首轮“双一流”建设财政投入绩效：现状、矛盾和进路

郑方辉　扶健华　罗仙慧

摘要：“双一流”建设是我国面向世界、迈向教育强国的旗舰工程，也是政府财政投资高等教育的重点领域。基于全面预算绩效管理的要求，科学评价首轮“双一流”建设财政资金绩效，检验预设目标的实现程度具有重要的现实意义。基于结果导向和满意度导向，构建由投入决策、过程监管、目标实现、社会满意为维度的绩效评价指标体系，对西部G省首轮59个一流学科建设投入的财政资金绩效进行第三方评价，结果表明：资金绩效水平良好，但同时存在投入精准度不高、监管合力不足、教师满意度较低等问题。究其原因在于地方财力不足、教育收益外溢性强、监管形式单一、高校内部治理不到位等。弥补建设短板，有效提升财政投入绩效，应强化央地政府协同联动和优质资源配置的区域协调性，提高财政决策的精准性，深化放管服改革，持续推进高校治理体系和能力现代化。

关键词：“双一流”建设；教育财政投入；财政绩效评价；欠发达地区

一、问题提出及文献简析

（一）问题提出

“双一流”建设是我国积极面向世界开放竞争、迈向教育强国的旗舰工程。2015年，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》），统筹规划与实施“双一流”建设，以每五年为周期（2016年开始），通过“三步走”達成到本世纪中叶一流大学和一流学科的数量和实力进入世界前列，基本建成高等教育强国的总体目标。为保证各阶段目标实现，《总体方案》明确了央地财政的支出责任，并强调要建立健全绩效评价机制，突出财政投入的绩效导向。

“双一流”建设作为国家重大战略决策，已纳入央地政府的重点任务，成为地方政府推进高等教育发展的“显绩”。首轮建设周期，基于“集中资源、重点突围”的思路，各地不断加大投入，强化政策的引领性和资源统筹能力，如广东省累计投入专项经费超过200亿元，并带动地市财政投入近200亿元，中西部地区各级政府投入建设资金超190亿元。财政投入既反映地方政府的努力程度，又凝聚了群众对获得高质量教育资源的期盼。如今，第一轮建设周期结束，社会各界对于巨额财政投入效果及建设目标实现程度倍加关注。2020年是首轮“双一流”建设收官及“第一步走”任务目标验收的交汇之年，运用财政绩效评价的理念方法对首轮投入进行评价既是现实需要，也是制度设计的内在逻辑。

基于大国办大教育的基本国情，“双一流”建设具有长期性、复杂性和系统性，尤其是面对经济增速放缓、发展动力置换、结构性区域失衡的现实场景，“双一流”建设财政供给能力与发展需求的矛盾日趋尖锐，驱使财政投入绩效提升成为现实选择。本文在此背景下，以西部G省首轮一流学科建设项目为研究对象，尝试运用财政绩效评价理念方法，构建建设资金绩效评价指标体系，评估财政投入绩效水平，剖析矛盾症结，进而提出绩效提升的实现路径及对策建议。

（二）文献简析

世界一流大学的竞争在一定程度上是建设经费的竞争[1]。1958年，John Vaizey通过对当时英国教育经费投入分析，提出了“教育成本”概念，将经济学理念引入教育评价领域。1972年，Elchanan Cohn从教育“成本－收益”的视角检视教育财政资源配置路径，形成了早期教育经费评价的思路框架。20世纪80年代，新公共管理理念为财政绩效评价嵌入了结果导向和满意度导向，赋予了基于预算民主的价值理性和作为财政监管的工具理性。经过几十年的发展，财政绩效评价已形成相对成熟的理论方法体系，“双一流”建设财政投入是财政教育投入的一部分，学界对其绩效评价有着广泛的讨论。涉及的主要问题如下。

