公立大学回应社会问责的新思路

余平

摘要：受新管理主义的影响，问责制被逐步引入美国高校领域，成为公立高校提高社会问责意识、规范社会问责行为的一个有效手段。美国加利福利亚大学（以下简称“加州大学”）自2009年起发布年度问责报告，以自愿问责取代以往政府为主导的行政问责。通过《加州大学2014年问责报告》的解析，可以为我国公立大学回应社会问责提供新的思路。

关键词：加州大学;问责报告;教育问责

自20世纪80年代以来，随着知识经济的到来，高等教育在政治、经济以及科技等诸多领域的作用日益突出，美国高校自身承担的责任也越来越重要。公立高校由于资金方面主要依靠政府支持，因此，接受政府和公众的监督可以说是义不容辞的责任。同时，受新管理主义的影响，美国政府开始对高等教育进行适度干预，高等教育质量也成为公众关注的焦点之一，问责制从以往的政府机关、公共部门领域逐步进入了公众的视野。在这种情况下，公立高校就如何回应社会的问责在各州出现了制度上的分野，一是以政府为主导的行政问责，二是美国高校的自愿问责系统。

一、加州大学年度问责报告的源起与发展

加州高等教育问责制由来已久。面对公立高校出现的诸多变化，如学费上涨压力、在校率和毕业率的日趋减退，社会大众也开始质疑他们所花费的高昂学费最终能够产生何种收益。[1]1991年，迫于外界压力，加州政府通过了《加州高等教育问责报告条例》。该条例旨在希望各高校通过人、财、物等多方面的努力，提高学生在校期间的知识、能力和技能。同时，加州政府要求所有公立高校每年必须向州教育主管部门提交问责报告，内容涵盖学生的生存现状、教师的教学与科研水平、院校财务状况以及其他与学生利益密切相关的规章制度等几大领域。[2]在此基础之上，包括加州大学在内的公立高校也开始着手年度报告，希望通过年度的问责报告向州政府提交“行政任务”，以回应公众对高校的质疑。但由于报告本身存在着诸多的弊病，如学生在校的水平无法衡量、必要的资源（学生背景和种族状况）难以获取和分析。另外，问责报告主要应付教育行政部门或者政策制定者，而非广大的公众。因此，建立在行政基础上的问责报告缺乏有效的公信力，其执行阻力重重。

2008年，面对愈演愈烈的公立高校信任危机，加州大学校长马克·尤杜夫（Mark G.Youdof）改变以往被动的行政问责策略，取以公开办学信息、主动接受公众监督的方式。在他的领导下，加州大学于2009年发布了新的年度问责报告，该报告通过完备的体系以及更加详细、透明的数据向公众说明加州大学是如何有效完成教育使命的;加州大学每年是如何针对性地使用资金的;面对新的环境变化，加州大学又是如何及时做出反馈的。报告也向加州地区民众和立法者说明加州大学的本质，即公立高校的任何决策是完全对加州地区民众开放和负责的。[3]近几年来，加州大学的年度问责报告又经过多次修订，并日趋完善。

二、美国《加州大学2014年问责报告》的内容解析

通过对《加州大学2014年问责报告》（以下简称“报告”）的内容解析，发现它将聚焦点放在学生、教师和学校三大层面。在学生层面，重点关注学生发展的问题，引领学生来源多元化;在教师层面，强调教学质量至上，重视教师队伍专业建设;在学校层面，呼吁为社区服务，倡导多元融资及合理分配。

（一）关注学生发展问题，引领学生来源多元化

学生发展是高等教育的重要问题。在当前的高等教育质量的聚焦点下，很多公立高校正调整这方面的政策，不断引入对高等教育新的评估方式。《报告》回顾了学生的发展情况，指出新生的人数变化以及面临生存的压力，并通过各项措施引领学生来源多元化。

