邻避治理的政策议程设置逻辑

陈奇

摘要：本文基于多源流分析视角，探究邻避问题如何进入政策议程。研究发现：邻避事件中焦点事件的爆发，能够推动问题建构和政策反馈效率，快速形成问题源流，即关注邻避事件如何变成一个政策问题。在政策共同体内形成可行的政策方案，通过政策软化过程中达成政策共识，并决出邻避治理政策方案，形成政策源流。在内外部公共舆论压力下，党的意志引领促成政府将注意力聚焦在邻避事件中形成政治源流，以实现政治系统对邻避治理的制度化回应。最终在问题之窗和政治之窗开启时，三个源流汇聚，增加邻避问题进入政策议程的机会。为提升邻避治理的有效性，应在邻避治理政策议程设置中吸纳多元政策主体参与、建立邻避诉求的整合机制和实现多元化的利益平衡。

关键词：邻避治理；城市发展；城市治理；政策议程设置；多源流

中图分类号：C936文献标识码：A文章编号：1673－4513（2023）－03－020－09

引言

近年来，随着城市边界拓展和城市功能更新，不断出现公众反对在其居住区附近修建可能存在污染威胁的公共设施的现象，学界称之为“邻避现象”，由此导致公众与政府之间对立冲突形成“邻避困境”。在我国的邻避事件中，抗争双方（政府和公众）往往采用“极端化”表达和“妥协式”平息策略达到短暂性平衡，“一建就闹，一闹就停”也被学者概括为“中国式邻避”。

就城市治理和城市治理主体而言，人民群众无疑既是治理质效的需求者，也是治理方案的供给者。习近平总书记提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”的城市治理理念，正是对人民发挥城市建设和城市治理主体作用的肯定。以“人民为中心”的理念也构成了中国城市治理话语体系的重要内容。邻避治理作为城市治理在邻避困境中的具像投射，考验着城市治理水平，在推进治理能力和治理体系现代化进程中，如何解决“中国式邻避困境”是值得持续探索的问题。

一、研究缘起与问题提出

20世纪70年代，新自由主义浪潮涌动下西方国家出现了空间隔离和剥夺的社会问题，美国学者Michael OHare在研究环境空间问题引发的群体性抗争事件时，率先将这种抗争称为“Not In My Backyard（不要建在我家后院）”，“邻避”一词的中文表达被学者沿用，以此为基础衍生出了“邻避设施”“邻避诉求”“邻避冲突”“邻避困境”和“邻避治理”等诸多外延概念。

学界关于邻避治理政策的研究，大致可以概括为两类：一是基于政策工具视角的邻避治理研究。彭小兵指出，社会组织可以充当制度化的代议机构参与环境群体事件的治理。周慧和欧阳明认为应建立严格的第三方评估机制对邻避项目进行评估以提高政府公信。吴一鸣指出，合理的利益补偿机制可以从根源上缓解邻避冲突。二是基于政策主体视角的邻避政策过程研究。张紧跟总结了广州经验，认为向公众开放政策过程可以有效治理邻避事件。杨志军认为，邻避群体参与决策的意义有限，政府被迫采取“非常规政策变迁”只是权宜策略，等抗议势头衰退后政府又会重新开启项目（文称“政策回退”）。陈宝生则肯定了公众参与，认为推动公众参与、保障公共政策科学性和程序正义是治理邻避冲突的重要保障。

从公共政策视角看待邻避治理的研究，为本研究的进一步深入奠定了基础。但仍有一些问题无法充分回答：“一建就闹，一闹就停”是否说明政府仅仅是被动应对？为什么有些邻避诉求得到满足，而有些被忽视了？其原因在于学界通常从邻避项目政策是否变迁这个结果性指标来看待邻避治理问题，而忽略了多元主体围绕邻避项目政策进行博弈的过程。本研究认为回答上述未决问题，还需要将视角从政策制定环节前移，从政策议程设置过程寻找答案。基于此，本研究的旨趣在于探索邻避问题如何进入公共政策议程，即邻避治理政策议程设置的逻辑。

