政府监督与大学自治：加州大学共同治理下的教育督导

沈文洁 郑太年

摘   要：在美国教育体系高度分权与大学自治的背景下，共同治理模式下的加州大学形成了一种政府监督和大学自治相结合的高等教育督导机制。一方面，加州大学接受来自外部的州政府立法、拨款、非官方团体认证等多个方面的督导，另一方面大学内部校董会、校长和校友评议会互相监督、分工明确，实现对自身的教育督导和问责。这种多元主体的教育督导保证了大学的自主性和结果的客观性，但缺乏统筹协调的中间机构，使得加州高等教育的整体改革难以推进。分析加州大学教育督导的具体模式和特征，可以为我国高等教育督导的发展提供借鉴。

关键词：美国 加州大学 教育督导 共同治理

一、引言

教育督导是依法对教育行政部门和学校进行指导、监督、检查、评估的行为，以保障教育目标的实现[1]。教育督导可分为督政、督管、督学三种类型：督政是对教育行政部门履行教育职责、落实教育方针情况的督查;督管是监督、检查、评估学校的办学行为及学校管理等情况;督学则是监测和评估学校教学质量、学生的学业水平、教师发展等[2]。完善教育督导制度是保障教育质量、促进教育发展、实现科学管理的重要手段。

在高等教育现代化的进程中，大学如何在与政府和市场关系的转变中保障教育质量、保持学术自主日益受到关注。由于教育体系的高度分权，美国联邦层面没有统一独立的教育督导机构，同时，大学自治的传统使得美国的高等教育督导不完全依赖外界的监督评估，因而美国建立起了政府监督和大学自治相结合的高等教育督导机制。这种督导与美国公立高校的共同治理模式密切相关。加州大学成立于1868年，一直沿用共同治理模式进行决策和管理[3]，是美国第一个建设多个校区的公立大学系统。根据《美国新闻与世界报道》2019年美国大学排名，加州大学洛杉矶分校和伯克利分校分别排在第19名和第22名，而其余排名前20的院校均为私立大学。作为一个公立高等教育系统，加州大学的成绩不可谓不突出。以加州大学为例，探究美国高等教育督导的具体模式和特征，可以为我国高等教育督导的发展提供借鉴。

二、美国共同治理模式下的高等教育督导

美国高等教育在移植英国大学的学术法人制度的基础上，又吸收了信托与校董会制度，形成了以“法人—校董会制度结构”为基础的、外部多元资助与干预并存的大学自治制度[4]。这种制度包含了高校教职工对决策过程的参与，因此也被称为“共同治理”（Shared Governance）。

共同治理的概念来源于1966年美国大学教授联合会（AAUP）、美国教育协会（ACE）和大学与学院校董会协会（AGB）联合发表的《学院与大学治理宣言》，这份声明将共同治理定义为“基于教师和行政部门双方专长的权利和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”[5]，并明确了校董会、校长和教职工的主要权责范围。美国教育分权体制为这种自治制度的发展提供了坚实的支撑，使得共同治理模式在1988年率先于加州开始了立法进程[6]。共同治理强调学术评议会在教学和研究方面的作用，被认为有助于促进多元文化的发展，提高机构的生产力[7]，保证学术自由与管理民主[8]。共同治理模式的组织关系如图1所示。基于这种模式，美国州政府并没有专门设立一个督导部门对高等教育系统进行自上而下的督导，而是通过内外结合的一系列监督管理机制对大学进行督政、督管、督学。

在外部管理上，美国公立大学的运作受到三方影响：联邦政府、州政府、非官方团体。联邦政府通过教育拨款的形式把联邦的政策渗透到各州和地方，但其拨款占大学资金比例较小，影响也较低。州政府也通过提供财政补助、绩效资金的方式，对高等教育发展实施间接影响。此外，州政府还通过担任校董会成员，制定适用于高等教育的法律和规范，以及建立全州范围的治理型校董会，在大学治理中谋求更多权利[9]。非官方团体主要包括区域性认证评估机构、私人基金会、大学协会、区域性协议组织等，其中区域性认证评估机构主要负责相关州院校的评估工作，为各州分权下的高等教育机构提供了基本标准和质量保障。认证制度是对政府管理的一种制衡，也是社会公众参与高等教育管理的途径。

在美国高校的内部管理中，校董会处于组织系统的顶端，是高校的法定代表机构和最高决策权威，致力于维护高校与外部利益相关者（如公民、捐赠者、股东等）的关系，同时也是一种内在监督机制。校董会将管理大学的责任委托给校长，并每年对校长进行评估[10]。校长通过高校管理层对大学进行直接管理，同时需要定期向校董会报告，每年向州政府提交责任报告，还需接受来自内部审计项目的监督。此外，美国大学的教职工还通过学术评议对学术事务进行监督、评估和建议。学术评议会提高了教授对大学治理的参与度，搭建了教师与行政人员之间的交流平台。