一是评价体系及方法。苗连琦（2020）参照《建设方案》提出的五大建设任务和五大改革任务，设计由国家审计、主管部门作为异体问责主体，高校内部承建部门作为同体问责主体的双层“双一流”建设绩效审计问责体系[2]；黄建元（2015）将高校“人财物”支出纳入“投入”范畴，将人才培养、科学研究、社会服务等结果性指标作为“产出”，呈现操作简便、相对直观的“投入－产出”指标体系[3]；对于投入效率，学者们多采用实证方法来检验其显示度，并对“双一流”建设经费投入的整体配置效率、科研效率、教学产出效率等方面进行量化评价。

二是评价影响和结果应用。在“211工程”“985工程”效用递减的情况下，首轮“双一流”建设财政投入有效提升了高校学生满意度和学校声望，促进了教学科研质量的提高，对建设高校产生了明显的激励作用[4]。从区域间比较来看，游丽（2021）的研究表明，我国高等教育的区域间协同性有所改善，省际高等教育资源配置效率展现出较强的均衡性[5]；但更多的研究认为，建设成效具有明显的区域异质性，“双一流”建设经费投入效率、技术效率呈现出从“西部－东部－中部”的递减趋势[6]；许晓东（2021）指出，我国东部地区的高校科研效率领先于西部地区，地方财政支持力度对高校科研效率具有正向促进作用[7]，苏荟（2020）的实证结果则与之相悖，高校科研效率为“西部最高、中部次之、东部最低”，处于经费投入冗余、科研产出不足的阶段[8]。

总体上看，学界普遍认为，“双一流”建设离不开强有力的政府财政投入支撑，已有的探讨大都采用“投入－产出”的分析框架，重点关注经费投入的经济性、效率性，较少涉及效益性和公平性，换言之，过多强化短期目标实现，从而背离内涵式建设的政策目标。同时，指标体系设计模糊建设绩效和建设经费绩效的差异，将产出效果等同于经费投入的整体绩效表现。由于凸显工具属性，忽视价值属性，监督评价大都属于财务评价或绩效审计，缺失对目标决策的纠偏纠错。党的二十大报告再次强调“办好人民满意的教育”，因为说到底，衡量“双一流”，建设效果及财政投入绩效，评价权在于人民群众，衡量终极指标在于人民满意。

二、“双一流”建设财政投入绩效评价指标体系构建

指标体系决定绩效评价的科学性。遵循高等教育发展规律，展现出效益的多元性以及成果的滞后性、长效性[9]。构建“双一流”建设财政投入绩效评价指标体系是积极落实《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》中关于“建立健全绩效评价机制，提高科学性和公信度”的要求，也是开展绩效评价的前提。郑方辉（2020）等以结构主义的整体论和联系论为逻辑，构建了基于宏观决策、中观监管、微观使用三个层面的财政教育经费支出绩效评价指标框架，包含支出决策、过程监管、目标实现、社会满意四个一级指标[10]，展现“决策、监管、执行”的全过程绩效评价。本文研究借鉴该评价框架，结合“双一流”建设的实际情况，确定评价指标体系方案（见表1）。

首先，针对宏观决策层。责任主体指向各级“双一流”建设主管部门，涉及投入决策和资金统筹分配，从顶层设计的角度回应“是否要投入、投给谁、投多少、怎么投”，反映政策制定的规划性和科学性，凸显决策绩效，对应“投入决策”一级指标。《实施方案》要求各级财政统筹安排“双一流”建设经费，“投入决策”维度关注决策科学性和论证合理性，具体表现为主管部门在经费投入和配置方面与“双一流”建设需求的适应性，以及决策论证程序的合法合规性。

其次，针对中观监管层。责任主体指向各级“双一流”建设教育部门、财政部门，涉及“双一流”建设及其经费监管，从过程控制的角度考察监管者的责任落实、管理成效，区分“业务流”和“经费流”监管，凸显监管绩效，对应“过程监管”一级指标。具体来说，教育部门负责“双一流”建设业务监管，除了定期组织高校自评、专家评估、过程监测等考核、监管手段外，还包含对高校开展“双一流”建设的业务指导；财务部门负责“双一流”建设经费的监管，通过管理制度、监督机制的建立，充分保障资金使用的规范性，为“钱怎么用、好不好用”提供了政策依据。应当说，监管绩效的实现依赖于行之有效的制度设计和清晰明确的主体责任划分，映照教育治理体系和治理能力现代化水平。