1.关注学生发展问题

加州大学对学生发展问题高度关注，特别是学生的生存能力的问题。在过去的20年里，加州大学新生人数逐年增加。据统计，每年申请加州大学的学生人数以10%的速度递增。[4]这主要归功于加州地区的《高等教育总体规划》（the California Master Plan for Higher Education），后者保证优秀的高中毕业生和部分社区学院转换生进入加州大学，从而为其提供了充足的生源。尽管加州大学近几年在缓解学生的经济压力方面做了一系列的努力，如为低收入家庭的学生争取联邦佩尔助学金（the federal Pell Grant program）的名额;实施加州大学经济援助计划（UCs financial aim program）以及联邦、州、学校三级系统的教育补助金。但《报告》指出，目前学生们的生存压力仍然面临着挑战。首先，学生的学杂费上涨和生活成本增加（如图1所示）。目前，加州大学的学杂费和生活成本普遍高于AAU（Association of American Universities，美国大学联合会）的公立学校成员，部分原因在于加州地区物价水平比其他地区要高。其次，迫于当前的经济不景气状况，加州大学低收入家庭学生面临贷款压力。2012-2013年加州大学学生财政资助的年度报告（Annual Report on Student Financial Support）中指出，超过一半的本科生依靠学生贷款来完成学业，平均贷款额为20500美元，未来偿还期限也将不断延长。[5]

2.引领学生来源多元化

长期以来，加州大学致力于提供一种多样性、多元化的环境。对此，加州大学采取了一种针对学生来源多元化的调查，旨在研究当前学生来源的问题及提出相应的解决思路。总体来看，近十年来加州大学的种族多样性体现明显（如表1 所示）。在性别结构上，女生除了一些个别偏向的领域如物理工程学方面外，在各个学科都有一席之地。另外，在帮助弱势群体子女通过接受大学教育实现社会流动方面，加州大学比其他公立大学做得更出色。从学生种族和毕业率的关系来看，亚裔学生毕业率最高，白人次之，其后是墨西哥裔、西班牙裔和拉丁裔，黑人最低。另外，《报告》还提出多元化带来的问题，如加州大学一项针对校内的风气调查（UC Campus Climate Survey）中明确指出当前校园排外现象仍需改善，这主要表现在校园的种族歧视问题上。相关数据显示，大约79%的本科生对学校的环境氛围总体感到满意，但部分非裔美国人的民族认同感比较低。在宗教方面，调查中的穆斯林学生普遍感到不受尊重。[6]

（二）强调教学质量至上，重视教师队伍专业建设

从世界发展趋势来看，高等教育质量评估是颇受社会各界关注的重要议题。加州大学在本科教学质量评估和研究方面做出了不懈的努力，同时也重视教师专业队伍建设。

1.强调教学质量至上

加州大学强调教学质量至上，并为其提供一系列的保障。总体来看，加州大学本科教学质量保障主要有外部评审和内部自评两种方式。外部评审是指高校授权专业的评估机构进行针对性地评估，如西部院校联盟（Western Association Of Schools And Colleges）每五年会对成员院校进行各方面评估，包括学生的学术目标与进展等，近几年联盟又将学生的学业目标作为重点评估项目，以确保院校间的教学质量问题。内部自评是指加州大学每两年针对本科生进行的学习经历调查（UC Undergraduate Experience Survey，UCUES），该调查目的是通过了解本科生的基本信息和学习经历，为本科生的质量评估提供依据。最新的调查报告数据显示，80%的学生对大学的学习经历很满意。在学习结果的调查中发现，学生们普遍认为与刚入学相比，他们的分析和评判思维能力、阅读和理解学术资料的能力、口语表达能力有了很大的提高。[7]目前，加州大学的十所分校拥有超过800个研究中心、机构、实验室及研究项目，有5个医学研究中心，3个国家能源实验室等，这些条件能为加州大学在教学与研究方面的进步与突破提供帮助。

