突发公共卫生事件中行政规范性文件的备案审查制度研究

赵硕民 马英莲 王松

[摘 要]突发公共卫生事件对于行政规范性文件的影响巨大，当下我国各地人大、政府都制定行政规范性文件，以此规制一些健康防控的紧迫问题，相对于其他行政立法，它具有快速追踪、针对性强和纠错及时等特点。然而，这种突发公共卫生事件应对也导致行政规范性文件存在不少问题，如制定主体及行政万能、不符合法定程序、剥夺权利强加义务、制裁种类滥设等。为更好地做好突发公共卫生事件的法治建设，助力健康发展，尚需建立健全公共卫生事件中行政规范性文件的备案审查机制。

[关键词]突发公共卫生事件；行政规范性文件；备案审查制度

党的十八大以来，党中央针对宪法监督和备案审查制度发布了一揽子重大决策部署。中共十九届四中全会明确“加强行政规范性文件备案审查工作是完善宪法监督制度的基础和重要着力点，要建立各系统之间的行政规范性文件备案审查衔接联动机制，实现‘有件必备、有备必审、有错必纠。”从制度开发、功效挖掘、使命职责角度来看，宪法和法律所赋予各级人大及其常委会的备案审查职能起到了重要的监督作用[1]，是突发公共卫生事件中对于规范政府权力、确保防疫效果、保障人民权益的中坚力量。

实践中行政规范性文件的优势在于：及时跟进，补充法治；个别应对，具体分析；针对专项，分类解决；有效纠错，秩序维护。然而，防控期间各级地方政府制定的行政规范性文件，很多的名称、调控范围等出现相同或相似的趋势，且数量呈井喷式、膨胀化增加；很多制定主体从紧急状态的角度出发，精简程序，从制定到发行速度之快，前所未见，并且在程序规则的遵守上打了较大的折扣；应对公共卫生防控中的行政规范性文件的内容涉及面相当广，其中相当一部分所涉新领域尚属首次，包括文件名称、规制的权利和义务，甚至是更大的赋权给行政执法部门；制定主体资格呈现多元化和复杂性，不仅多个主体都有制定资格，往往还涉及多部门联合、党政联合等。基于此，应当从行政规范性文件的数量可控、程序正义、权利克减的限度、限制主体的要求等角度，加强突发公共卫生事件中行政规范性文件的备案审查制度建设。

一、防疫行政规范性文件的备案审查机制基础概述

处理突发公共卫生事件是一项极其复杂的社会治理与政府治理工程，所以分析我国当前备案审查制度基础性质的特点与能力，需从多方面、分层级完善防控目标下行政规范性文件备案审查制度。

（一）明晰备案审查所涉及的概念

关于行政规范性文件，指的是有关机关、团体制定出台的对于突发公共卫生事件中的规范性文件。而在突发公共卫生事件中数量最多的、最易出现问题的便是此类非立法性文件。对于备案审查，“备案”意味着相关防控的行政规范性文件已被登记、存档，即备份在案，以备审查。“审查”指的是特定国家机关对于报送备案的有关防控的行政规范性文件是否与宪法或法律相抵触、不适当的情况，继而进行核对审查并提出相关处理意见[2]。明晰行政规范性文件的备案审查的概念，有利于更好地利用此手段为常态化公共卫生防控服务。

（二）“把脉”备案审查历史沿革及依据

我国的备案审查大体经过了四个阶段：孕育阶段，“五四宪法”擎筑了宪法监督的根基，但受“七五宪法”影响较大，“七八宪法”保留了部分之前的规定；初建阶段，1979年颁布的《地方组织法》第一次对地方性法规制定和备案进行规定，为“八二宪法”奠定了重要基础，经1982年、1986年、1995年三次修改，建立规范性文件备案审查制度的基础；确立阶段，2000年《立法法》第五章专章确立了具体的原则和程序，2006年８月监督法补充和完善；完善阶段，2015年修订《立法法》，同时进一步完善行政规范性文件的立法制度和备案审查制度。对于突发公共卫生事件中需要备案审查的立法性文件，可以参照《宪法》和相关法律履行相关备案审查工作流程并且其还赋予审查主体对突发公共卫生事件中行政规范性文件的法定撤销权[3]。

（三）厘清备案审查的纠错机制

突发公共卫生事件中行政规范性文件备案审查的纠错机制，是審查主体在对报备的关于公共卫生防控的行政规范性文件审查之后，针对不合法、不适当的文件或条款，依程序予以撤销或宣布无效的纠错机制。其具体表现为：一是两主体沟通协商，由审查主体提出意见；二是审查机关书面回复审查研究意见，并向制定主体建议自行纠错；三是宣布停止或部分停止行政规范性文件的执行；四是由备案审查主体直接宣布无效或者撤销。以上四种审查工作程序对于突发公共卫生事件中行政规范性文件的规制是相互影响、效力依次递增的。