二、多源流分析框架及其在中国语境下适用性调整

（一）多源流分析框架概述

社会问题只有被决策者所关注和认定才能有机会得到解决，而政策议程（olicy agenda）的建立正是将社会问题转化为政策问题的关键路径。约翰.W.金登在借鉴科恩和奥尔森等人提出的“垃圾桶模型基础”上总结提炼得出“多源流分析模型（the multile-streams framework）”，不同于政策过程理论的宏大设计，该模型聚焦政策过程前的政策议程建立环节，从微观和中观层面分析了社会问题如何通过一系列流程进入政策议程被确立为政策问题，被称为当前对政策议程确立过程描述得最全面的一种模型。多源流分析模型内容涵盖四个变量：一是，前提变量是社会预先安排（价值、信仰、文化和政治结构等）；二是，干涉变量为政策窗口、政策活动家和外溢现象；三是，独立变量是三种信息流，即问题流（roblem streams），结构因子包括：指标变化、焦点事件、反馈预算约束和问题界定；政策流（olicy streams），结构因子包括：技术可行性、价值一致性、科技、公众接受程度和时尚或知识；和政治流（olitical streams），结构因子包括：民族情绪、公共舆论、选举政治、政体变化、法律权威、利益集团和达成一致；四是，因变量为议程建立。在多源流分析框架中，前提变量是国家和地区的社会文化背景，而问题流、政治流和政策流则是该框架的核心技术维度。该模型认为政策议程最有可能获得建立的情况是：某一问题分别被三个源流进行感知和捕捉，在特定时机下也即政策之窗打开时汇聚共同作用，从而启动政策议程。

（二）多源流框架在中国语境下的适用性调整

多源流模型前提变量（社会文化背景）强调了理论的适用环境。在现实世界中，不同国家间的社会文化存在不同。因此，如果忽略社会文化背景差异，多源流模型对具体社会问题的解释力和适用性将会无法保证。当然，这仅仅被看做是一个技術层面的问题。多源流模型引入我国后，学界也出现了对多源流框架进行修正的尝试。杨志军认为三个源流间并非是完全独立和并列前行的，而是既相互独立，又保持依赖，且有一定的流动顺序。在三个信息流“相互依赖”的关系中，王刚和唐曼认为，三大源流之间是一个“共同体”，彼此间相互影响，具体表现为“问题源流影响政治源流，政治源流影响政策源流”。并且他们还指出“先后流动”的出场顺序由不同的社会问题所决定。以上对多源流模型在“出场顺序”和“多源流间关系”的发展增强了其在我国特殊问题情境中的解释力。然而，却忽略了对三个源流（该模型的核心技术层面）中的结构因子设置的讨论。结构因子是分析和测算各个源流形成的核心指标，是多源流模型操作化的关键。为进一步提升多源流框架对我国邻避问题的解释力，有必要在我国的“前提变量”中对三个源流的结构因子进行调整。

1. 问题源流。原结构因子包括指标变化、焦点事件、反馈预算约束和问题界定。首先，金登认为，问题源流主要关注问题的界定。从我国邻避运动发生的逻辑起点来看，公众对邻避项目的反对，是邻避問题产生的起点，在此之前，政府并不认为相关项目建设是一个“问题”。因此，对邻避问题的界定始于邻避群体对问题建构的过程。其次，指标变化和反馈预算约束是政策变更或政策继续的重要参照指标，现行项目的相关指标变化和信息反馈，均属于政策反馈环节。综上，在邻避运动中，问题源流的指标应为问题建构、焦点事件和政策反馈。

2. 政策源流。金登在阐述如何形成政策源流时，提出了“政策共同体”以及“政策企业家实施的政策方案软化过程”（后文详述）等概念，以及对政策流中幸存的政策方案进行总结，提炼出的“技术可行性”、“价值可接受性”和“未来约束条件预期”三个特征。这些概念和特征共同作用形成政策源流。其中，政策方案的三个特征主要论述了政策方案的可行性。因此，政策源流的结构因子应为政策共同体、政策方案可行性和政策软化过程。