三、加州大学的教育督导分析

（一）州政府：立法监督和拨款监督

1879年，加州修订的州宪法赋予了加州大学校董会、管理者、教职工对大学的运营、控制和治理的独特权利，没有任何成文法可以夺走这一权利[11]。但这并不意味着加州大学可以完全独立于加州的社会和经济发展需求运行，州政府通过立法和拨款的方式对加州大学进行影响或监督。如《1960年加州高等教育總体规划》规定了加州大学的录取标准为加州排名前12.5%的毕业生[12]，从法律上对大学招生进行管理。加州大学在获得州政府拨款时必须服从其设置的附加要求，并在大学资金的投入及安全问题上服从州议会的管理。此外，加州学生援助委员会是对政府拨款进行督政工作的主要州立机构，负责管理学生财务资助项目，评估、分析资助政策，并对学生援助资金的投入情况进行汇报。

（二）非官方团体：独立客观的自愿性督导

非官方团体对大学和政府起到监督为主、指导为辅的督导作用。接受非官方团体的督导不是强制性的，但由于一些团体在民间具有很强的影响力，大学和政府往往自愿接受这些团体的监督和评估，以扩大自身的影响力。

在督学方面，加州大学的每个院校都经过西部院校联盟（WASC）下属的高等院校认证委员会（WASCUC）的质量认证。通过对合规性、教育教学、学生成就、质量保障、可持续性等多个方面的考察和评估，WASCUS向加州大学提交评估报告并给出建议，加州大学根据评估结果对不足之处加以改进，使之符合认证标准。认证的有效期为6～10年不等，因此认证不仅是对学校质量的认可，而且是学术圈对教学的监察和督导。

在督政方面，全国州预算办公室协会（NASBO）作为独立的非政府教育组织，旨在收集、整理、研究各州预算，使得州政府在财政管理上公开透明，保证公民对州政府工作的知情权，改善各州财务政策并促进政策的实施。2013年NASBO发表的有关高等教育的研究报告《通过预算过程促进高等教育：挑战与机遇》中指出，当前州政府对于高等教育的财政模式并非可持续，高校需要接受这种政府有限投资的新常态，想办法在开源节流的同时提高效率和质量[13]。通过对各州财政投入的调研和汇报，外部协会承担了部分督政职责，促使教育行政监督落到实处。

（三）校董会：政府对大学的间接督导

根据加州宪法第九节第九条，加州大学校董会拥有组织与治理加州大学的所有权利，仅受到必要的法律约束。校董会由26名成员组成，对大学的政策和财务进行把控。除了州长、副州长、州议会会长、州教育总督、校长、校友会会长、校友会副会长因其职位担任当然董事外，州长另外任命18名董事，任期均为12年。此外，校董会每年任命1名学生董事。校董会定期举行会议，下设6个常委会，分别在学术与学生事务、合规与审计、财务与资产、治理与薪酬、医疗保健等方面为校董会提供策略指导和建议，并对相关事务进行监督。

校董会属于公立法人，一定程度上避免了政府对大学的直接干预，保护了大学的自主权。然而，通过担任当然董事和任命大部分校董会成员的方式，州政府对加州大学宏观政策的制定和实施依旧产生了强烈的影响，大学各部门和政府的联系也变得更加紧密[14]。校长和常务委员会的汇报，以及校董会的定期会议，都加强了政府对大学的间接督导。

（四）校长：督管运营、落实问责

校长由校董会任命，实施校董会为加州大学制定的策略和目标，并对校董会进行汇报。加州大学的校长是加州大学的首席执行官、学术领导者以及公共职责的监管者。在学术上，校长与学术评议会保持一致，领导并执行大学的学术发展;在日常事务方面，校长统领整个大学系统的管理工作，并支持、评估各校区校长的工作。作为加州大学的代表，校长需要确保校董会各项决策的实施，并公布大学运营的相关信息，以接受来自内部和外部的监督，落实大学的问责。

问责制是敦促高校履行职责、进行督管的主要方式，大学要将教育成果信息向社会公布。校长办公室下设的机构研究与学术规划院落实了加州大学以数据为基础的问责，其中最主要也最重要的就是年度责任报告。2018年度责任报告涵盖了本科生、研究生、教职工的各方面现状，以及大学在多样性、教学事务、研究事务、公共事务、医疗保健、机构绩效、荣誉排名等方面的情况，并且提供充分的数据和证据支撑。责任报告既达到了加州大学作为一个公立机构信息公开透明的要求，也为校董会和政府提供了一份大学综合评估报告。此外，校长办公室的内部审计项目通过向合规与审计委员会提交年度合规报告，以及向校长提供审计活动的建议等方式，辅助校长办公室对大学治理、风险管理、内部控制进行督管。

