民事公益诉权配置失衡及其矫正

[摘要]尽管在民事公益诉讼制度设立初期，许多学者主张扩张民事公益诉讼诉权主体，但近几年的诉权主体发展并未如期扩张，反而面临失衡状态。检察公益诉讼占据民事公益诉讼主导地位，社会组织则因各方原因而无法充分发挥责任分担以及诉求表达等功能。为走出失衡怪圈，在继续完善检察公益诉讼的同时，还应当通过立法等形式适当扩张社会组织公益诉权，完善相关证据制度、激励制度等，为其提起公益诉讼提供充足条件，从而达到完善整体民事公益诉讼的目的。

[关键词]民事公益诉讼；检察公益诉讼；社会组织；诉权主体

一、民事公益诉讼中检察机关与社会组织的失衡

自公益诉讼制度设置以来，有关其诉权主体进行的讨论便持续不断，不少学者主张应当扩张公益诉讼诉权主体范围。其中包括社会组织范围的扩张以及增加个人诉权。但近年来公益诉讼制度的发展却似乎与此背道而驰，检察机关在民事公益诉讼中的地位日益强化，而社会组织作为重要诉权主体却难以充分发挥其在公益诉讼中的价值。

在立法层面，我国对于起诉主体有较为严格的限制，有关法律赋予检察机关更多诉权，而个人则未被纳入起诉主体范围，对社会组织提起公益诉讼也设置了较高门槛，使其起诉顺位受到限制，有时甚至直接被排除在诉权主体之外，故其“日渐萎缩”。个人信息保护公益诉讼将公益诉讼中检察机关的第二顺位提至第一顺位，而农产品质量安全公益诉讼以及妇女权益保护公益诉讼等甚至未赋予相关组织以及个人起诉资格。在司法实践层面，社会组织作为原告进行公益诉讼的意愿并不强烈，以环境公益诉讼為例，2020全年检察机关共提起环境民事公益诉讼案件3454件，社会组织共提起103件，即社会组织提起的环境公益诉讼仅占约2.9%，占比极少。[1]这不仅使社会组织的独特诉讼优势难以发挥，也使得公益诉讼起诉主体顺位难以得到有效实施。

因此，尽管我国立法实践对于公益诉讼起诉主体资格所采取的模式主要为检察机关与社会组织并存的二元模式，但检察机关作为最重要起诉主体，逐渐呈现出强劲的发展势头。社会组织则受到诸多限制，公益诉讼的整体局面呈现出“国家化”趋势。不可否认的是，诉权主体地位与诉争利益的性质以及最终利益归属存在着密不可分的联系，为推动公益诉讼进一步发展，既要继续维持检察机关提起公益诉讼的积极性，也要完善社会组织参与的相关配套制度，实现检察机关与社会组织有效配合，共同拓展公益诉讼发展空间。

二、民事公益诉权主体失衡之原因

上述现象与中国“强国家——弱社会”的历史发展以及社会组织受资源限制，难以开展公益诉讼而提起诉讼动力不足等现实因素等密切相关。其中既包括立法对其主体的限制，也包括社会组织在提起公益诉讼过程中所面临的资源不足等实践难题。

（一）相关立法：设限较多阻断社会组织内生动力

1.我国法律对于社会组织参与公益诉讼做了较为严格的规定与限制。考虑到我国社会组织发展状况以及对预防滥诉、立法传统等方面的考量，立法者对其作出了严格限制，加之司法实践中对于原告资格认定的不统一，社会组织举步维艰。除此之外，近年来以单行法形式规定的大部分公益诉讼类型如个人信息保护、反电信网络诈骗以及妇女权益保护公益诉讼等甚至直接排除了社会组织的起诉可能性。

2.部分新增公益诉讼涉及国家利益，社会组织难以承担风险责任。我国公益诉讼案件范围不断朝着解决威胁国家安全以及深层次核心发展利益与广泛社会公共利益的危害行为的方向拓展。[2]如新增的安全生产公益诉讼以及反电信网络诈骗公益诉讼。由于社会利益与国家利益难以明确界定，对于现实中新增的此类案件，社会组织的诉讼捕捉能力十分有限，大部分组织无论是在各项资源上还是在专业能力上，均有所欠缺，不仅容易贻误最佳提出时机，也难以独自承担与国家利益和重大社会公共利益相关败诉的风险。