3. 政治源流。原结构因子包括民族情绪、公共舆论、选举政治、政体变化、法律权威、利益集团和达成一致。政治流强调政治因素对于问题解决方案的影响。一方面，邻避问题是一个空间环境权益问题，并非是一个民族语境中的问题，在邻避冲突中往往不存在民族情绪的因素。另一方面，选举政治、政体变化、法律权威与利益集团等带有“委托代表”西方政治理论相关指标并不符合我国现实。我国的根本政治制度具有“协商”性质，执政党和政府往往能够通过多种制度渠道汇集民意，将社会普遍关注的问题转换成政策问题。因此，政治源流的指标应包含党的意志、政府注意力与公共舆论。

三、邻避问题进入政策议程逻辑的多源流演绎

（一）问题源流：邻避事件如何变成一个政策问题？

问题源流（roblem streams）主要关注“政策制定者为何会选择性关注某一个问题？”，即问题的界定。包括问题如何被认知以及客观条件是如何被定义为问题的。由于决策系统的复杂性，邻避问题不会自动成为政策问题，也并不直接通过某种单一压力引起决策者关注，而是随着邻避困境内的外部要素变化，基于问题建构、焦点事件和政策反馈等途径共同推动形成问题源流。

首先，问题建构叙事。问题到社会问题再到政策问题是一个历时性过程，问题建构是政策议程建立的逻辑起点，通常包括问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述等环节，而感知、搜索和陈述等环节通常被视为认知过程。由此，社会问题构建遵循“认知—界定”逻辑理路。邻避设施生产是对空间资源的再分配过程，政府和邻避群体作为分配过程的双方，无论是“不作为”、“暴民”还是“自私自利”等互相污名化的指责，都在于彼此对邻避设施的认知存在着“程序正义和实体正义”的分歧，进而产生了对问题界定的两种不同结果。出于城市整体发展及政绩考量，政府通常认为只要符合决策程序要求，以增进人民整体福祉的基础设施修建即合法合理。在这一阶段，政府并不认为邻避项目有何不妥，而主要将邻避行为界定为一个社会问题。而邻避群体则出于个人或群体利益维护追求实体正义，认为邻避设施建设产生的负面影响是对其空间权益的剥夺，从“权益”视角出发，将邻避项目的存在视为社会问题并逐渐形成不满情绪。尽管邻避双方对问题的认知和界定存在差异，但是当邻避情绪产生后，公众积极表达邻避诉求的行为，已经开始吸引决策者的注意力。至此，一种在认知和界定层面存在差异化的问题开始被建构起来成为一个双方关注的“准社会问题”。

其次，焦点事件叙事。随着民众不满情绪的形成，引发集体行为或社会运动的直接动因，往往是一个或数个触发性事件。邻避行为中的焦点事件大致存在温和型和对抗型两种形式。例如在厦门X项目事件和上海磁悬浮事件中，公众采取街头漫步的温和形式表达诉求。而在余杭中泰垃圾焚烧厂事件和四川什邡事件中，则采用了暴力对抗的形式阻碍现场施工或冲击政府部门。关于焦点事件如何影响问题流的形成，主要有决策者和公众采取的两种不同策略。从公众视角来看，风险感知理论是一个重要理解视角，公众对风险的感知是情绪性的。正如勒庞所说，作为个体的人是理性且能独立思考的，但当其置于群体之中，他们便会彼此影响，在思维和行为中与他者趋于一致。在面对邻避项目建设信息传递出的不确定性风险时，公众倾向于情绪性地将风险进行放大，再通过社会网络与社交场域将风险进行传播，在群体内形成共识性危机，进而将反对邻避项目的议题进行传播学习并采取群体行为，迫使决策者做出反应。从决策者视角来看，尽管这种由下至上的焦点事件比问题建构更加能够吸引他们的注意力，但并不足以使决策者将对邻避项目的注意力带回到制度化的决策系统之中。决策者仍然能够保持对焦点事件应对的主动性。有学者提出“压力回应”和“共识建构”两种模式能够解释政府应对焦点事件的策略。邻避事件中的焦点事件多发生在高度动员的群体集聚之中，此时，政府会从维护社会秩序角度出发，采用“压力回应”的策略尝试分散集聚人群。但当冲突发生时，迫于维护稳定的需要，政府又会通过承诺项目暂缓、召开听证会或重新评估政策等项目短暂搁置的策略争取政策学习和评估的机会，如杭州中泰群体事件后，政府做出了“群众不理解不开工，手续不合法不开工”的“两不承诺”为后续危机的化解打下了基础。

