论社会组织在安置帮教工作中的功能定位

摘 要 新中国在安置帮教工作中取得的成就是惊人的，但当前的困难也是显然的。政府能够用来进行安置帮教工作的资源总是有限的，这使得安置帮教工作在规模，特别是质量方面无法不受制约。因此，为了使安置帮教工作的规模和质量与实际需要相称，从而使安置帮教对象因着安置帮教工作获得高质量的“新生”，引进社会组织便是无法避免的。社会组织介入安置帮教工作可以消除安置帮教工作的强制性，可以更好地赢得信任，可以有更多的渠道筹措资金，可以提供有个性的帮扶，可以实现专业化帮扶，可以突破地域性限制，可以更灵活、更有效率地帮扶，可以使政府更好地成为安置帮教工作的掌舵者和服务者，提倡、鼓励社会组织进入安置帮教领域正成为我国安置帮教工作的努力方向。

关键词 安置帮教 社会组织 有限政府

作者简介：陆俊松，广东司法警官职业学院副教授，研究方向：行政法、法律伦理研究。

中图分类号：C916 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.227

“社会组织是独立于政治组织和经济组织以外的依法成立的、以民间自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或互益活动为主的非营利组织。”

将社会组织引进安置帮教工作是许多国家的共同做法。正如高静波在《赴欧归来话帮教》中总结的：“德、法两国对刑释解教人员的安置帮教工作是政府扶持、协会运作，即安置帮教工作由非政府组织的各级社会帮教协会来实现，协会由政府管理，政府对协会的安置帮教工作有预算拨款、实施保障，但政府的职能部门不直接与刑满释放人员接触。” 不仅欧洲，日本也是如此：“日本的更生保护制度源自民间，有十分坚实的公众基础，经过长期的发展，形成了‘官民协作，以民为主的运作机制，即在政府强力推动下，形成了由政府机关领导民间志愿者——保护司开展更生保护工作体系。” 这种做法已经成了一种世界趋势，许多国家竞相仿效，我国也不例外。在我国许多地方的安置帮教工作中都已经有了社会组织的身影。然而，对社会组织在我国安置帮教工作中到底能够发挥怎样的作用，却一直缺少系统的理论研究，理论研究的缺乏使得社会组织在安置帮教工作中找不到自己恰当的位置，因此，社会组织在安置帮教工作中应有的作用一直无法得到凸显。

根据对当前我国安置帮教工作的了解，我们认为，社会组织进入安置帮教工作可以在以下几个方面解决我国现行安置帮教工作的困境：

一、社会组织与刑释解教人员的平等关系为消除现行安置帮教工作中的“强制性”提供了条件

中央综治委[1994]2号文件在一开始就明确指出“对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对特定对象进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。”从该文件中，我们清楚地看到“非强制性”是安置帮教工作的首要特征。把“非强制性”作为安置帮教工作的首要特征并不是出于偶然的冲动，这是对安置帮教工作本质的一种准确把握。因为安置帮教的对象虽然曾经因为自己的违法犯罪行为被依法强制，但当他们进入安置帮教时，他们已经是法律上的自由人了，法定的强制期已经结束了，因此任何组织和个人都没有权利再对他们进行任何形式的强制了。但在安置帮教的实际工作中，“非强制性”这一基本理念却没有得到很好的执行。研究者陈雄飞告诉我们，2013年云南省社会治安综合治理委员会制定的《关于加强全省刑满释放、解除劳动教养人员安置帮教工作的意见》中就直接将中央综治委[1994]2号文中的“非强制性”规定删除。而这样做的不仅是云南一省。2005宁波市政府颁布的《宁波市归正人员安置帮教工作实施细则》中不仅删除了中央综治委文件中的“非强制性”一词，而且还特别规定“归正人员应当配合和接受有关部门的安置帮教，不得无故拒绝。” 到目前为止，1994年中央综治委的文件中的“非强制性”要求已经基本不见踪影，强制性色彩越来越浓。安置帮教工作的一些基本制度也都体现了明显的强制性，如刑释解教人员必须到户口所在地报到，许多地方安置帮教部门不允许安置帮教对象拒绝组织的安排。更有甚者，许多地方都要求刑释解教人员定期写思想汇报，有的基层政府部门还会定期约谈刑释解教人员。这些做法无不体现着浓郁的强制色彩。可以说，现行安置帮教工作对强制性的依赖正日益加深。所以，刑释解教人员虽然走出了高高的围墙，走出了坚固的铁门，但是来自于政府的有形无形的强制依然伴随着他们。这样做的结果，一方面使政府设立安置帮教制度的本意被扭曲，另一方面又增加了刑释解教人员的对抗意志，所以许多刑释解教人员在走出高墙之后宁愿选择离开“本乡”、“本土”，使自己真正成为“自由人”。但是社会组织与安置帮教对象间的关系却是另一番景象。社会组织因其非政府性决定了其与安置帮教对象间只能是平等关系，社会组织根本无任何特权对帮教对象实行任何形式的强制。这样一种平等的关系为做好安置帮教工作预备了充分的前提条件，使安置帮教工作摆脱了出现强制性的可能。

