现代大学的透明治理：以2022年度《加州大学问责报告》为例

温燕　柳亮

摘要：加州大学是美国公立大学高质量发展的典型代表，年度问责报告是其透明治理的重要工具。2022年度的《加州大学问责报告》由摘要、全校性指标与分校间比较、术语表三部分构成。它具有多样性与领导力并进、软治理与硬约束兼具的基本特点，同时发展中潜藏着透明与模糊的张力、数据生成的客观性与数据选用及解释的主观性矛盾等挑战。其发展实践对我国高等教育治理的启示主要有：完善指标体系与制度保障，直面现存发展问题，回应外部问责诉求与服务内部持续改进。

关键词：加州大学；大学治理；问责报告；透明机制

社会对高等教育问责压力的不断增长，使得信息透明成为现代大学的重要治理机制。虽然我国在2010年就通过并实施《高等学校信息公开办法》，要求高校公开本科教学质量，但在实施过程中存在指标设置不够合理、评估结果可利用性不足等问题。[1]加州大学作为美国公立旗舰大学，其年度问责报告自发布以来便引起社会各界广泛关注。通过对其2022年度的《加州大学问责报告》（UC Accountability Report，以下简称《问责报告》）进行深入梳理与分析，有助于为我国高等教育质量报告的完善和透明治理提供新的思路，推动我国高等教育治理体系与治理能力的现代化进程。

一、出台背景与内容概述

（一）出台背景

1983年4月，美国“全国卓越教育委员会”（National Commission on Excellence Education）发布《国家处于危机之中》（A Nation at Risk）报告，明确指出美国大学学术标准的下降已经危及美国在全球的优势地位，从而引发了新一轮教育改革的浪潮。迫于压力，加州政府于1991年颁布了《加州高等教育问责报告条例》，该条例要求所有公立大学向州教育管理部门提交年度问责报告，其中的内容应涉及学生的生存现状、教师的教学与科研水平、院校财务状况以及其他与学生利益密切相关的规章制度等。[2]由于学生在校的各种表现无法具体衡量，必要的数据资源难以获取和分析，同时它更多回应的是行政部门而非社会公众，因此这种建立在由州政府主导基础上的问责报告缺乏公信力和可行性，在实际执行过程中阻力重重，并没有达到预期的效果。美国联邦政府2007年修改的《高等教育机会法案》（Higher Education Opportunity Act）强调，大学应当披露学生就读费用、完善问责制度、提高入学公平性以及关注校园安全。为响应这一法案提出的信息公开要求，各高校纷纷采用内部绩效审查和自评报告的形式为自身的办学绩效和人才培养质量辩护。

2008年，加州大学时任校长尤杜夫（Mark G.Youdof）决定建立基于年度问责报告的透明机制，将学生的表现等一系列办学绩效细化为可测量的指标并向全社会发布。该报告自2009年实施至今，已连续进行14年。它不仅是大学领导层和教职员工参与大学共同治理的重要工具，也是一份服务于广泛利益相关者的公开承诺，即所有这些群体都需要并且有权了解加州大学的表现到底如何。[3]其内容涉及大学发展的13个领域以及155项观测点，力图全面对加州大学的绩效进行评价，以回应州政府、捐赠者、学生消费者及其家长、社会公众等多方的问责诉求。[4]它立足于教学、研究和公共服务的核心职能，探讨了大学办学目标的达成度与运行成本，并着眼于大学在受到内外部环境变化的冲击之时，对战略规划和预算决策的动态调整。[5]