3.国家机关提起公益诉讼具有其内在优势。检察机关的法律监督、维护国家和社会公共利益的职能，使其本身更具有法定性与正当性。且检察机关作为国家机关，无论是诉讼的提起还是在法庭上与行政机关的“对抗”过程中，受行政机关等干预较小，更加符合权利对等和抗衡的法治精神。[3]因此在公共利益遭受侵害而社会组织怠于提起诉讼维权的情况下，检察机关应当作为诉权主体主动提起公益诉讼。[4]且对于新增的涉及国家利益的公益诉讼案件，检察机关更适合承担相应的风险与责任。

（二）司法实践：社会组织力量薄弱起诉难度大

1.社会组织的经费人员力量有限，难以得到有效保证。公益组织作为社会非营利性的民间组织，其经费十分有限。尽管我国已经规定部分费用可以减免或者由败诉方承担，但原告仍需先行交纳诉讼费用并承担败诉风险。且目前公益诉讼按标的收取起诉费，社会组织提起的大部分公益诉讼，通常较为复杂并已经造成一定范围内的社会影响，案件标的只增不减。公益诉讼于社会组织组织而言，很大程度上是一种“专门利人基本不利己”的行为，此时社会组织便可能对诉讼中的成本与收益进行衡量，当诉讼成本大于潜在收益时，其提起诉讼的脚步也将极易被限制。[5]

2.公益诉讼涉及利益关系复杂，易受到行政权的干涉。在环境公益诉讼中，实施严重破坏生态环境行为的被告大部分为地方纳税大户或是重点企业，政府也因此可能对其违法行为纵容包庇，社会组织若想参与其中极易受到行政权的影响。曾有研究分析地方政府对社会组织提起公益诉讼的影响性因素，指出若提起环境公益诉讼的被告为中小企业或落后产能企业，环保组织通常更容易得到政府支持以开展诉讼活动。在此背景下，社会组织提起公益诉讼通常会考虑政府的需要，这使其提起的公益诉讼将由于择诉的目的性太强而无法切实的保护社会公共利益。[6]

3.社会组正在证据收集方面缺乏充足的物质基础以及收集经验，取证难度大。在个人信息保护以及电信网络诈骗案件中，由于信息网络具有一定的开放性、无国界性以及网络主体的无身份差别性[7]，违法行为可不再受空间、时间等因素限制，使其变得更加灵活隐蔽，产生的影响也通常呈现出跨地域甚至跨境的情况。因此所涉及的证据内容广泛，数量众多，分布不均，也将导致取证难度大、成本高以及取证周期长等难题，若社会组织没有完善制度保障，仅凭借自身的民间力量几乎难以顺利完成证据收集。

三、齐头并进：民事公益诉权主体合理扩张的发展径路

（一）不断完善检察公益诉讼制度

检察机关目前已在公益诉讼中发挥着不可替代的作用，应当肯定并推动其持续发展。首先，在扩张检察公益诉讼案件范围，完善检察公益诉讼的同时，应当恪守边界，遵循司法谦抑性原则和比例原则。前者决定了检察机关无论是面对公民的各项权利还是行政机关的行政权，均应充分表示尊重，不可过分强调司法能动性，只有当社会组织或行政机关“失灵”或不作为导致公共利益受损且无从救济的情况下，方可作为“救火队员”登场采取补救措施。后者则表明并非所有案件均适合纳入检察公益诉讼，应当综合考量案件的社会危害性、资源投入以及对公共利益的维护等，从适当性、必要性以及狭义比例原则三个角度出发分析确认是否应当将其列为检察公益诉讼案件类型。

其次，为确保检察公益诉讼的顺利实施，应当采取必要措施保障检察机关的调查取证权与调查核实权。调查取证权是检察机关作为当事人平等享有的权利，调查核实权则是检察机关作为法律监督机关所享有的法律监督权。可通过立法明确检察机关的有关权利以及具体实施方式，使得检察机关在调查过程中可依法对妨碍调查取证的单位及个人处以罚款、拘留等惩罚性措施。同时可利用目前已有的社会征信体系，将不配合调查者纳入公布范围，并采取系列的制裁措施加以告诫。[8]