最后，政策反馈叙事。政策反馈理论强调，已有的公共政策能够通过对政治系统的塑造和反作用，影响未来的政策制定。政策评估和政策学习是政策反馈的两种重要的作用机制，不仅被政府当做化解焦点事件的“权宜之计”，更是其决定是否进行政策变迁的重要依据。在金登看来，信息的反馈渠道包括公众的抱怨与项目管理情况两种与一般政策评估不同，在邻避项目政策评估中，公众的抱怨占有相当大的权重，政府对邻避政策评估的动力源于公众对项目负外部性提出的质疑。邻避情绪的形成起源于对现有邻避项目政策的不满，并以群体行为进行表达，政府在获取信息后启动政策评估，在制度化的渠道内对邻避设施周边公众反馈的信息（如项目安全和利益补偿等问题）进行调查和论证。同时，对邻避项目执行情况（金登称“项目管理”）的评估也在公众抱怨后展开，如项目有没有按计划运作、目标能否实现、运作过程是否合法合规、项目与所在地间的关系、继续执行的成本是否可控、企业方的计划等，共同构成政策执行评估的指标。而政策学习作为政策反馈的另一种机制，始终伴随着政策评估而展开，并且对政策评估结果进行加工和运用。如果说邻避事件中的政策评估在于获取邻避项目政策执行信息，那么政策学习则是决策者依据信息在未来做出是否变更或继续保留邻避项目决定的重要过程。需要明确的是，在问题流中，政策反馈的作用在于帮助决策者“界定问题”，政策变更或新政策方案的产生等议题不在政策反馈阶段讨论。总体而言，邻避事件中的政策评估和政策学习是在政府主导下，帮助决策者界定邻避问题的工具，为政策共同体的形成和政策方案的完善奠定了基础。

（二）政策源流：邻避治理政策方案的决出

政策源流（olicy streams）主要关注在政策共同体的形成、政策方案的可行性比较和政策软化过程，重点在于推动“一些政策建议得到重视，而另一些思想则被抛弃”。换言之，政策源流关注的是问题的解决方案如何在政策各方中达成共识。

首先，政策共同体出场。在邻避事件中，公众的主张多以抱怨和情绪化表达形式出现，这种未被整合的表达往往中心诉求分散、复杂多元，不容易被制度化的决策系统感知和采纳，还需要一个介于决策者和社会公众之间的“代理人”进行专业的政策建议整合。滕尼斯在《共同体与社会》中提出了“共同体”的概念，意在探讨群体是如何有机联结起来的。金登提出了“政策共同体”的概念，并指出政策共同体是由某一特定政策领域的学者、研究人员、公职人员和利益集团等在内的专业人员组成。政策共同体的出现能够行使“代理人”角色，整合公众诉求形成专业的政策建议。在邻避困境中，政策共同体的形成需要跨越“分裂”过程，由于各主体间的利益差异，从邻避项目政策到邻避治理政策充斥着不同意见。以项目方为代表的专家系统主张保持邻避项目政策、以学者和媒体为代表的社会公众则主张终止邻避项目、而以政府为代表的决策者则主张既要保障公众权力又要保障发展效益。系统分裂的第一个后果是政策分裂，为了走出邻避困境，各政策主体需要通过在一个“与他者相遇”的场域中交换信息来加强合作。这时，以政府提供的听证会和论证会等形成政策共同体的制度化场域，和社会中一种自发形成的社会自组织网络场域，如媒体的报道和专家的呼吁形成的议题社区，共同构成了邻避事件的政策共同体。政策共同体的形成是一个好的开端，确保了各种政策方案能够自由地漂浮在“政策原汤”之中，供大家探讨，但政策方案共识的形成还赖于政策共同体间的博弈。