（二）内容概述

《问责报告》由 “摘要”（Executive Summary），“全校性指标与分校间比较”（Universitywide Indicators and Campus Comparisons）及“术语表”（Glossary）三大模块组成。摘要对本年度的内容进行简要的概述，说明报告中的重点以及大学的努力方向。如2022年度的摘要强调了与《加州大学2030计划》（UC 2030，以下简称《2030计划》）中相关发展指标的相互匹配，包括以智识资源帮助加州从新冠疫情中逐步恢复等事项。全校性指标与分校间比较是报告的核心内容，涉及到学校办学成果的一、二级指标及相应的观测点，在多数指标上展开了与同类顶尖高校的横向对比，包括总校层面的与美国大学协会（AAU）的28所公立和26所私立研究型大学的平均值进行比较，分校层面的相互比较和与伊利诺伊州立大学、密歇根州立大学、哈佛大学、麻省理工学院等八所院校的比较，以及对总校和各分校自身近20年相关数据的纵向追踪。术语表是向读者就专业机构、相关数据的来源以及学科分类等进行解释，增强报告的可理解性。

2022年度《问责报告》内容覆盖了大学发展的重要方面，形成了由一级指标和二级指标构成的完备指标体系，具体内容如表1所示。

2009年至今，《问责报告》中涉及到的一级指标与二级指标都较为稳定，部分观测点则进行了调整。例如，“本科生成就”这项一级指标之下的观测点，“高年级学生的学位愿望以及大学后的职业规划”由于没有可以进行比较的数据，在2011年度被取消；为了减轻新冠疫情对学生和家庭造成的巨大困扰，加州大学在2020年取消了对新生学术能力评估测试（SAT）①分数的要求，因此报告中“本科生的申请与注册”一级指标之下，也删减了涉及学生SAT成绩的统计部分。而作为大学最基本职能的教学、科研、社会服务以及大学资金使用情况和办学绩效等相关的一系列指标，则是其一直以来关注的重点。可以说，稳定完备的指标体系，灵活具有调控空间与弹性的观测点，是报告得以发挥作用的重要前提。

二、综合梳理与分析

（一）基本特点

1.多样性与领导力并进

加州是美国为数不多少数族裔人口比例超过半数的州，低收入、第一代大学生和代表性不足的学生（URG）②占加州公立高中学生的大多数，他们代表了加州的新生代。然而这些群体的受教育程度、经济可负担性和健康保障基础普遍偏低，在新冠疫情的影响之下，这些弱势地位造成的社会不平等有被进一步放大的巨大风险。加州大学一直致力于校园多样性的建设，力求更好地反映加州的人口特征及其发展诉求，在2020—2021年推出了多项改革举措，主要包括：支持并促进招聘和保留代表性不足的教职员工的计划；扩大学生领袖、教职员工和高级管理人员的内隐偏见纠正（implicit bias training）机会；优化大学信息系统和操作流程，以便于更充分地识别历史上代表性不足的群体；推出旨在将特定校区和地点转变为反种族主义和黑人繁荣的工作和学习场所的举措。[6]通过不懈努力，大学在与多样性、公平性和包容性相关的几个关键领域均取得了进展③。凭借其对多样性和包容性的坚定承诺，加州大学于2021年获得“洞察多元化”（INSIGHT Into Diversity）④雜志出版社授予的“高等教育多样性卓越奖”（HEED）。[7]

与此同时，加州大学依然保持着其作为美国旗舰公立大学的领导力，在教学、科研以及社会服务等方面不断追求卓越。在教学方面，为保障教学质量与学生的学习效果，教学中心和教学发展办公室为全体教师提供教学发展和培训，改进教学和评估策略，打造高质量教学发展共同体。在研究领域，加州大学拥有800多个研究中心、研究所、实验室和项目，涵盖十个校园、五个医疗中心、三个能源部国家实验室和其他研究设施。[8]其研究成果在促进大学教学、推进加州经济发展、交流与出版知识以及改善健康等方面均有着不可替代的重要作用。社会服务职能更是加州大学一直以来所倡导的，强大的医疗体系协助加州应对新冠疫情、努力保障加州居民的健康；每个分校还负责对应社区教师的专业发展和K-12（the K-12 public education system）教育服务；大学的农业和自然资源部（ANR）及自然保护区系统（NRS）则致力于解决当地的农业、环境和健康问题，保护濒危动植物，修复自然栖息地生态，控制入侵物种。[9]除此之外，报告中还选择了具有代表性的大学排名系统，对社会各方关注的大学排名进行展示。2022年度《问责报告》选择了美国新闻与世界报道（U.S.News and World Report）、世界大学学术排名（The Academic Rankings of World Universities）以及华盛顿月刊排名（Washington Monthly ranks）。