2.重视教师专业队伍建设

加州大学高质量的教学和研究保障离不开一流的教职工系统。《报告》也提到加州大学极其重视教师队伍的建设。珍妮特·纳波利塔诺校长（Janet Napolitano）认为教师们对加州地区乃至整个国家的贡献功不可没：“我们不仅是为加利福尼亚州服务……同时我们是为世界而服务。”[8]事实证明，专业队伍的建设带来的效果显著。加州大学教师队伍在过去的十年间取得的成绩颇丰：目前已经取得60项诺贝尔奖以及61项国家自然社科奖。截止2013年6月，加州大学中就有61名教师被授予麦克阿瑟荣誉勋章（MacArthur “Genius” Grant），286名教师是美国社科院的成员以及410名教师是美国科学艺术协会成员。[9]与此同时，行政人员的增加也为教师专业队伍建设提供必要的保障。在过去的几十年间，加州大学行政人员的人数占教职工总人数的比例从原来的11%上升到34%。[10]近几年，由于州政府财政扶持力度的锐减，加州大学在教师专业队伍建设方面仍面临挑战。如优质人才引进与留守方面的压力增加了教师队伍“更新换代”（faculty renewal）的难度，教职工薪资改革带来的阻力等，这些都影响教师专业队伍建设的进程。加州大学在未来的教师管理工作中将继续自我审视，从制度完善、人文关怀等方面予以支持。

（三）呼吁高校为社区服务，倡导多元融资及合理分配

现代大学自产生以来，就生成了“教学、研究与服务”三大职能。作为公立高校的加州大学，一直将社区服务作为发展的特色与重点;在资金来源和使用方面，倡导多元融资及合理分配。

1.呼吁高校为社区服务

自20世纪60年代以来，加州教育行政部门颁布的《高等教育总体规划》中便提到：加州大学及加州学院（现已改名为州立大学）都有服务社区的义务，特别是以培养医疗健康专业人员著称的加州大学更有义务为社区的安全与健康着想。[11]《报告》也指出，加州大学目前是该地区唯一的能够授予医学博士学位的公立机构。换句话来说，加州大学培养医学专业人员旨在服务于当地的医疗系统，保障加州地区的公共健康。同时，加州大学还拥有针对性的医学博士学位点以及辅助的健康科学项目。医学包括了牙医科学、药学、视光学以及护理和公共卫生等方面;健康科学项目的研究，目的是培养海内外精英人士具有教学、研究和临床的技能。据统计，该项目每年平均能为加州地区输送14000名医疗健康专业的人才。近年来，加州大学启动了3000多个医学临床试验，相应的经费也高达20亿美元。[12]总之，在当前的条件下，加州大学所属的5个医学研究中心能有效地保障整个加州地区的医疗系统，特别是在培养医学人才、促进生物医学和临床前沿性研究、为成千上万名从事医学的人提供就业方面予以支持。

2.倡导多元融资及资金合理分配

为保障高校的可支配资金的持续增长，加州大学希望建立起多元化的大学融资机制，该机制是一种可持续性、可依赖的收益方式。事实上，美国公立大学的资金来源除了政府的必要支持外，还有很大一部分是来自社会的捐赠。就政府支持层面来说，其财政预算将进一步紧缩，这让加州大学的融资陷入尴尬境地，一方面社会的捐赠并未实行有效的管理措施使得资金难以保障，另一方面加州大学在近几年支出不断上涨。《报告》针对该问题指出，加州大学未来将通过多种途径来实现融资的多元化。一是必要的学费上涨;二是呼吁政府支持力度的恢复;三是完善私人捐赠体系。同时，为保障资金的有效利用，加州大学强调必须通过与多部门的合作，合理分配资金。在过去的经验探索中，加州大学在减少必要的开支方面早有先例。如2012-2013年期间，加州大学40%以上的教育支出都是通过不同部门之间的通力合作来完成的。[13]