其次，政策方案的可行性。政策方案的可行性需要符合“技术可行性”、“价值可接受性”和“未来约束条件预期”三个特点。一是政策的技术可行性主要指执行环节，需要回答“能够实现目标以及能够得到实施吗？”等问题。所有邻避群体的最初诉求都是“不要建在我家旁边”，但邻避项目却承担着整个城市的发展和经济增长的目标。因此决策者在面对两难问题时，期待新政策方案能够解决以下两个问题：项目在本辖区是否必需和本项目的生产效益能否被替代。如在杭州中泰事件中，时任杭州市领导所言“没有一个人不产生垃圾，没有一个城市不建垃圾处理项目”。在圾焚烧厂的建立符合所在城市社会公众的利益，并且这种效益无法被替代。二是政策价值可接受性。金登认为，符合共同体成员价值观的建议更有可能幸存。此外，政策方案价值与政府执政价值间的契合程度也是政策方案可行性的一个重要维度。公共政策关切的效率和公平的价值在邻避困境中常表现出冲突性的一面。主张效率优先的方案，往往偏向于支持项目方，而主张公平优先的方案，一般较支持邻避群体诉求。当然，在实践中，也会出现两种价值的统一，即效率优先原则下保障公平，要求保障公众对项目信息的知情权，加大对邻避群体的利益补偿。无论持何种价值，均是共同体最大价值集合且必须符合政府执政的价值要求。三是未来约束条件预期。在政策方案的可行性论证中必须考虑决策者对政策方案在一些约束条件下的接受度。在邻避困境中，未来约束条件一般包括财政支出、土地划拨和项目效益等。

最后，政策软化的过程。政策软化是指通过一些方式使政策相关者接受特定方案的过程。政策软化是一个漫长的过程，包括思想漂浮、政策营销、修改方案和再次漂浮。在政策共同体中基于利益的不同表达，存在着政策意见分裂的情况，在政策共同体成立之初，围绕着邻避治理的各种政策意见自由地漂浮在政策原汤之中，寻找意见相近的政策方案。如何从众多的邻避政策方案中决择出一个具有最大共识的方案是一件困难且必要的事情，在这里，金登提出了政策软化的一个关键角色—政策企业家。特指那些为了换取他们所赞成的未来政策而愿意投入其资源的人们。在邻避事件中，充当政策企业家角色的一般是媒体或者学者，他们利用自身的专业知识和资源，在对邻避项目进行科学分析的过程中，提出專业的政策建议，加上他们具有一定的社会影响力并且始终关注公众诉求，因此在政策方案争执不下时，能够在政策共同体中对各方的主张进行平衡，他们利用自身的专业知识和社会资源，向共同体或社会公众推销自己的邻避治理方案以消弭各方差异，推动形成共识。在政策营销的过程中，政策企业家会根据各方信息的反馈对政策方案进行修改完善，确保政策方案能够尽可能获得多数人的支持。如此，循环往复，形成一套完善的政策方案再次漂浮在政策原汤之中待与其他源流汇合。

（三）政治源流：政治系统对邻避治理的制度化回应

正如戴维伊斯顿所言，在外部环境中，政治系统可以将要求和支持输出为官方政策、决策和执行行动。政治源流涉及政治对于问题解决方案的影响。在邻避事件中，公共舆论、政府注意力与党的意志共同作用形成政治源流。

首先，公共舆论压力。不同于问题源流中的焦点事件和政策源流中的政策共同体的作用，政治源流中的公共舆论属于超越邻避区域的社会公众情绪表达。在邻避情绪酝酿时期，邻避群体的抗争动员网络空间较窄，仅仅围绕邻避设施周围的居民形成邻避诉求群体。当焦点事件爆发以后，一些处在邻避信息核心圈的参与者借助于互联网、媒体以及社会关系网络，采取悲情动员策略将邻避信息向外传播，实现更大范围公共舆论的超时空连接，在已有的邻避冲突案例中，无利益社会公众一般基于道义的考量，将问题指向邻避项目或相关政府部门，从而对邻避项目利益相关方的行为实施舆论压力。此外，邻避事件中的公共舆论的压力还有赖于行政官僚对邻避诉求的潜在支持。正如金登发现，“国民情绪并不存在于广大民众之中”。国内有学者研究发现，本地出身的政治精英更可能隐蔽地传播邻避设施的负面信息或动员他人抵制邻避项目，又或者通过制度内渠道质疑邻避项目。这种由行政官僚在内部发起的关于邻避项目负面信息的探讨，更能够吸引决策者的注意力。内部和外部公共舆论压力的合力作用，迫使决策者正面回应邻避困境。