最后，针对微观使用层。责任主体指向“双一流”建设高校，涉及绩效目标实现和满意度提升。立足结果导向和满意度导向，检验实际效果产出和满意度，凸显使用绩效，对应“目标实现”“社会满意”两个一级指标。“目标实现”综合反映“双一流”建设绩效目标的实现情况，严格来说属于高等教育的业务评价范畴。根据《“双一流”建设成效评价办法（试行）》，“双一流”建设成效评价是对高校及其学科建设实现大学功能、内涵发展及特色发展成效的多元多维评价，综合呈现高校自我评价、专家评价和第三方评价等方式，相应设置整体发展水平、成长提升程度及可持续发展能力等评价内容。值得关注的现象是，在目前教育部门、第三方机构有关评价体系中，“目标实现”大都参考教育领域具有重要影响力的已公开的评价结果，对照政策文件中的总体目标，聚焦于对经费支持的高校、学科建设成效的整体发展水平、成长提升程度及可持续发展能力评价，并兼顾财政资金执行情况。“社会满意”维度是对“办好人民满意的教育”承诺的检验，师生作为“双一流”建设的直接受益方和知情者，被纳入评议主体的范畴，并融合教育专家、财政专家的评议。

三、“双一流”建设财政投入绩效现状

已有的研究表明，首轮“双一流”建设取得了预期的成效和进展，若干所高校和一批学科正逐步进入世界一流行列，我国高质量“双一流”建设体系基本形成，但同时也存在资源配置结构性失调、发展水平区域性失衡等问题。本文以西部G省为例，应用上述评价指标体系，通过问卷调查、深度访谈等方法获取第一手材料，开展评价实证。

（一）案例选择

G省具有沿海沿江沿边的区位优势。近年来，党中央赋予G省构建面向东盟的国际大通道、打造西南中南地区开放发展新的战略支点、形成“一带一路”有机衔接的重要门户的“三大定位”新使命。同时，作为欠发达区域，G省高等教育发展水平相对落后，全省人均GDP排名及每10万人口中拥有大学（大专及以上）文凭人数占比均处于全国末尾区间，人才缺口较大。2017年，教育部公布“双一流”建设名单，G省仅1所高校入选“世界一流学科建设高校”。同年，G省印发《统筹推进一流大学和一流学科建设实施方案》，但未设立财政专项支持。2018年，G省教育厅等四部门公布首轮省级一流学科建设名单，省内20所高校59个学科入选，建设周期为2018—2021年，省财政资金累计投入近25亿元。本文以上述59个一流学科（含培育，下同）建设项目为对象。G省地方财政收支矛盾较为突出，“双一流”建设进程较为缓慢，选择G省作为研究区域，能直观检视当前“双一流”建设及教育财政治理的薄弱环节，为进一步提高政策供给、财政配置的精准度和科学性提供参考。

（二）样本收集

本文研究的直接资料来源：一是公众满意度调查。通过线上问卷等方式面向59个G省一流学科教师发放调查问卷，问卷主要包含对2018—2021年G省“双一流”建设的政策措施、资源配置、教师发展及参与、建设成效等方面的满意度指标，根据每个学科专任教师数量的20%配额，共收回有效问卷1351份；二是深度访谈。通过走访、电话等形式对15名学科管理人员、学科专任教师开展半结构化访谈；三是来源于G省一流学科终期验收专家评价结果。

（三）绩效现状

1.宏观层：决策绩效

财政投入在调动学校投入经费支持“双一流”建设方面发挥了明显的积极作用，但力度有待强化。投入规模的充足性是一个相对概念，基于绩效评价的视角，应重点关注对目标完成和建设需求的保障水平。G省财政资金在首轮建设期内每年投入6.21亿元。