三、《加州大学2014年问责报告》的特征

《加州2014年度问责报告》的特征显著，主要体现：涵盖的内容极其广泛，报告的主体是以学生为中心，并关注以绩效为核心的动态评估，旨在解决学校与社会两个层面的问题。

（一）内容涵盖面广泛，指标体系完备化

加州大学2014年问责报告内容十分丰富，几乎涵盖了高校的全方位。具体来说，报告主要包括三大方面：第一部分是从整体的视角总结过去的一年中，加州大学所遇到的机遇与挑战，并对重要问题进行解释与分析。第二部分是报告的重点，涉及到学生入学、学术科研、教职工情况等内容，并对各个情况进行详细地说明。内容共有13个一级指标，下设69个二级指标（如下表2所示）。第三部分则是附录，主要是说明该报告所用的研究方法与数据来源。

加州大学2014年问责报告的内容也体现了指标的完备化。整个问责报告是通过横纵向两大层面来进行说明。横向上，报告内容所引用的数据来源主要包括三个方面：一是加州大学各机构部门针对学校各方面进行调查研究生成的基础数据;二是加州教育主管部门的真实数据;三是非政府组织的调查数据。如加州大学集合美国大学联合会（AAU）其他成员的相关信息，数据信息最终以均值作对比而产生。为保证数据的科学和完整性，加州大学的部分办学指标还与其他研究型大学对比产生。纵向上，加州大学对比了近10年来其数值的变化，以此反映其动态发展状况。

（二）报告重点关注学生的发展，着眼于高校绩效评估

虽然问责报告辐射面广，包括了校方、教职工以及学生发展三大层次，但就内容的着重点来说，问责报告以学生的发展为中心，既重视教育过程，也着力于教育输出。例如在问责报告章节分布上，就涵盖了本科生的注册与录取、学生的支付能力、学生的学习情况和科研水平多个方面。在加州大学看来，学生的学习和研究质量的提高是公立大学发展的首要前提。同时，报告也提供了一种新思路，即通过调查学生的在校经历，分析可能影响学生学习质量的几大因素，如社会背景、学术参与、校园活动，最终以翔实的数据来说话。在高校的绩效评估问题上，问责报告也以“卫生科学和医疗服务”两大方面回答了本大学系统如何满足本州教育需要以及服务地区发展，体现了“效率与公平”的评估原则。

（三）报告有效解决大学与社会之间的矛盾

公立大学与社会之间的矛盾，可以归结二者对高校外部问责的看法不同。如何健全问责制度及改进高校的透明度，也是美国各界人士思考的问题。加州大学问责报告基本上每年对该问题进行陈述和解释，指出“问责报告的内容可能有所变化，但是遵循自愿问责的方式将恒久不变” [14]。自愿问责制度服务于不同的社会对象，旨在展示公立大学的责任和管理能力等多方面的形态。这也是美国高等教育未来委员会在2006年发布报告《领导力的考验：美国高等教育未来规划》（A Test of Leadership： Charting the Future of U.S.Higher Education）所提到的：“在美国高等教育问责之下，其学生入学机会、负担能力以及质量问题将得到改善。”[15]

四、加州大学问责报告对我国的借鉴与启示

虽然我国的教学质量评估也在近几年有了长足的发展，在教学成效、评估手段方面也取得了很大成效，但是对于本科教学质量评估的制定与影响来说，还不能令人满意。对此，通过加州大学问责报告的解析，可以为我国公立大学回应社会问责提供新的思路：转变高校问责的方式是回应公众质疑的有力途径;规范问责报告的内容是促进教育进步的重要手段;扩宽数据采集的渠道是保证问责绩效的关键因素。

（一）转变高校问责的方式是回应公众质疑的有力途径

接受社会和公众问责是公立高校不可推卸的责任。加州大学通过发布年度问责报告，改变了原有以政府为主导的行政问责，取而代之的是自愿问责，这种方式的转变是回应社会和公众质疑的有力途径。在以往的行政问责中，高校只是在被动地接受行政部门的行政命令，参与编写的人员几乎是领导层和行政管理人员，教师与学生往往被排除在外。在报告的内容上，呈现的绝大多数是行政话语和专业术语，并没有考虑一般公众为目标受众。因此，以政府为主导的行政问责既不能回应公众的质疑，又得不到公众的理解。加州大学发布的年度问责报告则充分考虑了主要读者群的需要，并明确指出：“作为一种管理工具，问责报告是写给加州大学管理人员和教职工的。作为一种文件，它有权对加州大学的利益相关者，如州立法者、潜在的捐赠者以及其他有贡献的人负责。”[16]在加州大学的认识里，满足公众对于公立学校的知情权，归根结底就是高校主动将年度问责报告作为公众了解学校的窗口，并竭尽所能向公众展示学校的各个方面，既表明成就也不回避问题。正是有了这种方式的转变，学校才会以学生和公众关注的视角，将学习内容、学习方式、学习过程及结果作为选取指标，继而形成惯例，每年向社会发布。