其次，政府注意力分配。政府注意力被认为是解决社会问题的重要资源。但是有限理性决策理论认为，“注意力是真正稀缺的资源”。在政策产出过程中，决策者可能会接收到数量和种类繁多的信息，但在有限的注意力资源下，真正能获得决策者注意和解决的可能只有某一个或某一类问题。政府注意力通过科层规则、官僚利益和外部压力三种机制进行分配。当邻避情绪酝酿之初，由于邻避群体还未真正形成，面对由个别或小部分人员进行的邻避诉求表达，政府部门会依据科层制中的组织规则，对其从项目的合法性角度进行官方答复，这种答复一般是单向度的通知，并无沟通环节，这在邻避群体来看是消极的和无效的。随着邻避群体完成动员不断增加邻避诉求表达强度后，一些街头官僚因其本身也是潜在利益受损方而默许邻避群体行为，此外决策者内部会出现不同的探讨声音，其中一些本就不支持邻避项目建设的官僚会积极地引入外界诉求，借机希望政策建议被采纳。当邻避行为以焦点事件的方式进行曝光，并在一定范围内取得资源支持和实现社会动员后，政府面对的外部压力达到峰值，这时上级政府会以“稳定压倒一切”的命令迫使本级政府将注意力全部放在邻避事件中，集中精力化解邻避危机。

最后，党的意志引领。从一般政党的属性来看，政治属性是其首要特性，具有将政治主张转换成公共政策的能力。不同于西方的利益团体主导的政策过程，我国的公共政策决策机制具有鲜明的党的意志引领性质。在我国政治学界，有学者从中国共产党领导政府进行社会治理的性质、作用和角色等方面进行研究，将中国共产党称为“使命型政党”。当邻避事件以焦点事件爆发以后，面对公共舆论四起与社会稳定受损，作为一种使命型政党，其对邻避诉求的回应，区别于西方政党的代表和表达功能，依靠党的宗旨和性质赋予的内生“使命感”来对各级政府进行压力传导，要求当地政府从政治的角度（保护人民群众利益，维护社会稳定）解决邻避困境，将政府注意力从经济发展转向社会稳定，从注重邻避项目建设到回应邻避群体诉求，通过党的意志引领来倒逼政府提高回应性效率。

（四）多源流融合契机：问题之窗和政治之窗的开启

政策之窗是政策建议倡导者使其特殊问题受到关注的机会，一般有问题之窗和政治之窗两种。在邻避事件中，两大窗口在多源流形成的同时也已开启。其一，问题之窗开启。问题源流中的焦点事件爆发是邻避事件吸引社会关注的主要方式，在焦点事件爆发以后，群体中的公众情绪不断酝酿，往往会通过制造一些诸如“政府与企业联合压抑民众邻避诉求”带有感染性的宣传语或影视资料，并借助各类媒介平台迅速传播，以获得其他无利益群体的关注和支持。此时邻避事件的性质就从环境诉求转向权利抗争，快速推动了问题到社会问题再到政策议程问题的升级。其二，政治之窗的开启。在邻避事件中，围绕“稳定第一”的社会发展要求，上级政府的行政命令和党的意志引领是政策之窗开启的重要政治因素。改革开放以来，经济发展是各地方政府主要的工作内容之一，当邻避项目以民生项目上马之初是本级政府在上级政府考核中的加分项，但是当民生项目以邻避项目的形式受到社会公众抵制，本级政府应对不足有风险扩大倾向时，上级党委和政府则会以政治和行政的复合命令督促本级政府注意保障邻避群体利益，解决邻避困境。由此，从下至上的问题之窗与从上之下的政治之窗同时开启，邻避问题便随着三个源流涌进政策之窗获得政策议程建立的机会。