“从每个学科任务书申报情况来看，财政投入没办法满足学科发展和建设目标所需，几乎所有学科期望的财政投入都要远远高于实际投入。”（访谈编号：XDCW20221019）

同時，根据调查结果，41.08%的专任教师认为当前一流学科建设成效不佳归因于“财政投入不足”，在对“双一流”建设提出建议的教师中，有31.37%期望“加大财政投入”。另外，G省首轮“双一流”建设累计投入财政专项经费接近25亿元，带动建设高校投入自筹经费22亿元，占建设总经费的 47%，展现出较强的资金引领性。

财政支持受惠面较大，经费标准设置有待优化。G省共有38所本科类院校，其中20所高校入选G省首轮一流学科建设行列，覆盖率超过半数，表现出了较强的政策普惠性和资金配置的均衡性。G省结合建设层次和学科门类制定了资助标准（详见表3），从资助的学科数量和标准来看均呈现出“一流多、培育少”“理工农医类多、人文社科类少”的明显特质，其中G省财政共资助“一流学科”34个，占建设学科总数的58%，这在一定程度上摊薄了“重点建设”的财政资助规模，容易导致发展力量涣散。

“部分建设高校只有本科专业，应该说进硕点和进博点、排位升档的压力不是一个数量级的，但在投入标准上并没有体现这种差距。”（访谈编号：GGXK20221109）

另外，以两个“学科大类”作为资助标准的主要依据较为单一，未能展现当地政府对于全省高校的学科整体布局和规划，并且难以适应因学科类型、发展阶段及环境的差异性产生的不同诉求，这对综合类高校来说影响更为明显。

“单就理工农医类来说，就包含了发展特点各异的学科，如物理学属基础学科，需要在前期建设时投入很多，但未必短期内产生效果，另外部分工科类学科，则可通过添置设备较快产出成果，‘一刀切的资助标准可能同时导致财政资金投入浪费和不足的现象。”（访谈编号：XDFG20221021）

同时，抽样调查统计结果显示，35%的受访教师认为，首轮G省一流学科“建设经费分配不合理”。

2.中观层：监管绩效

在G省一流学科建设过程中，初步形成较为系统的监管体系。在业务监管方面，2017年G省教育厅印发《G省一流学科建设实施办法（试行）》，明确了教育厅、财政厅、学校以及各一流学科的建设责任，并对建设机制、运行管理等建设的关键环节予以规定，为一流学科建设项目的日常管理提供了制度依据。G省教育厅分别在2018—2020年期间组织高校开展年度自评工作，并组织专家、第三方机构进行中期（2019年）、终期（2021年）的评估工作，根据评估等级相应调整学科的建设经费资助金额以及下轮建设名单。G省教育厅门户网站上设置“统筹推进G省一流学科建设信息平台”专栏，但未将评估结果、评价报告等核心绩效信息列入信息公开的范畴中。在财务监管方面，G省财政厅依据G省相关预算绩效管理、项目支出绩效评价政策文件，定期组织建设高校开展年度预算绩效目标申报以及绩效自评工作，日常督导经费的执行情况。G省审计厅在首轮建设期满后对该笔专项资金使用情况开展再次审计。

监管协调性及成效不足。当前G省在一流学科的业务和财务监管中，叠加了多次来自不同监管主体的评估、审计，监管手段较为单一。由于缺乏统一的评价理念和较为系统的规划，监管主体根据职责分工“各自为政”，形成了多头的考核标准，对资金使用单位造成了较多的重复性工作。参与问卷调查的教师中，有47%认为G省一流学科建设存在“评估工作负担较重”的问题。

“审计厅目前反馈给我们有一个意见，就是我们财政部分的资本性支出占比太大，没有体现向本科教育倾斜，不满足教育部的导向，但实际上平台建设、设备购置不仅是面向科学研究，同样是服务于人才培养、人才引进。这与教育厅组织的审计说法又不一样。”（访谈编号：CYCW20221019）