  （二）规范问责报告的内容是促进教育进步的重要手段

教育问责报告作为问责系统重要组成部分，其根本目的在于改善学生的学习质量。事实上，加州大学年度问责报告，除了回应公众质疑，更主要的用以审视内部存在的问题。因此，规范问责报告的内容被视为促进教育进步的重要手段。在规范问责报告上，首先，呈现对象要清晰明确。问责报告的表述方式会随着服务对象的不同而变化，在撰写报告之前理应明确呈现对象。传统的问责报告以政府为主导，服务对象绝大多数是官员和专家。加州大学的年度问责报告可以说将赋权的对象从专业人员扩展到社群和家长，这也体现了教育管理理念上的又一次进步。[17]其次，报告内容呈现的信息要全面。理论上来说，问责报告的内容就应当是问责指标，但指标的确定需要各方形成广泛的共识。加州大学的问责报告由州和地方教育委员会确定报告应关注的内容，并将所有学生纳入了报告范围，特别是一些属于弱势群体的学生。再次，问责报告在内容上不能仅是简单地罗列信息或作为总结性功能，而更倾向于一种形成性的功能。具体来说，问责报告的形成性功能表现在为参与者提供了反馈的视角，能为家长参与、支持其子女的教育提供信息基础。[18]作为一所公立大学，在任何时候，都要将问责报告视为自我审视的一种手段，以迎接大众的拷问。

   （三）扩宽数据采集的渠道是保证问责绩效的关键因素

对于高校问责报告的内容来说，数据信息来源的多样化是保证问责绩效的关键因素。加州大学年度问责报告所引用的数据信息，绝大多数是从高校、政府和第三方组织的调查研究中所得到的真实反馈，因此问责报告的结论既具有权威性，又有现实意义。如加州大学在调查学生地区、习俗等的多样性问题上，主要采用的是面向全校学生的SERU调查，它是测量全美研究型高校本科学习经历的重要工具之一，该方法能有效反映出加州大学本科生在校的真实情况，因此采集到的数据具有代表性。相比之下，我国本科教学质量报告除了面临报告对象错位、报告内容失真等问题，实际上还反映出数据信息获取单一的毛病。对此，公立大学在获取相应数据信息上，应尽可能与政府、第三方组织联手，扩宽数据采集的渠道。具体来说，公立大学应结合自身的真实情况，通过建立专门本科教学质量评估的机构，在实地调查基础上能有效地采集日常教学运行状态的原始数据并加以分析，从而为本科教学评估提供科学的决策。同时，政府部门也应该从监管的角度入手，进一步引导公立高校回归教学本质，使其提供科学而完整的教学运行数据。此外，第三方组织亦可以与公立高校建立合作关系，为广大民众搭建高校问责的数据信息平台，以此来保证高校问责的绩效。对于公立大学来说，只有重视教学、研究和服务功能，才能探索出高校问责的新思路。

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[15] U.S.Department of Education.A Test of Leadership： Charting the Future of U.S.Higher Education[R].Washington， D.C.， 2006： 20.

[17][英]杰夫惠迪， 萨利鲍尔， 大卫哈尔平，著.教育中的放权与择校： 学校、政府和市场[M].马忠虎，译.北京： 教育科学出版社， 2004： 132.

[18]张斌.美国教育问责报告制度及其启示[J].当代教育科学，2006（16）： 23.

（责任编辑刘第红）