我国行政审批制度改革的法律问题研究

2023-09-15罗彪马天

华章 2023年1期

罗彪马天

[摘要]我国行政审批制度改革的法律问题一直以来都是较为复杂的研究领域。其中，容缺受理制度作为行政审批制度改革的一项重要措施，其法律问题也引起了学界的广泛关注。首先是容缺受理制度的理论发展起步晚，法律性质不明确；其次是需要厘清容缺受理的标准和限制，监督和违法处理手段亦有所欠缺。容缺受理制度作为“放管服”改革深化的一项重要措施，需要在法律规范、行政管理、权益保障等方面进行探讨和改进，以提高行政许可效率和公正性，为经济社会发展提供更好的支撑。

[关键词]容缺受理；行政许可；法律性质

一、容缺受理的历史沿革

容缺受理制度是我国行政审批制度改革的一项重要举措，其历史沿革可以追溯到20世纪80年代初。具体如下：80年代初，在国家经济改革的背景下，我国开始探索行政审批制度改革，逐步放宽行政审批权限，加快审批速度，缩短审批期限[1]。90年代初，在行政审批制度改革的推进过程中，我国提出了“容缺受理”的概念。这一概念首次出现在1992年发布的《中华人民共和国行政许可法》中，明确规定了容缺受理制度。2003年，我国发布了《行政许可法》的修订版，明确规定了容缺受理制度，要求行政机关在接收不完整的申请材料时，应当要求申请人在规定期限内补正材料，并说明补正材料的内容和要求。2014年，我国发布了《中华人民共和国行政许可法实施条例》，明确规定了容缺受理制度的适用范围、受理条件、申请人补正材料的期限和要求、补正材料的审核等内容，进一步完善了容缺受理制度。2019年，我国发布了《中华人民共和国行政许可法》的修订版，明确规定了容缺受理制度的适用条件、材料补正的时间和要求、行政机关审核的内容等方面的具体规定。总之，容缺受理制度的历史沿革经历了近40年的发展历程，在实践中不断推进和完善，逐步成为我国行政审批制度改革的重要组成部分。

容缺受理制度旨在减少行政审批过程中的繁琐程序，提高审批效率。其核心在于“先容后审”，即对于申请材料不齐备或存在问题的申请人，审批机关可以先予以受理，并在规定时间内要求其补正申请材料，但不影响其申请的效力[2]。而行政许可作为政府管理中的一种强制措施，旨在保障公共利益和市场秩序。但在实际操作中，申请人提交的材料可能存在不完整、不规范等问题，这给行政机关的许可审批带来了困难和障碍，同时也增加了申请人的负担和成本。为了解决这些问题，上述制度便应运而生。这一制度可以在保证行政机关审批实质内容的前提下，为申请人提供更加便利和快捷的服务，避免因申请材料不全面导致许可程序无法启动的情况，同时也避免了行政机关对申请人的不必要干扰，减少了申请人的时间和经济成本，促进了公共利益的实现。另外，容缺受理制度也可以促进政府行政管理的创新和改进，鼓励行政机关借鉴更好的经验和做法，提高行政服务的质量和效率，以适应日益复杂和多元化的社会需求。

目前容缺受理制度已经在全国范围内得到了广泛的推广和实施。下面是容缺受理制度在全国各地的具体运行境况：以北京市为例，2014年北京市出台了《北京市行政审批容缺受理实施细则》。根据该细则，申请人在提交申请时，如材料不齐备，行政机关应当在3个工作日内通知申请人补正材料，同时受理申请。如申请人未在规定期限内补正材料，行政机关可以做出不予受理的决定。同时，北京市政府还出台了一系列政策措施，加快推进容缺受理制度的落实，例如，成立了容缺受理工作协调小组，建立了容缺受理工作考核评价机制等。广东省在2018年出台了《广东省行政审批容缺受理实施办法》，明确规定申请人提交申请材料不齐备的，行政机关应当在3个工作日内告知申请人材料不齐备的具体内容，并要求申请人在规定时间内补正。如申请人未在规定期限内补正材料，行政机关可以不予受理[3]。广东省政府还加大了容缺受理制度的宣传力度，积极推广该制度在各地的应用。由此可见，容缺受理制度作为行政审批制度改革的推进方向之一，对于推动中国经济社会发展具有重要意义。改革的深化将促进政府职能转变，优化政府服务，推动社会管理体制改革，提高政府效能，加强社会信用体系建设，深化“放管服”改革等，进一步推动市场化改革和现代化建设。