此外，G省给予了资金使用单位较大的自主权，但缺乏充分的指导和文件支持，影响了资金执行效率和监管效果。

“经费使用方面给了大致的范围和负面清单，但指导性有限，像安家费津贴怎么使用，理论上可以，但学校还是不敢用，担心审计出问题。”（访谈编号：YKFG20221020）

此外，根据问卷调查结果，分别有31%、29%及26%的教师认为“缺乏有效政府监管” “政府政策配套不足”“主管部门指导不充分”，44%、34%的教师则认为“学校/学院配套政策不足”“师生参与积极性不强”是该校推进一流学科建设工作存在的突出问题。监管合力尚未形成，监管效能亟待提升。

3.微观层：使用绩效

绩效目标完成情况较好。对照59个一流学科设置的建设任务绩效目标，平均达成度为83.51%，目标完成情况在一定程度上反映了目标设置的科学性、可及性。在整体发展水平方面，G省进入国内前列的高校和学科数量较少。根据2021年软科发布的中国最好大学排名、中国最好学科排名，G省仅1所高校跻身全国前100，4所高校位于全国101-300名，共计9所高校进入前500名，均为G省一流学科建设高校，呈现出较为明显的“金字塔”形态，具有国内前列水平及潜力的高校稀少；G省2个学科进入全国前10%，17个学科居于全国前10%-30%之间，共计57个学科上榜全国前50%，其中一流学科占比仅为54%。在成长提升程度方面，与2017年的排名情况相比展现出一定的成长性和突破性，新增1所高校进入全国百强行列，全国前30%学科数量增幅达60%，上榜学科（全国前50%）数量新增6个，增长相对乏力。在可持续发展能力方面，G省一流学科建设已初步形成有序的管理体制和治理体系，省教育厅组织的第三方专家对59个一流学科的制度建设、服务能力等方面进行评分，其中学科建设制度、经费管理制度方面的学科平均得分分别为84.39、83.37，说明G省“双一流”建设高校在学科布局、资源保障等方面的支撑条件和水平相对良好，但与此同时，26.7%的教师在调查问卷中表示学科建设“缺乏规划”；在服务重大战略、推动社会高质量发展方面的学科平均得分分别为79、78.72，一流学科服务社会的能力仍有较大提升空间。

一流学科建设的总体满意度偏低，满意度导向凸显不足。教师满意度调查问卷采用五级李克特测量。结果显示，教师对G省一流学科建设的项目总体、财政投入、建设举措、资源配置、整体成效的满意度平均分分别为3.73、3.69、3.68、3.61、3.69（5分制），处于“一般”到“比較满意”之间。据第三方专家总体评价结果，59个一流学科平均得分为79.96分，从建设类型来看“一流”满意度较高，一流学科平均分为82.14（百分制），高于一流学科（培育）学科5.15分。从学科门类来看，呈现出“农文理工医”的递减趋势，分别为83.44、82.79、79.49、79.2、77.48，不同学科门类之间的评价存在较为明显的差距，如农科高于医科5.96分。

四、“双一流”建设财政投入绩效提升面临的困难和矛盾

评价发现，财政资金对“双一流”建设发挥了较为积极的作用，培育了一批学科高质量发展的意识和能力，激发了建设高校的办学活力，带动了大量社会资本投入建设，彰显了教育财政的公共性、公平性和引领性，但也存在政策精准度不高、监管合力不足、建设成效不彰、满意度有待提升等问题，这与G省本身区域发展水平较为滞后、优势资源禀赋相对不足等客观因素相关，同时也折射出我国“双一流”建设过程中的“短板”。