（五）学术评议会：督导学术事务

校董会授权大学教职工通过学术评议会来管理大学的学术事务，参与加州大学的决策制定，保证教学和研究的质量[15]。其主要职权包括决定录取条件和招聘教职工条件、学位证书和学历的授予权、学院和课程的管理权以及监督权。加州大学的学术评议会及其下属委员会共同建立了一个周期性的本科及研究生项目评估系统（Program Review Process，PRP），由相关教职工、学生、外部团队共同进行评价。PRP基于学院的自我调研报告和各类档案资料对学位项目进行全方面评估，包括项目目标、教育要素、教学要素、给学生的建议和指导、基础设施、教学环境等。学院的自我调研报告和相关材料经过审核评估后，评估委员会将给出相应的建议或者展开实地考察，最终学院根据评估结果对该项目或专业进行一定的改进。PRP旨在保证各个项目符合WASC的认证标准，并使得加州大学所有的学位项目在培养目标、过程、质量上做到公开透明，实现对学生的问责。

除了参与学术事务的决策和评估学位项目之外，学术评议会还对加州大学系统中各个分校校长进行监督。学术评议会每五年向加州大学总校校长提交一份各分校校长的评估报告，依照指导标准对校长从领导能力、决策能力、组织管理能力、作为学校代表的能力四个方面进行评估。校长将参考这份评估报告对分校校长的表现做出评价。

四、加州大学教育督导的特点与启示

（一）优点：保护了大学的自主权

共同治理模式下多元化的督导主体在教育督导的过程中极大程度上保护了大学的自主权。外部形成了州政府和非官方团体相结合的督导主体，内部形成了校董会、校长、学术评议会三足鼎立的督导主体。州政府对加州大学进行立法监督和拨款监督，同时通过担任当然董事、任命校董会成员的方式对加州大学进行间接督导。非官方团体监督政府财政投入，认证大学教育质量，克服了信息不对等的弊端，为政府的重要教育决策提供了依据[16]。校长及校长办公室督管学校运营，落实问责。学术评议会对各类学术事务进行督学，保障教学质量。多元主体避免了督导过程中政府对大学的直接干预，保证了督导结果的公正性和客观性。大学内部的校董会、校长和学术评议会参与督导、共担责任，保障了大学在督导过程中的自主权，使得大学卓越目标得以实现。

（二）缺点：缺乏统筹协调的中间机构

高等教育协调委员会领导制定的《1960年加州高等教育总体规划》，既保证了加州居民享有接受高等教育的机会，也避免了高等教育大众化进程中大学研究水平的下降[17]。1974年，加州中学后教育委員会（California Postsecondary Education Commission，CPEC）作为加州高等教育的计划和协调部门成立，取代了原本的协调委员会，主要负责高等教育的项目评估，提供政策建议和预算支持。可以说，CPEC曾是加州政府与其高等教育系统之间的协调和督导部门。2011年，州长布朗以该机构低效率和节省预算为由将其关闭。CPEC有助于监督高等教育市场竞争的秩序和质量，保证教育资源的合理配置，使大学的专业设置与社会需求结合程度更高[18]。它的退出使加州高等教育总体规划失去了组织依托，加州高等教育督导也失去了一个面向全州的目标，高等教育管理体制进一步分散。政府督导的目的指向加州社会和经济的整体发展，而大学自我督导关注自身目标的实现，目前这种缺乏统筹和协调的督导势必造成教育改革推进乏力。[19]

（三）启示

通过对加州大学共同治理下的教育督导的研究可以发现，政府的监督、支持和引导是实现高等教育可持续发展以及形成有序的高等教育体系的基础，而大学自治是保障学术自由和进行有效自我督导的前提。客观、有效、全面的高等教育督导应谋求政府和大学之间的良性合作。改革开放以来，我国教育督导的内容与范围不断扩大，督导人员的专业素养不断提高，督导制度不断完善，但在督导主体上仍较为单一，督导模式也偏向传统的自上而下式。在教育部的统筹协调下，引入多元督导主体，提升大学参与督导和评估的自主性，可以提高我国高等教育督导的科学性和民主性，促进高等教育整体的良性竞争以及与所在区域的共同发展。

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编辑 吕伊雯   校对 徐玲玲