二、容缺受理的制度困境

（一）理论支撑不足

容缺受理制度虽然已经在全国各地广泛推行，并由“容缺预审制”发展至今，但在学术界的研究成果相对较少。笔者认为，究其原因，一方面是制度具体铺开落实时间较短，容缺受理是相对较新的制度，实施时间相对较短，涉及行政法律、政治学、公共管理等多个學科领域，需要从多个角度进行理论分析和探讨，始终未能形成一套完整的理论体系。另一方面是实践案例不足，容缺受理制度的实践案例相对较少，缺乏典型案例的研究和分析。实际情况下行政相对人与行政机关的矛盾也较为缓和，更多是部分次要材料的纰误或缺失，且延期补充获得了行政相对人的承诺，远不及行政强制及行政处罚等措施般紧张和对立，因此，少有学者深入探讨该制度的运行机制和问题。容缺受理制度的研究难度较大，需要涉及多个层面的问题，如行政权力的制约、行政审批的流程优化、政府部门的管理能力等。容缺办理、超时默认等制度更是于法无据，甚至存在与《行政许可法》抵触之嫌疑[4]。

（二）法律性质不明晰

首先笔者认为需要探讨其是否属于行政机关的权利行为、服务行为或程序行为，权衡好公民权利、行政效率和程序正义等多个方面的因素，以便明确行政机关的职责和法律责任，实现公民权利的充分保障和行政效率的有效提升。关于其行为性质，学者们有不同的看法，主要有以下几种说法：

1.权利行为说：认为容缺受理属于行政机关的权利行为。行政机关在接受申请时，并没有对申请人的权利产生影响，而只是在申请人补齐材料后再行处理申请。

2.服务行为说：认为容缺受理属于行政机关的服务行为。行政机关接受不完整的申请材料，并提供给申请人一定补齐材料的时间，符合服务行为的性质。在法律层面未启动相关行政许可程序，仅为一次性告知补正材料并现行审查的做法，且作为前置措施或非独立行为未发生法律效力，行政行为的司法审查也不能对其进行。

3.程序行为说：认为容缺受理属于行政机关的程序行为，容缺受理制度是程序行为原则的具体体现之一，即在申请过程中应当尽量避免因程序错误而导致申请人丧失权利。行政机关接受不完整的申请材料，要求申请人在一定时间内补齐材料，并依法进行审批，符合程序行为的性质，依照《行政许可法》的相关规定，启动行政许可审查程序[5]。具体而言就是行政主体根据情况需要附加生效的行政行为，即附款行政行为。

不同的行为性质会对法律责任、行政机关的职责等方面产生影响。此外，程序主义者认为，行政机关应当按照法律规定的要求来受理申请。只有当申请材料齐备、符合要求时，行政机关才能受理申请，否则就应当拒绝受理。而实体主义者则认为，容缺受理制度更多是为了保障公民的权利，让他们能够依法行使自己的权利。在这种情况下，如果申请人的材料不完备或不符合要求，但是申请人已经表明了其行使权利的意愿，行政机关应当允许其补充材料并进行受理。非常规说则认为，容缺受理制度应当视为一种特殊情况下的权利行为。在这种情况下，行政机关的受理不是基于申请材料齐备和符合要求的条件下，而是基于申请人的权利行使需求。

因此，对于容缺受理的行为性质，需要进行进一步研究和探讨。笔者更赞成第三种学说，在正当性方面与我国的失信联合惩戒制度、守信联合激励制度等改革亦有着某种关联。容缺受理制度作为维护公平原则和体现实质审查原则的一种方式，能够使申请人在一定范围内修正其申请材料，即对于申请材料的缺憾不应成为否决其申请的唯一标准，换言之，重视其实质内容，保障其合法权益。最终实现治理的效能，即：为了维护法律体系的稳定和良性运行，必须在适当的情况下给予申请人合理的容错机制。总之，容缺受理制度是为了保障申请人的合法权益而设立的一种制度，在申请文件存在缺陷或不完善时，申请人可以在规定期限内申请容许缺陷的处理，而不被视为放弃申请权利的制度。

（三）监督管理和违法行为处理手段欠缺

在监督管理层面，容缺受理制度允许行政机关接受不完整申请材料的同时，缺少如何明确容缺受理的标准和限制，以期防止行政机关的裁量权过大，阻滞行政审批制度改革程序的完善[6]。其次是在材料补正的期限和要求方面未明确，可能会导致申请人因补正材料不及时而受到不必要的损失。再者就是行政机关在容缺受理制度下接受不完整的申请材料时，未明确规定应在审核过程中严格审查，甚或出现重大失误或违法行为，同时还需要建立相应的责任追究机制。相对而言，容缺受理制度对申请人的合法权益亦提出了要求，应加强对申请人的知情权、参与权、申诉权等方面的保障。容缺受理制度的实施缺乏加强监督管理，亟待建立相应的违法行为处理机制，加强对行政机关的违法行为的追究和惩处。