第一，地方政府競争动力与财政能力约束的矛盾。党的二十大报告中首次将教育、科技、人才统筹部署，赋予了“双一流”建设推动实现中国式现代化的新使命，也是对地方政府在高教领域“作为”的新考验，加剧了省际政府间的竞争。G省是“十三五”期间全面脱贫攻坚的主战场之一，长期以来形成了财政供给与教育发展需求的巨大落差，大多学校已然固化于省内竞争思维。在争创一流导向和“慢进也退”的激烈竞争中，G省政府迫切需要交出一张令党和人民满意的“双一流”建设成绩单，形成了较强的发展动力和赶超思维，容易引发地方政府在短期内加大财政投入集中攻坚的冲动，进而要求建设高校达成较高的绩效目标，但受制于发展基础薄弱、财力不济的双重约束，超常规的发展目标得不到超常规的要素保障，大规模的财政资金集中投入不具有可持续性，这既不利于引导建设高校的合理预期和中长期规划，也在一定程度上强化了地方政府的主导性和意志力，模糊了建设高校在“双一流”建设中的主体责任，难以形成促进区域“双一流”建设高质量发展的良性土壤。

“我们也非常希望完成省里冲A的目标，但历史‘欠账太多，投入又不够，学科基本处于‘跟跑阶段，与国内A类学科比差距太大，短期内要完成目标基本不可能。”（访谈编码：GGFG20221109）

第二，“双一流”建设收益外溢性与财政投入积极性的矛盾。高等教育的收益具有明显的区域性以及外溢性，高等教育投入通过作用于人力资本结构的改善，从而促进区域经济社会发展，“双一流”建设的关键任务在于培养全面发展的高水平人才，其核心收益的实现指向将人才培养势能转化为人才服务经济社会发展的动能。优秀人才的“高流失、低回报”是西部高等教育发展的一大痛点，G省首轮“双一流”建设并未改变这一现实情况，在2021届高校毕业生中，省内生源占82%，但就业选择留在G省仅占69%，应届毕业生流失规模达四万余人，人才流失结构呈现“学历越高、出走率越高”的特点，六成的研究生选择省外就业，“双一流”建设产生较强的收益外溢性。

“信息类专业的毕业生更愿意去珠三角找工作，距离比较近、可供就业的岗位多、发展前景也相对好，一流学科的名号虽能为省内就业提供一定的竞争力，但目前省内相关产业发展基础不怎么样、工资水平低，好一点企业也更倾向于招‘985‘211的学生。”（访谈编号：GDXK20221005）

显而易见，G省陷入一流人才培养“越投入越流失”的悖论以及“政策叠加发展乏力”的尴尬境地，这直接影响了地方政府对“双一流”建设的重视和期盼，以及财政投入的积极性，也进一步制约建设高校和学科获取财政及政策资源的水平。

第三，“双一流”建设系统性和监管方式单一性的矛盾。“双一流”建设是一个动态的闭环系统，高校在获得政府、社会的优势资源输入后，经过人才培养、科学研究、队伍建设、社会服务等多元变量的耦合作用，从而实现高水平人才、成果的输出，财政资金覆盖于“双一流”建设的投入、过程、产出以及结果反馈的各个流程节点。当前的监管方式尚难适应系统提升“双一流”建设财政投入绩效需求，既未充分发挥财政绩效评价的工具理性，更少涉及体现民主财政的价值理性。一方面，监管形式、功能定位的有限难以全面反映和驱动“双一流”建设财政投入的公信力、有效性。G省一流学科的周期评估、绩效评价、审计等监管手段，具有同质化、重复性的“工作检查”共性，强化了“监督”刚性，弱化了“管理”的服务功能，加之配套机制尚不健全、缺乏行之有效的绩效文化氛围、针对性的业务指导，未能形成全面助推绩效提升的过程动力。另一方面，G省全面预算绩效管理尚处起步阶段，不少人对绩效管理和评价抱持错误的认识和观念，误以为绩效评价是“走形式”，徒增工作负担，“双一流”建设财政的绩效管理与预算管理未得以有机融合，民意诉求未能充分识别、吸收。各省的“双一流”建设绩效评价信息使用大多仅停留在信息公开的程度，且缺乏核心的绩效信息公开，尚未推进对预算决策的影响，缺少依托绩效信息分析制约影响财政资金使用绩效因素的自觉性，较普遍的存在“就评价论评价，就绩效论绩效”的现象。