2.软治理与硬约束兼顾

通过分析《问责报告》不难发现，其具有在外部问责硬约束之下的软治理特点。硬约束是政府部门通过拨款及其他约束机制强调对大学自上而下的管理和大学对规则的顺服。软治理是大学基于专业规范和学术传统，以民主协商和平等对话的方式，建立合理的多元沟通机制，强调大学的自治性与主动性。

首先，《问责报告》的指标体系在回应政府问责的指标之外，也聚焦自身办学的特色与优势。例如2022年度《问责报告》专门设置了“卫生科学与医疗服务”的一级指标，并展现了大学在保障加州公民健康方面的重要性与其所做出的努力。随着加州人口的增长和老龄化，对于健康保障的需求缺口将会变得更大，尤其是该州中部一些地区的保健专业人员远远不能满足需求。因此，加州大学的健康科学项目将是加州未来各类医疗工作者供给的重要来源⑤。除此之外，学校健康中心在新冠疫情期间也表现出来强大的健康服务能力。自加州发现新冠疫情以来至2022年4月中旬，加州大学的健康中心已经护理了超过10万名新冠疫情阳性患者；接种疫苗150多万剂，并在医疗服务不足的地区开设了许多诊所。同时，在预防和监测方面定期发布新冠疫情仪表板，使公共卫生领域的官员和普通公众了解病毒的传播水平、医院医疗资源的使用情况以及大量针对病毒展开检测的结果。大学更好地展示自身独特的优势，就更容易赢得社会公众支持，从而能够在愈来愈激烈的政府拨款和私人捐赠争夺中占据优势地位。

其次，加州大学明确自身所应担负的教学、科研以及社会服务的任务同时，也积极向政府及公众解释和寻求实现这些任务所必须的资金支持。2022年度《问责报告》指出，如果不能得到相应的资金支持，大学则不可能达成相应的目标；实现加州大学2030年目标亟待持续的多方投资，但截至到2021年6月，大学尚未收到任何资金。[10]

最后，既回应外部问责又服务于自身发展规划。在向公众及政府说明资金的使用情况与办学绩效时，力求服务于大学发展的中长期发展规划。2022年度《问责报告》列出了实现《2030计划》相关的指标，这些指标设定了基线并突出了目标的实现情况及遇到的困难和挑战，以便管理者能够进一步合理地制定大学改进的实施计划与措施，调整大学总体发展规划、监控大学发展方向。总体来看，《问责报告》通过回应、对话与协商的软治理方式，在回应州政府的发展需求和提高公众对大学包容度的同时，提出发展所需要的支持并致力于大学的自我诊断和持续改进。这种 “软治理”与 “硬约束”结合的透明治理方式，体现了加州大学对社会关切的责任担当和追求卓越的不懈努力，并为提升治理成效奠定坚实基础。

（二）发展挑战

虽然《问责报告》具有其自身的优势，在回应外部问责与质疑方面发挥了较好的作用，但在其发展过程中，可能会面临透明与模糊之间的张力以及数据生成的客观性与数据选用及解释主观性的矛盾等挑战。

1.透明与模糊的平衡

现代社会中的组织和个人都要不断改进机制设计并提供“证据”以证明自己值得信赖、可以信任。高校以透明机制来证明自身办学成效是合乎逻辑的，但是透明的边界在哪里，这是一个值得思考的问题。