（二）合理擴展社会组织参与公益诉讼范围

作为社会群众直接表达诉求的渠道之一，由社会组织提起公益诉讼不仅契合现代公益诉讼理念，同时有利于对国家权力的监督制衡，维护社会稳定。

1.可通过修改法律、修改特别法等形式赋予更多社会组织公益诉讼权。推动社会组织积极参与公益诉讼需从根本的立法赋权上给予支持。以环境民事公益诉讼为例，其提起通常涉及多学科专业知识，而与社会组织的登记地层级并无直接关联，现行有关登记地层级的规定可能限制部分登记地层级不高但专业能力突出的或是发展迅速的新兴社会组织，故可适当放宽对社会组织登记地层级限制，“5年年限”也可通过对专业性的审查而降低至3年或者更低，具体结合实际情况调整。[9]

2.完善民事公益诉讼中的证据制度。民事公益诉讼中，尤其是现代大规模侵权纠纷，当事人之间的力量对比易出现失衡状态，负有举证责任的当事人即使主观上有积极举证的意愿，也将因客观难以收集证据提出证据而处于不利地位。应不断完善民事公益诉讼中的证据协力义务，由不负举证责任的当事人及当事人以外的第三人协助受诉法院进行证据调查义务，[10]以平衡当事人之间的举证能力，其中包括文书提出命令、证据保全制度等。

3.应当为社会组织提起公益诉讼提供便利、设置激励制度。实践中仍存在相关费用由社会组织垫付，而所谓的“生态修复资金”也存在组织管理混乱、支取不畅等问题。[9]故可进一步设置胜诉激励制度，在经费方面获得一定的补偿或奖励，形成正向激励机制。同时可增加相关行政部门等国家公权力对于社会组织提起公益诉讼在资金、资源上的支持，增强各主体之间的联动，为社会组织提起公益诉讼提供便利以及人财物的储备，扫清起诉障碍。

四、结语

公益诉讼制度是中国特色社会主义现代化在法治领域的重要体现之一，党的二十大报告中也强调了应当“完善公益诉讼制度”。但过于依赖检察机关机关将导致“社会事务，国家担责”，真正的权利主体诉求缺乏表达途径的问题。因此，有必要构建多元适格主体共同参与的公益诉讼机制，从而实现不同主体间的功能互补，为民事公益诉讼体系的有效推进提供保障。当然，公益诉讼制度的优化无法一蹴而就，其将在充分的理论研究以及大量司法实践的基础之上孕育而生，为维护社会公共利益提供强有力的支撑。

参考文献：

[1]详见2021年最高人民法院公布的《中国环境资源审判（2020）》

[2]潘剑锋，牛正浩.检察公益诉讼案件范围拓展研究[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2021，45（04）：23-28.

[3]陈杭平，周晗隽.公益诉讼“国家化”的反思[J].北方法学，2019，13（06）：70-79.

[4]齐树洁.我国公益诉讼主体之界定——兼论公益诉讼当事人适格之扩张[J].河南财经政法大学学报，2013，28（01）：78-86.

[5]黄锡生，余晓龙.社会组织提起环境公益诉讼的综合激励机制重构[J].法学论坛，2021，36（01）：93-102.

[6]代兰.论我国公益诉讼主体的完善[J].昆明学院学报，2017，39（05）：67-73.

[7]智嘉译.电信网络诈骗案件中的证据问题研究[J].法律适用，2022（09）：168-176.

[8]曹明德.检察院提起公益诉讼面临的困境和推进方向[J].法学评论，2020，38（01）：118-125.

[9]高俊虹.社会组织提起环境民事公益诉讼的反思与革新[J].江西社会科学，2022，42（03）：160-168.

[10]吴伟华，李素娟.民事诉讼证据收集制度的演进与发展——兼评环境公益诉讼证明困境的克服[J].河北法学，2017，35（07）：188-200.

作者简介：何佳慧（2002.5-），女，汉族，浙江温州人，本科在读，研究方向：民事诉讼方向。