（四）“深挖”备案审查纠正的溯及力

在公共卫生防控中，行政规范性文件因为不适当而被撤销后，以其作为执法依据的具体行政行为溯及力是值得深思的。应对公共卫生防控期间几种特殊情况加以分级规制：一是审查主体在溯及之前应考虑是否追溯更利于保护行政相对人的权益[4]；二是经审查主体认定为撤销或改变的，其效力应当追溯到事件发生之前以保障行政程序效力；三是如果该行政行为没有结束或正在进行时，那么审查主体在做出撤销决定时应审慎对待原文件纠正以后的溯及力问题；四是法院依职权可向本级人大及其常委会或当地政府的相关备案审查部门发出审查的司法建议。

二、构建防疫行政规范性文件的备案审查机制

2003年“非典”之后，我国在突发公共卫生事件的处理应对中积累了一些有益经验，但是对于来势汹汹且持续较久的情况，其中很多涉及新领域、新模块，因此，对其的备案审查制度也应重新分析并加以完善。

（一）行政规范性文件备案审查内容

针对突发公共卫生事件中行政规范性文件的审查客体，应从所涉实体内容是否有瑕疵或错误、制定条件是否成熟或完备，以及制定所涉行政主体是否已协商三点入手：一是从应对有效性的审查，审查主体应从对公共卫生防控的有效性进行审查；二是从限缩防控权力滥用的审查，审查制定主体的法定职权范围内是否有违法越权的行为；三是从限缩弱化公民权利并附加义务的审查，需要注意把握尺度；四是从违规制定应对非常规条款的审查，不能过度奖惩；五是从契合应对上位法精神的审查，制定、审查主体都应将落脚点和处理点放在领会上位法精神[5]。

（二）行政规范性文件备案审查原则

近年来，国务院印发了一些指导性规范，为遵循的公共卫生防控期间行政规范性文件的审查原则指明了方向。一是及时主动原则，由于紧急状态下的法律和法规赋予行政主体的权力，常常会精简制定程序和规范。审查主体也应及时主动地介入审查。二是分类分级原则，应遵循一事一审和一例一审，分别找到其对应的行政主体制定与实施的行政事项分级别管控。三是简化程序原则，遵循传统就会失去防控的最佳时机，要提高效率就要精简请示审批程序。四是纠正纠错原则，以前的行政规范性文件可能是错误的，就要及时纠正、改变或撤销。

（三）行政规范性文件备案审查标准

在突发公共卫生事件中，应从时间上具体可分为事前、事中、事后三个节点对行政规范性文件进行审查，而在标准上也应分为三个标准。一是合宪性审查，虽说在实践中极少可能会使用到，但对于保证宪法的权威和最高法律效力以及补充完善突发公共卫生事件中相关制度至关重要；二是合法性审查，是否违反法律依据、超越法定权限、违法变通或改变上位法、违背法定程序等；三是合理性审查，针对公共卫生防控的行政规范性文件可能不违宪，也可能说不上是违法，但受其影响极有可能存在显著不合理、不适当的规定，或者违背科学立法的原则。

（四）行政规范性文件备案审查方式

在突发公共卫生事件中，对于行政规范性文件的审查应遵循“被动审查”与主动审查相结合的审查方式。具体可分为三类：一是申请进行的审查，相关行政相对人和团体可根据自身利益书面要求或建议审查主体审查；二是依据法定职权审查，有关的专委会和常委会等审查工作机构对公共卫生防控期间的行政规范性文件主动开展审查；三是突出专项领域审查，即在突发公共卫生事件中社会大众普遍关注的重大决策、重点领域、重点环节、重点问题的规范性文件进行的审查。

三、创新公共卫生防控行政规范性文件备案审查的工作方法

突发公共卫生事件属于不特定因素，如果依旧“循规蹈矩”未免不太“合时宜”，所以对于行政规范性文件的备案审查应当创新工作准则。

（一）完善报审制度，推进备审分离

为有效防范行政规范性文件“被漏报”“被漏审”，要形成和完善突发公共卫生事件中行政规范性文件材料报审制度、同时抄送制度、上下级互通汇报制度、同级横向联动机制、分级审核监督制度、民眾信访举报制度等。针对审查能力建设的“能力不足”“人员短缺”等问题，应推进“备案”与“审查”分离，对涉及社会稳定、人民切身利益、重点关注问题等进行分级分类管控，“筛选”出其中应当主动审查的部分进行有重点的专项审查。实现公共卫生防控期间“有件必备”与“有备必审”。

（二）明确审查标准，统一制度规范

对突发公共卫生事件中的文件审查应当秉持因地制宜的原则以防不适当、不合理的情况发生，针对不同问题明确审查等级和标准，以此与合法性审核制度相互衔接、照应。针对报备主体、备案审查与改变或撤销等不同地方、不同级别有显著区别的问题，应统一有关备案审查的制度规范，推进公共卫生防控期间上述法律法规和备案审查工作条例、程序等内部准则中关于权限、范围、原则、权益等详细规定的统一互联，加快内部工作程序上升为法律规定，实现突发公共卫生事件中行政规范性文件备案审查工作的制度化、规范化。