一方面，过度的透明，可能与高校内部敏感问题的保密性不符，其中人事决定，以及关于财政紧张时期部门和单位待遇的讨论是最明显的。[11]因此，透明可能是有效治理的内在要求，但也可能是机构内部坦率实言的敌人。另一方面，大学的学术生活中关键的条件，是那种将时间、空间、材料和智力等资源适应于情境性和特殊性学习与教学活动的自发性。这种自发性虽是大学创造性与行动改进的源泉，但模糊不清不仅难以再现和提供证据，而且也难以将其过程和机理转化为一种可交流和扩散的并为公众所理解和接受的一般话语。更为重要的是，模糊性本身就依赖于大学自治的合法性。[12]当透明达到一定程度，使得原本应该模糊的范围逐渐转向可视化，更加注重指标及其可比较性，就意味着大学自治的合法性遭受侵犯，这恰恰与通过透明改进大学行动的本意与路径背道而驰。[13]因此掌握好透明的界限具有十分重要的意义，否则要求大学无限度的透明可能蜕变为他人攻击大学的武器，导致“透明的暴政”。

2.数据生成的客观性与数据选用及解释主观性的矛盾

本着“问责”精神而创建“透明”绩效指标的愿望，往往转化成采用标准化的分散指标，因为远离大学直接管理的政府和公众更容易理解这类指标。大学年度问责报告正是这一操作下的产物，所以高校在应对来自问责和绩效方面的压力时，需要更多的指标、更加清楚的数据向政府和公众说明大学的运作情况与办学成果，这些指标及数据也是政府及公众评判大学办学绩效的重要依据。所以，如何保障這些数据的真实性与准确性成为其发展过程中面临的一大挑战。

如果能够合理有效地利用，这些真实的信息与数据可以让大学更好地了解学生的需求，提高教学、学习和建议的质量，降低成本，预测并规避风险，同时也能够让公众更好地了解大学的发展情况。[14]但事实上，在办学经费竞争激烈的今天，问责报告所传递出来的信息成为政府拨款和私人捐助的重要参考依据。为了获得更多的拨款，就存在大学管理者对呈现出的数据进行“再加工”、在解释时避重就轻等风险，甚至在对外公开时刻意选择有利于大学声誉的破碎证据进行展示。尤其是当一些重要的指标结果与外部各种有形和无形资源的分配相挂钩时，大学会为了迎合外部期望而不惜采取欺骗性行为。[15]一方面，经过美化的数据无法让大学准确得知自身存在的问题，不能对大学的行动改进提供参考价值；另一方面，“丰满的数据”与“干瘪的现实”之间的差距会使得公众对大学信任的持续滑坡，并进一步导致高等教育问责与透明机制治理的失灵与失信问题。

三、启示与借鉴

加州大学《问责报告》与我国高校《本科教学质量报告》均是通过对外公开大学办学信息的重要透明治理机制，对于全面展示、回应外部质疑和提高院校治理能力具有重要意义。《问责报告》的发展与实践，对我国高校办学质量报告从制度的完善到报告内容的呈现都具有重要启示。

（一）优化指标体系，完善制度保障

通过对加州大学《问责报告》进行分析，可发现其指标体系的建设十分完备，涵盖大学发展各个层面数据，同时强调以学生发展为中心、关注学生的能力获得与发展，面向公众使公众了解学校发展情况并参与到院校的监督事务中，指标在可比较的基础上突出自身办学特色，如对“卫生科学与医疗服务”领域成果的重点呈现。我国大部分院校公开的信息仅涉及院校层面的办学条件与制度建设等一般描述，较少涉及到师生比例、教学互动、学生学习结果等表征教育质量的重要指标，加之欠缺严格的执行保障措施，难以令公众信服并有效引导社会对大学事务的监督和参与。[16]因此在对指标体系进行优化时，需要注意以学生发展与办学质量为中心、建立面向公众的指标体系；院校需要对自身发展进行定位，使得指标在具有可比性的基础上体现自身的发展特色。

作为问责的基本价值要求，透明是加州大学《问责报告》赢得政府及公众信任的关键。其之所以能够取得良好的反响，得益于完善的保障机制。在制度层面，加州大学的信息公开和透明，除了受到社会要求的牵引外，还受到州政府“阳光法案”或“信息自由法”的规定。我国大学在透明方面，主要是以财务数据公开为主，学生的能力获得与教学质量等信息的公开较为薄弱。[17]综上，我国大学需要从两个层面入手进行改革，即在政府层面上对院校信息公开的内容和范围做出相应的法律规范要求，出台更具权威性和专门化的法律法规进行约束；在院校层面上致力于法律规范的校本化和操作化，推进透明治理机制的建立和完善，并培育基于证据与改进的透明文化。