第四，资金使用自主性和学校内部管理能力的矛盾。G省在经费管理方面主要通过“负面清单”予以约束，应当说给予了建设高校相对灵活的使用范围和较大的自主权。通过访谈得知，G省一流学科建设高校主要采用“学校统筹+项目库”“学校统筹部分+学科自主使用部分”两种经费管理模式，两种模式均为“双一流”建设引领下对院校两级经费管理的实践探索，仍存在不少优化空间。一方面，资金使用权集中于学校，极大消减了学院能动性。

“学校用项目库方式去统筹经费的使用，极大限制了学科自主发展自由度，学校并不完全了解学科需求，导致项目库论证周期漫长、反复修改，非常影响资金使用和学科建设进程。”（访谈编号：XDXM20221019）

另一方面，资金使用权下移至学院，增加了经费使用的随意性，经费配置受制于“主官意志”。

“我们院领导的乱作为对学科发展发挥了极其不好的作用，例如引进一些与学科方向不相关的教授，这也是学科终期评估结果不佳的重要因素。”（访谈编号：XDDQ20221111）

“我们学院有两个学科，首轮建设时的院长非本学科的，把钱用去做一些公共实验平台，真正用到学科的非常少，没有突出一流学科建设。”（访谈编号：XDXM20221022）

教师参与权受限，也影响建设积极性。

“作为学科方向带头人我并没有任何财权，想争取一些著作出版费，院长说要是给我用掉几万块，别人要用的时候没有了，这样只能从自己科研项目支出，也不用承担相关任务。”（访谈编号：YYXK20221023）

总体来看，G省高校普遍存在经费内部管理能力较弱、自主能动性发挥不足、资金使用效益不彰的问题。

五、全面提升“双一流”建设财政投入绩效的建议

应当说，当前G省“雙一流”建设财政投入绩效提升面临的困难和矛盾有其区域特征，也反映出一些共性问题，主要指向我国区域发展不协调。“双一流”建设的最终目标是全面建成教育强国，财政投入绩效的提升要形成多维合力。在宏观层面，要形成“全国上下一盘棋”的统筹思维，充分调动起中央和地方两级政府的积极性和联动作用，强化优质资源配置的区域协调性，提升财政决策的精准性，助推“双一流”建设整体发展水平的提升；在中观层面，要进一步深化放管服改革，打造良好的绩效文化，以强化监管凝聚动能；在微观层面，要加快推进高校治理体系现代化，充分落实高校主体责任，提高财政投入的使用效益，将资源利用优势转化为“双一流”建设绩效提升优势。

第一，强化央地两级政府协同联动，提升优质资源的区域协调性。一方面，中央政府应针对当前西部地区财政底子薄、建设基础弱、人才外溢性强的问题，进一步强化支持、适度减压。一是加大中央财政转移支付力度，设立面向西部省份的“双一流”建设专项引导资金，综合考虑多因素核定补助标准，进一步缓解地方财政压力；二是加强中央对西部地区高教相关政策的协同推进，如将“部省合建”政策中的一流学科群建设和“双一流”建设统筹部署，明确财政支持重点，创新考核评价机制，形成政策叠加效应；三是建立健全分阶段、分赛道的“双一流”建设成效考核体系，尽量避免地方政府间的不良竞争和投机行为，给予建设高校充分、持续的发展空间。另一方面，地方政府要将“双一流”建设与区域发展战略需求紧密衔接，贯彻落实高质量发展理念，强化财政经费支持的精准性。一是要规划布局建设梯队、建设步骤，财政支持对象及标准应凸显区域发展需求、适应建设目标，如可打破学科门类壁垒，按照“基础学科”“新兴学科”“特色学科”等分类支持，也可瞄准区域重要发展战略设群支持，如“服务中国－东盟自贸区建设学科群”等。二是要完善人才培养配套措施，如面向本省的一流学科毕业生设置留省就业专项补贴，进一步完善面向外省一流学科毕业生的优惠政策，巩固“双一流”建设成果，锻造“留得下”“引得来”的区域竞争力。