三、容缺受理制度的完善路径

（一）完善法律法规，严格执行标准

容缺受理制度适用的范围主要是在特定条件下，例如，案件的性质、法律适用的问题等。如果案件的性质或法律适用不明确，容缺受理制度可能不適用。通过修改现有法律法规或制定新的法律法规，明确容缺受理制度的适用范围、程序和条件，确保制度的合法性和合规性。对于涉及公共安全、国家安全等重要领域的行政许可事项，不宜采用容缺受理制度。即容缺受理制度的适用原则上不能影响法律的适用，即如果法律规定了诉讼材料的必要要素，容缺受理制度不能绕开这些要求。明确容缺受理标准和期限，制定详细的审批流程和审核要求，例如明确申请人补齐材料的时间、数量、质量等要求，确保制度执行的严密性和有效性，避免容缺受理制度遭到滥用。例如，设立容缺服务失信人，按照行政相对人承诺“逾期20日以内”“逾期20日以上”进行差异化处理对待[7]。此外，还应将容缺受理制度与其他相关制度（如社会保障、教育、就业等）相结合，形成一套完整的社会保障体系。

（二）创设申请人权益保障机制，加强政策宣传与教育

应构建申请人的权益保障机制，其中包括明确申请人的知情权、参与权和申诉权等，以确保申请人的合法权益得到保障。尤其是在保护知识产权申请人的权益方面，容缺受理制度应当在一定程度上保护知识产权申请人的权益，例如，缩短知识产权审查周期，使得他们有更多时间来准备并提交必要的文件或信息，避免了不必要的反复沟通和审查，尤其是因疏忽或其他原因而错失知识产权保护的机会。进而提高了知识产权审查的效率，最终促使技术开发人员和相关企业能够更快地获得知识产权保护，从而促进创新和技术发展。

与此同时，应当提高公众对容缺受理制度的认识和理解，让更多的人了解并支持这一制度，降低社会对其的误解和抵触情绪。另外，可以设立渠道，收集公众对容缺受理制度的意见和建议，不断完善和优化制度，使其更符合社会需求。加强对相关工作人员的培训和教育，提高其业务水平和职业素养，确保容缺受理工作的质量。例如，通过“一窗通办、集成服务”，谋求整体政府的改革，进一步丰富行政许可的受理等制度实践[8]。

（三）建立监督与反馈机制，加强信息化建设

设立独立的监管部门，对容缺受理过程进行监督和检查，并建立相应的责任追究机制，对滥用容缺受理制度的行政机关和人员进行惩处，以期确保制度的公正性和透明性。特别是要求申请人诚信自律，虽然容缺受理制度有助于保护知识产权申请人的权益，但是申请人在使用容缺受理制度时亦要诚信自律，确保所提供的文件或信息符合法律法规的要求，否则可能会被视为恶意申请或者违反诚实信用原则。充分利用信息化手段，提高容缺受理的便捷性和效率，特别是行政机关的信息处理能力，减少审批过程中的时间成本和经济成本，同时也方便申请人进行材料补齐和查询进度等操作。经由上述各类途径和方法，逐步完善容缺受理制度，使其在实现社会公平和保障弱势群体权益方面发挥更大的效用。

结束语

言而总之，容缺受理制度在我国行政许可管理实践中的应用不断推进并发挥积极作用，但在法律方面仍存在一些问题和不足。为了完善容缺受理制度，需要在法律规范、行政管理、权益保障等多方面进行探讨和改进，以提高行政许可的效率和公正性，为经济社会发展提供更好的支撑。随着社会的发展和进步，容缺受理制度还将继续完善和优化。

参考文献

[1]喻少如，胡志衡.容缺受理之正当性、性质与完善路径[J].河南财经政法大学学报，2021，36（3）：111-122.

[2]韩业斌.“容缺受理”制度的合法性释疑[J].宁夏社会科学，2019（3）：82-88.

[3]韩业斌.容缺受理制度的法理基础与完善路径[J].北方法学，2019，13（1）：88-100.

[4]栗燕杰.我国行政审批制度改革的评估与展望[J].法治研究，2017（4）：143-151.

[5]李兴正.关于行政许可容缺受理制度在法律层面上的思考[J].中国质量技术监督，2016（5）：62-64.

[6]马怀德.行政审批制度改革的成效、问题与建议[J].国家行政学院学报，2016（3）：14-18，2.

[7]黎涛.税务容缺受理制度的成效及完善[J].税收征纳，2020（1）：14-15.

[8]骆梅英.优化营商环境的改革实践与行政法理[J].行政法学研究，2020（5）：68-76.

作者简介：罗彪（1998— ），男，汉族，江西南昌人，青海民族大学法学院，在读硕士。

研究方向：行政法；

马天（1987— ），男，回族，江苏南京人，青海民族大学法学院，博士，讲师。