制执行权的机构并不常见，主要分布在税务、海关等领域，这些部门都是相对独立的执法监督机关。据学者们对众多行政法律文件的统计和梳理，我国现行法律规范中行政机关申请法院强制执行的占25%，但明确行政机关执行的比例仅为10%，同时还有62%的行政机关未规定执行主体。二是人民法院判别事先司法审查必备性与否的标准是有关行政机关有无法律规定的行政强制执行权。如果行政机关享有相关法律赋予的行政强制执行权，则无须开展事前司法审查；如果该行政机关不具有法律赋予的行政强制执行权，则必须开展事前司法审查。三是判别事前司法实质审查与否的标准是法院对各种明显不合法情况的认定以形式审查为主，以实质审查为辅。

（二）现行行政强制执行模式效果考察

1．现行行政强制执行模式导致实践中实施效率不高

行政机关的职责涵盖了广泛的领域，追求的目标在于高效办事。因此，必须建立一套行之有效的行政执行制度，以确保行政行为合法高效地执行。现行行政强制执行机制下，多数行政主体欠缺强制执行之权，只有在相对人不申请行政复议且不提起行政诉讼情况下，才能向法院申请强制执行。此外，法院受理后的审查和裁定也需要一定的时间，可能错过了实施的最佳时间，导致执行效果缺乏充分的保障。

2．现行行政强制执行模式不利于救济的实现

首先，法院承担行政机关所做行政决定的执行责任，法院偏离其职责之本意而变成行政机关执行部门。在执行中，可能把行政相对人和行政机关之间的矛盾激化传递给了行政相对人和法院，而法院既是裁判者又是执行者，这就有损人民群众心目中中立者、矛盾纠纷解决者、权威的法院形象。其次，法院的司法权具有最终效力[6]。在行政相对人由于未履行其义务时要面对司法权时，司法权终极性不利于对相对人权益进行保护与救济。

3．现行行政强制执行模式大大加重了法院的负担

鉴于当前中国法庭工作繁重，执法资源有限，因此，在面对大量案件的执行时，法院已经陷入了不堪重负的境地。实际上，法并非是行政强制执行决策的最佳执行者，因此，即使在资金和人力投入相同的情况下，若到了不合适的地方，其最大效益也将无法得到充分发挥。许多行政机关在实践中采用向人民法院申请强制执行的方式，将自身不情愿或难以处理的“硬骨头”移交给法院，这其实更加重了法院的负担。

三、可能路径：行政强制执行权配置模式梳理

（一）裁执分离模式

“裁执分离”为探索强制执行方式的革新提供了重要的理论支持。现对裁执分离的含义主要有两种解释：一种是指在法院内部进行的裁执分离，即法院审判部门在某一特定案件中承担案件的判决工作，而由专门的执行部门来负责对案件裁判的执行。另一种是指法院作为司法机关与行政机关之间的裁执分离，在具体的案件中，行政机关法院提出执行申请，法院经过审核后做出是否准予执行的裁决，最终由提出申请的行政机关来执行。[7]本文所探讨的“裁执分离”是指法院与行政机关之间的裁执分离。

然而，在实行裁判和执行分离的模式下，对于具体的执行责任归属仍存在争议。一种观点是由行政机关做出行政强制执行。另一种观点认为，可以探索建立一种相对集中的行政强制执行权模式，以实现更高效的执行。在实践中，对于分离裁判和执行的模式，人们强烈呼吁特别是在人民法院和法官的大力支持下，这种模式已经在某些领域得到了实践。但是，在《行政强制法》未经修改的情况下，在实践中对于将裁决与执行分离的模式，其合法性正面临着严峻的挑战。其次，从我国现行的实施裁执分开的司法体制来看，裁执分开的司法体制并没有取得应有的成效。

（二）行政权扩权模式

所谓“行政权的扩权模式”，就是在确保司法机关与行政机关“双轨制”行政强制执行基本格局得到充分尊重的前提下，运用立法手段，扩大了行政机关的自主强制执行比例分配，并对行政机关向人民法院申请强制执行进行适当的限制。该模式也被称之为“新双轨制”。“行政权扩权模式”目前也不乏支持者，并认为该模式是我国在长期探索中总结出来的是符合我国国情的，应在尊重“双轨制”的前提下对行政强制执行权的配置予以调整。

但这一改革方案未能触及并解决“双轨制”模式存在的症结。在现实中，无论行政机关自行强制执行的比重怎样扩大，只要仍受“双轨制”模式的制约，人民法院在处理非诉行政执行案件的同时，也面临着成为执行主体的困境，行政权与司法权相混淆的局面依旧存在，这是一个难以逾越的难题。

（三）相对集中行政强制执行权模式

相对集中行政强制执行权模式也称“单轨制”模式，指行政强制执行权是行政机关法定职权范围内的权力，对行政强制执行的权力由行政机关统一施用[8]。“单轨制”之所以备受推崇，这是由于其对提升政府的行政效能起到了积极的推动作用，从而使政府能够更加及时、高效地进行各项工作。同时，人民法院还可以从非诉行政执行中根本解脱出来，专注于对行政诉讼类案件进行处理，从而最终实现行政机关与司法机关互惠共赢的目标。但在讨论执行主体，制定主体和执行主体间相互关系时，还需要进行更深入的研究。