四、结语：迈向更加有效的邻避政策议程设置的实践程式

随着社会公众利益的多样化表达，政府旨在增进地方整体福祉的基建项目会因为种种原因引发部分建在地群体的极力抗争。邻避事件中焦点事件的爆发，能够推动问题建构和政策反馈效率，快速形成问题源流；在政策共同体内形成可行的政策方案，并在政策软化过程中达成政策共识，形成政策源流；在内外部公共舆论压力下，党的意志引领促成政府将注意力聚焦在邻避事件中形成政治源流。最终在问题之窗和政治之窗开启时，三个源流汇聚，增加邻避问题进入政策议程的机会。至此，邻避问题试图撬开政策议程的过程就回答了回顾文初提出的“一建就闹，一闹就停”是否说明政府缺乏对策？为什么有些邻避诉求得到满足，而有些失败了？等问题。具体来看：其一，从政策议程设置过程來看，“一建就闹，一闹就停”并非是政府无奈妥协的结果，而是邻避问题提出以后，围绕邻避诉求而进行的多源流形成过程，其中蕴含着各主体的行为策略和博弈，是邻避事件作为一个问题获得建构和解决的过程。其二，有些邻避问题经多源流进入政策议程获得政策议程建立的机会，并在后续的政策制定环节不断获得决策者关注，从而使得邻避诉求得到回应，然而有一些邻避诉求由于超越了邻避治理范畴或缺乏撬开政策之窗和问题之窗的机会，未能形成多源流以获得政府政策注意力。

作为一种理解政策议程设置的工具—多源流理论模型，为转型期进行中国式邻避治理提供了在政策议程中化解邻避危机的思路。一是吸纳多元化的政策主体。参与权和知情权是邻避困境中邻避群体的两大基本诉求。随着民众维权意识的不断增强，需要在未来的邻避治理中，主动吸纳多元主体参与政策探讨，尝试在政策议程中保持有序的对话，以降低相关群体的无意识行为带来破坏的可能性。二是建立邻避诉求的整合机制。如流沙一般的群体容易在非理性情绪的引导下失去控制。在邻避事件的焦点事件中，常常因为群体诉求被一些极端个体裹挟而发生群体暴力事件，究其原因在于缺乏邻避诉求的整合机制。在康豪瑟看来，中层社会组织为中层组织之间以及中层组织与国家之间的对话提供了平台。在邻避事件中，常常看到一些地方性社会组织充当连接政府和邻避群体的作用，因此，应建立邻避诉求的整合机制，鼓励基层社会（社区）组织发挥信誉中介的作用，实现政府与公众间有效的信息沟通，消除公众的邻避恐惧，实现邻避治理。三是实现多元化的利益平衡。作为一个空间利益的分配的结果，邻避困境本身是多元利益主体基于“成本—收益”失衡的产物，作为利益主体和利益表达，在邻避困境中一般存在项目建设方（企业）的经济收益、地方政府的社会和经济效益以及在建地公众的空间权益和参与权益，从“邻避”到“迎臂”的转换，从根本上来说还需要寻找各方利益的均衡点，尤其注意平衡城市整体发展与局部群体的利益补偿之间的关系，减少或杜绝利益分配不公导致的城市发展阻力。

注释：

① 金登认为，如生命诞生之前，分子在“原汤”中四处漂浮孕育一样，政策方案思想也在政策原汤中四处漂浮。

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Logic of Policy Agenda Setting of NIMBYGovernance

——Understanding Based on Multi-source Flow Analysis Framework

CHEN Qi

（Zhejiang Police College， Hangzhou， Zhejiang 310000， China）

Abstract： Based on the perspective of multi-source analysis， this paper explores how NIMBY issues enter the policy agenda. It is found that the outbreak of focal events in NIMBY can promote the problem construction and policy feedback efficiency， and quickly form the source and flow of problems. This means that to focus on how NIMBY events become a policy issue. It is advised to form feasible policy schemes within the policy community， reach policy consensus in the process of policy softening， and decide the NIMBY governance policy schemes to form policy sources and flows. Under the pressure of internal and external public opinion， government should focus its attention to form the political source in the NIMBY incident to realize the institutionalized response of the political system to the NIMBY governance. Finally， when the problem and politics come out， the three sources converge， increasing the chance for NIMBY to enter the policy agenda. In order to improve the effectiveness of NIMBY governance， it is necessary to include the participation of multiple policy subjects in the policy agenda setting of NIMBY governance， establish an integration mechanism of NIMBY demands and achieve the balance of diversified interests.

Keywords：NIMBY governance; urban development; urban governance; policy agenda setting; multi-source flow

（责任编辑：刘蕊）