（二）展示办学成就，直面现存问题

大学的问责报告是治理机制中重要的组成部分，其最终的目标是改进大学治理能力，提高大学办学质量。加州大学《问责报告》除了通过展示自身的办学成绩以回应政府与公众的质疑外，更重要的是勇于审视大学内部发展存在的一系列问题。例如，2021年新生第一年的保留率下降，且佩尔助学金获得者、第一代大学生和代表性不足学生的下降幅度更大[18]；研究生的教育经费拨款严重缩水且补贴远远落后于同类的大学，导致其对优秀的研究生生源吸引力度不足，研究生与本科生的比例进一步下降；由于新冠疫情带给代表性不足学生的影响可能更为巨大，导致大学对于消除代表性不足与其他学生之间的毕业率和成就差距等目标可能无法顺利实现。[19]在披露问题的同时，加州大学详细分析了产生这些问题的原因，并给出院校下一步的改进措施，体现了加州大学决策过程的“数据驱动”模式。

我国《本科教学质量报告》中，虽然有“存在问题”這一条目，但大部分院校倾向于笼统描述和避重就轻。例如，中国科学院大学《2020-2021学年本科教学质量报告》对存在问题的表述是：“完善教师教学发展机制”“健全教学质量保障体系”“加强劳动教育体系建设”等。[20]可以说，这样的问题描述适用于中国任何一所大学，对于大学内部的治理及外界的回应不具靶向性。换言之对于大学治理来说，这种含糊笼统的描述对于下一步的行动改进的指导性不足；只有清楚地了解问题是什么，才能够及时制定行动计划。对于公众而言，大学公开信息的本意是让公众了解大学的办学情况和存在的问题；若公众无法理解，那么信息披露的意义则无从谈起。因此，无论是出于内部治理的改进还是外部回应的考量，高校都应正视自身存在的发展问题。

（三）回应外部问责，服务自身发展

一份问责报告的完成，需要极大的人力、物力与财力的支持，是一项极其耗费精力的工作。就加州大学而言，其内容不仅指标涵盖十分全面，并且几乎所有指标的数据都有近20年的纵向记录追踪，同时与美国大学协会中所包含大学的相关数据进行了横向的比较。加州大学在利用它回应公众问责的同时，也将其服务于大学检测自身中长期整体规划的开展与实施情况，2022年度《问责报告》列出了《2030计划》中相关的指标，根据这些指标的完成情况及时对大学的发展规划做出对策与调整。例如，《2030计划》的目标之一是大学到2030年净增加1100名新教员。通过2022年度的报告，发现由于新冠疫情的影响⑥，导致年轻的、多元化的教师队伍受到大流行病的打击更加严重，使他们越来越难获得终身职位，一些人选择离开大学。虽然加州大学的招聘人员比新生更加多元化，但代表性不足的教师离职的比例更大，这些都将阻碍大学教师队伍的发展和多元化的努力。2021年教师人数比上一年有所下降，如果不及时加以解决，会对大学实现教师队伍的扩大及其多样化的目标产生负面影响。因此，加州大学学术委员会和行政部门联合成立了专门的工作组小组（MCIF-WG）⑦，就如何解决新冠疫情对教师的影响提出了五项建议⑧，其中之一是“为恢复研究提供资源和时间”，具体内容包括建立机制，向教师提供赠款资金以恢复大学的研究计划，并支持教学/服务职责的修改。这些建议的实施与开展能够支持大学中长期发展规划中对教员数量与多样性目标的实现。[21]