第二，以深化改革为导向和动力，持续优化完善监管体系。一是深化放管服改革，厘清政府、高校、社会的关系，避免政府过度干预，重视社会优势资源参与。地方政府应强化服务理念、指导支持，持续营造有利于建设高校发展的环境和制度，鼓励建设高校通过有序竞争获得财政资源，引导社会资本的积极参与。二是要充分发挥省级“双一流”建设领导小组办公室的协调作用，统筹开展各类评价监管工作，避免“业务”“财务”评价两张皮，明确各类监管的侧重点，充分发挥以评促进的驱动功能，重点关注财政投入的公共价值。三是要强化“双一流”建设绩效的信息公开，构建智能一体化的数据库平台，丰富统计指标与核定统计口径，健全支撑性的信息系统，实现从信息共享向信息利用转变，引导民众绩效评价意识的提高。四是要提升民众对“双一流”建设预算管理的参与性，追求“民主财政”的价值理性，形成有效的外部监督，采取积极措施形成与民众的有效互动。一方面应尽可能地对“双一流”建设预算相关内容、环节及其内涵进行详细说明与解释，并进一步细化预算相关内容；另一方面，政府应积极聘请相关专家组建第三方评价机构，对“双一流”建设财政预算工作的各方面进行独立、认真评估与监管，多领域、多维度地获取民众对预算的建议与利益诉求，提高预算决策的民主性。

第三，打造良好的绩效文化，提升财政资金管理能力。顺利实施“双一流”建设财政投入绩效评价的前提是树立牢固的绩效观念。一方面，要在日常工作将全面预算绩效管理思维内化成个体和组织行为的“潜意识”，从思想认识上为教育经费绩效评价创造条件，可以通过培训、宣传和试点等方式，培育“双一流”建设绩效文化，从而潜移默化地影响个人认知和认同。另一方面，要着力提高相关人员的资金综合管理能力，特别是教育经费绩效管理与评价能力。“双一流”建设财政投入绩效评价在技术上有一定的难度，因此要对相关政府和高校工作人员加大财务、高等教育、绩效评价等方面的专业培训，此外新招聘人员应充分考虑专业背景，发挥人力资源效用最大化。同时，还应注重培育成熟的第三方机构和市场机制，推动“双一流”建设财政投入绩效评价规范化。

第四，推动高校内部治理水平提升，充分发挥高校主体责任意识。一是在财政资金使用权配置方面，要把握好整体统筹和自主使用之间的关系，如由学校统筹负责的人才引进、公共平台建设、学科交叉融合等部分，应将资金使用权上移至相关学校相关职能部门，关于人才培养、师资队伍建设等主要由学科具体负责的任务内容，则应给予学科相应的资金使用权，资金的使用应既能支撑学校的统筹规划，又能凸显学院的自主能动性。二是在财政资金决策权配置方面，要把握好集体决策与多元参与的关系，可考虑在学校层面实施“项目库”管理制度，强化绩效目标的制定和论证，将目标与预算相挂钩，落实全面预算绩效管理要求，引导学院、部门聚焦“双一流”重点建设任务，谋划中短期建设项目，提高资金使用的前瞻性和科学性，同时要注重充分调研、持续优化制度，避免因不必要的流程形成资金使用阻滞。在学院层面要进一步完善财政分配决策机制，赋予学科带头人一定的财政自主权，给予教师更多的参与渠道及机会。三是要不断完善学校财务内部治理体系，建立健全内部控制制度，明确划分各单位在财政资金使用过程中的职责和权限，按照 “谁决策、谁负责”的原则认定责任，强化以二级单位为重点的“双一流”财政建设资金责任管理模式。

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（责任编辑 刘第红）