（三）完善全面审查，适度下放审查权

突发公共卫生事件中对于行政规范性文件的监督很难产生良好的效果，要推动被动审查建议的方式和途径、申请的时间、结果的告知、后续的救济与补正等具体的程序的完善及明确的规定[6]。此外，还要尽可能有重点地进行全面审查，针对涉及普通群众的正当权益的文件在审查时可以先对社会普遍关注问题分类别、分级别进行重点审查，然后待后续机制完善和人员充足时再对其进行全面审查。针对数量极其庞大、涉及面广泛复杂的文件，应自上而下地适度下放审查权，对规范性文件的内涵与外延进行法律界定和内部分类，鼓励各地因地制宜发挥自主能动性，积极探索具有本地特色的行政规范性文件备案审查机制。

（四）纠错纳入考核，司法辅助审查

行政规范性文件通常较大程度上限制宪法规定的公民权利，所以要突出纠错改正和保护公民权益能力；应将撤销的行政规范性文件数量、纠错数量等指标纳入审查部门工作人员的年终考核，提高其积极性。对于侵犯个人权利，往往涉及行政相对人到法院提起行政诉讼，各级法院应当充分发挥司法附带审查制度的作用，利用法律审理个别案件和当事人确权的具体案件，对出台的行政规范性文件进行附带核对与审查，并将人民代表大会的制度优势与司法机关的专业与功能优势结合起来。

（五）建立反馈渠道，高科技助力数智化

将群众对于审查工作以及行政规范性文件的认可度放在首位，建立社会力量对于行政规范性文件审查建议的反馈机制，充分发挥公民、企事业单位、社会团体等对于立法行为的外部监督作用。针对人工对照核查时间长、工作冗繁等问题，应运用大数据、云计算等最新智能技术，充分挖掘“条文比对”“文面核查”“关联”以及“甄别”等线上功能，加强对备案审查各流程智能升级改造，采取线上备案、全面审查、及时纠错、有效回复等方式推进科技融入备案审查全过程。

结束语

常态化公共卫生防控的背景下，全方位、全过程、全覆盖的突发公共卫生事件备案审查制度要求，与现实有限的审查能力和资源不匹配等一些突出问题依然未能有效解决。出于制度设计与执行能力相统合的目的，应分离“备案”与“审查”工作流程，规范统合审查标准和依据，加快建设公共卫生防控期间中央决策、党委领导、政府负责、地方补充的全流程、多角度、立体式行政规范性文件备案审查工作机制。诚然，实现突发公共卫生事件中行政规范性文件法治化并不能只依靠备案审查的外力作用，但在“黑天鹅”“灰犀牛”事件频发的大环境下，在中央大力推行附带审查和合法性审查的大前提下，行政规范性文件的备案审查制度应当充分发挥其特有的监督职能，推动多管齐下的防控措施常态化、有效性，合力打通突发公共卫生事件中行政执法的“最后一公里”。

参考文献

[1]涂青林.推动和保障我省备案审查工作高质量发展——新修订的《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》解读[J].人民之声，2021（12）：30-32.

[2]本书编写组.《规范性文件备案审查制度理论与实务》[M].北京：中国民主法制出版社，2011：21.

[3]滕修福.非立法性规范性文件备案审查的法理依据及相关问题[N].人大研究，2017-09-1.

[4]董高群.规范性文件备案审查中的几个理论和实践问题[J].人大研究，2020（12）：6-11.

[5]江国华，易清清.行政规范性文件附带审查的实证分析：以947份裁判文书为样本[J].法治现代化研究，2019，3（5）：28-56.

[6]薛小蕙.地方行政规范性文件备案审查制度的文本分析[J].河南财经政法大学学报，2019，34（5）：22-31.

作者简介：赵硕民（1996— ），男，汉族，辽宁大连人，青海民族大学，在读硕士。

研究方向：行政法学。

马英莲（1994— ），女，回族，青海西宁人，青海民族大学，讲师，硕士。

研究方向：行政法学。

王松（1998— ），女，汉族，山东济宁人，青海民族大学，在读硕士。

研究方向：古代文学。

基金项目：本文系青海省法学研究所2023年度科研基金资助项目的阶段性成果、青海民族大学2022年度研究生创新项目《突发公共卫生事件中行政规范性文件的备案审查制度研究》（项目编号04M2022212）阶段性成果、青海民族大学校级重点支持大学生创新创业训练项目《数字化口腔“一站式”产品集成的企业模式构建和法治保障研究—以青海省为视角》（项目编号X202210748005）、《数字口腔“一站式”服务的集成构建与法律保障研究》（项目编号DCXM-2022-34）阶段性成果。