四、改进方案：现行行政强制执行模式的具体改进

经过上文对现在三种改进主流模式的分析，笔者比较支持第三种模式，即“相对集中行政强制执行权模式”。具体分析如下：

（一）行政强制执行权是行政机关的专属权力

为确保行政强制执行权模式的完备性，必须对其所具备的属性进行明确界定。在第一部分的阐述中，笔者得出结论，行政强制执行权应被视为行政机关的专属行使权力。要实现这一模式上的变革，第一步就是要通过修改现有的法规，将行政执法权力依法赋予相关的行政机构，而不是诉诸人民法院强制执行。

一项制度的确立不仅需要考虑其必要性，更需要评估其在当前实际情况下的可行性。相对集中行政强制执行权与立法制度中的原则与精神并不矛盾，且能较好地解决以往模式中的不足，可行性更大。首先，行政执行模式是国际上的主流。在比较法视野下，大多数国家和地区实行的是行政执行模式。以德国为例，社会秩序局作为一种高度集中的行政强制执行机构，在德国的行政执行领域展现出了卓越的成效。其次，《行政强制法》对于行政机关自行执行在实施主体、程序、目的等方面都进行了规定。再次，相关法律提供了法理依据和留下了适用空间。

《行政处罚法》十六条、《行政许可法》二十五条和《行政强制法》十七条二款对“集中行政处罚”“集中的行政许可”和“相对集中的行政强制措施”做了规定，以上行政职权的相对集中对各自领域行政执法体制改革的推进发挥了积极作用，为行政强制执行权配置模式的重建提供了一个新的思维视角。其次，根据《行政强制法》第十三条和五十三条规定，人民法院做出准予执行后，对由谁来组织执行没有明确的规定，此乃为相对集中行政强制执行权的适用留下了可行的空间。

最后，应当指出，行政强制执行权只属于行政机关，这并不代表人民法院与行政强制执行活动彻底分离。在行政强制执行的过程中，审判机关应当充分发挥自身的职能作用。审判机关要发挥对行政执法行为的监督作用，以实现行政和司法的分工负责，从而促进良性互动。

（二）成立统一强制执行机构负责具体执行

在域外，已有一些国家和地区设立了一个集中的强制执行机构，以负责具体的实施工作。根據这一观点，本文认为，县级以上地方人民政府应建立行政强制执行机构这一政府职能部门，如成立行政执行局集中行使行政强制执行权，承办行政强制执行案件的具体执行任务。从构成人员上来说，行政执行人员可以从法院和各行政机关现有的执行队伍中择优组成。从性质上来说，行政强制执行决定的做出主体和执行主体同属于行政机关，它们之间没有从属关系，只有监督和制约关系。以权责一致原则为前提，行政强制执行决定主体对自己做出的行政强制执行决定负法律责任，倘若行政相对人对该决定持不同意见或不认同，则以其为被告向人民法院提起行政诉讼。

（三）行政强制执行的程序完善

根据上文可知，要成立统一强制执行机构负责具体执行。该机构具有统一的行政强制执行权，但行政权力最容易被滥用，因此，必须从程序对该权力进行规制，必须设计科学合理的程序。

首先，移送案件。行政机关在做出行政强制执行决定时，必须先将行政强制执行决定送达行政相对人，行政相对人若在期限内没有任何合理的原因而不履行，就应当将其移交给一个统一的强制执行机构来进行审理。其次，内部监督审查。一旦案件移送至统一强制执行机构，该机构将负责对行政强制执行决定进行合法性审查，并对相关手续进行全面检查以确保其完备无缺。最后，也是最为重要的是，应遵循正当程序原则，必须保障行政相对人在法定范围内的知情权、陈述申辩权、申请回避权等程序权利的实现，从而确保行政强制执行决定的合法性。

结束语

近几年来，改革已成为社会发展的一股潮流。在我国积极推进行政体制改革的大背景下，对行政机关和司法机关在行政强制执行中的角色进行合理规范，使得行政强制执行权得以归属于行政机关，有了更为广阔的制度保障与现实可能。探索建立相对集中行政强制执行权，这对行政机关保持行政权完整、提升行政效能、强化内部监督、减轻对人民法院的执行压力、集中精力抓审判并维护司法权威具有十分重要的作用。

参考文献

[1]苏静.行政强制执行权属性辨析[J].武警学院学报，2006（2）：65-69.

[2]付士成.论行政强制执行权的属性及其归属[J].南开大学法政学院学术论丛，2002（00）：83-89.

[3]贾苑生.行政强制执行概论[M].北京：人民出版社，1990.

[4]傅士成.行政强制研究[M].北京：法律出版社，2001.

[5]付士成.论行政强制执行权的属性及其归属[J].南开大学法政学院学术论丛，2002（00）：89-95.

[6]付茜.论行政诉讼中司法权与行政权的关系[J].学理论，2012（35）：2.

[7]张紫君.行政强制执行中裁执分离研究[D].天津：天津师范大学，2015.

[8]杨建顺.行政强制法18讲[M].北京：中国法制出版社，2011.

作者简介：谢恬（1999— ），女，汉族，湖南长沙人，湖南师范大学法学院，在读硕士。

研究方向：行政法、信用法。