我国《本科教学质量报告》目前更加侧重于向上级部门进行汇报和向公众公开，接受检查与监督，但是在服务自身发展的方面还较为薄弱。因此，这项工作对于大学而言，更像是一份摊派任务的额外负担，一旦检查完成后，往往会被“束之高阁”而变得无人问津。因此，大学应该积极利用报告内容，通过数据的收集过程，重新审视大学的发展现状、大学各系统以及各环节之间的交互影响，从而对存在问题进行诊断并实现反馈—改进之间良性的互动循环。

总之，我国高等教育治理体系与治理能力现代化进程仍然任重而道远，大学在自身改进行动的过程中要有足够的勇气与魄力进行深入剖析与自我变革。以大学质量报告为载体的透明治理，可以成为推动我国高等教育治理变革的切入点和突破口。

注释：

①“学术能力评估测试”（Scholastic Assessment Test，SAT）是由美国大学理事会（College Board）主办的考试，和ACT考试（American College Test）并称为“美国高考”。

②代表性不足（URG）群体包括非洲裔、西班牙裔和拉丁裔美国人以及美洲本土印第安人。

③其中包括：第一代本科生入学率和保留率的提高；代表性不足群体的研究生入学率和保留率的增加；代表性不足群体的教员及其他工作人员的比例也在不断增加。

④Insight Into Diversity《洞察多样性》是美国顶级高等教育杂志，因其高等教育多样性卓越奖（HEED）、供应商多样性奖和STEM激励计划奖而闻名。

⑤加州大学拥有全美规模最大和门类最齐全的健康科学培训项目，吸纳有1.5万多名在校学生，并且其中超过70%的毕业生会在加州的医疗系统内工作。

⑥面对新冠疫情造成的经济不确定性以及教师离职和退休人数的增加，对教师的负面影响包括：研究和学术工作停滞不前，合作机会减少，转向远程教学，士气下降，以及因工作与生活的平衡问题、健康问题和照顾家人的责任而增加的焦虑，等等。

⑦工作组小组的英语全称：Mitigating COVID-19 Impacts on Faculty Working Group。

⑧详见：https：//regents.universityofcalifornia.edu/regmeet/may22/a6attach.pdf。

参考文献：

[1]蔡文伯，张雪.西北五省区重点高校本科教学质量探析：基于2014年度《本科教学质量报告》的文本分析[J].高校教育管理，2016（5）：91-98.

[2][11]TROW M.Trust，Markets and Accountability in Higher Education：A Comparative Perspective[J].Higher Education Policy，1996，9（4）：309-324.

[3][5]The 2013 UC AccountabilityReport[EB/OL].（2013-05-30）[2022-08-20].https：//accountability.universityofcalifornia.edu/files/2013/accountabilityreport13.pdf.

[4]常桐善.细读加州大学（30）：内部问责指标体系[EB/OL].（2020-12-26）[2022-08-20].https：//mp.weixin.qq.com/s/0RuexC_5M4 ZJuqpy8I0 5Jg.

[6][7][8][9][10][18][19][21]The 2022 UC Accountability Report[EB/OL].（2022-05-30）[2022-08-20]https：//accountability.universityofcalifornia.edu/2022/documents/pdfs/2022-uc-accountability-report.pdf.

[12][13]柳亮.大学信任与高等教育问责[J].教育发展研究，2010（1）：17-22.

[14]GAGLIARDI J，PARNELL A，CARPENTER-HUBIN J.The Analytics Revolution in Higher Education[J].Change：The Magazine of Higher Learning，2018，50（2）：22-29.

[15]柳亮.美國公立大学问责的演进与运行研究[M].北京：知识产权出版社，2020：216.

[16]柳亮.高等教育问责：认识转换与发展构想[J].高等教育研究，2011（7）：40-45.

[17]常桐善.美国本科教育效能问责：“透明度”项目解析[J].中国高教研究，2019（9）：54-62.

[20]2020-2021学年中国科学院大学信息公开工作年度报告[EB/OL].（2021-10-20）[2022-09-10].https：//www.ucas.edu.cn/site/27？u=71713.

（责任编辑 陈志萍）