二、社会组织的“自愿性”保证了从业者的真诚热情，从而为赢得安置帮教对象的信任创造了条件

虽然在目前的安置帮教工作中，大都将安置帮教工作的内容简化为刑释解教人员找工作，但就是如此简化后，该项工作依然是十分艰难而且繁琐，更何况，除此之外，还要面对刑释解教人员的种种心理问题、情感问题、家庭问题等等。安置帮教工作需要从业人员持久的真诚、耐心、热情、专注。但这是政府无法提供的。政府用来处理安置帮教工作的资源是有限的。虽然与安置帮教工作有关的政府职能部门众多，几乎重要的政府职能部门都承担着相关的职责，但却没有人专职从事安置帮教工作。就拿司法所来说，大多数的司法所人员都非常有限，但他们却承担着众多的职责，安置帮教工作只是其职责之一。换句话说，虽然承担安置帮教工作责任的部门和人员众多，但大家都是“兼职”，正如有的地方总结的：“派出所没有精力管、司法所没有人力管、村（居）委会没有能力管。”这必然影响安置帮教工作。我国目前安置帮教工作主要是由司法所承担，但司法所的人员有限而且司法所本身从事的工作内容繁多，因此在工作中，刑释解教人员常常感到司法所工作人员态度不好，缺乏耐心，并因而产生不信任和抵触情绪。而社会组织的“自愿性”正好可以弥补这一不足。“社会组织通常被认为是以志愿精神提供社会公益产品与服务的部门” 。社会组织的成立是自愿的，社会组织的从业者是自愿的，社会组织从事安置帮教工作也是自愿的，这种自愿性保证了从业人员能够在工作中保有持久的热情和真诚，而这份持久的热情、真诚正是赢得需要帮扶的刑释解教人员信赖的基础。

三、社会组织可以多方筹措资金，从而弥补政府投入的不足

在安置帮教工作中，许多工作部门都有一个共同的总结，就是经费不足。许多地方的司法所在工作总结中都特别把经费不足当作做好安置帮教工作存在的一个主要的困难。然而，各地政府所能给予安置帮教工作的费用总是有限的，无法不受各地财政的影响。发达、富裕的地区，经费相对充足一些，而对于贫穷的、不发达地区来说，经费就会成为一个大问题。基层政府能够获得安置帮教工作经费渠道更是有限的，且受到多重的约束。但社会组织在筹措经费方面却有许多便利的条件。社会组织可以进行公开募集资金，社会组织可以接受广泛的捐款。随着社会富裕程度的提高，社会组织通过募集和接受捐款可以筹措到巨额的资金，从而弥补单单依靠政府投入带来的资金的不足。

四、社会组织可以提供有个性特色的帮扶，从而使帮教对象得到更有尊严的对待

政府职能部门从事安置帮教工作，因其人力物力的限制，工作重点主要在完成上级的统一部署，无暇顾及各个刑释解教人员的个性特色，所以各地的政府职能部门在安置帮教工作上呈现出明显的“一致性”。从帮教内容到帮教手段到评价帮教工作的成绩等方面都呈现出明显的共性。但是，刑释解教人员并不会因为他们都曾经是违法犯罪人员而变得千篇一律。他们各自的需求都会有着明显的不同，他们各自的家庭状况、经济状况、身体状况、文化水平状况、职业技能状况都会不同。此外，因着他们各自不同的违法犯罪经历所产生的心理问题、社会关系等问题也会不同。所以，每一个刑释解教人员所需要的帮教都会有自己的特殊要求，只有满足这种带有个体特色需求的帮教才算是真正实现了帮教的目的。我们不能因为他们都曾经是违法犯罪人员就只把他们作为一个群体对待而忽略他们个体的需求。但是政府职能部门即使有这样的意愿，他们也做不到。然而社会组织却可以在此有所作为。概括地说，社会组织因其数量众多，从业人员并没有数量上的限制以及专门从事安置帮教等特点而可以实现按每一个需要帮教人员的个体特点来实现有针对性的帮教。

具体来讲：首先，法律没有为社会组织的数量设定限制。只要社会有需要，只要有人愿意就可以按规定成立一个社会组织，而这一点是政府无法做到的，政府的规模是限定的，无法随意改变。其次，社会组织的从业人员也没有硬性的数量规定，根据需要和可能，从业人员可以随时增加。最后，就某一个社会组织来说，它可以只从事安置帮教工作，专心致志地来做这项工作，而这一点也是政府难以做到的。现在从事安置帮教工作的政府机构基本上都是身兼数职。社会组织的这些特点使得社会组织无论从主观方面还是从客观方面都能够根据每一个安置帮教对象的个体需要来设计帮教方案，从而使得每一个需要帮助的刑释解教人员受到有尊严的对待。

五、社会组织可以实现安置帮教的专业化，从而使安置帮教对象受到有针对性的照顾

一般的政府行政机构并不强调专业性，大多数行政机关的工作人员所从事的工作也并没有明显的专业特色。现在从事安置帮教工作的行政机关和具有该职责的行政人员都不是因为某种特别的专业特长而被安排从事该项工作的。在现行的安置帮教工作中，需要安置的刑释解教人员也很少根据自身的需要受到专业对待。但是，这种现象并不等于说安置帮教工作不需要专业性。事实上，刑释解教人员许多的需求是要借助专业的帮助才能得到妥善解决的。如其中的女性、老人、青少年、吸毒者，他们的生理、心理上的问题实在需要专业的帮助，并非一般的泛泛安慰和找一份工作就能解决的。而要政府在安置帮教工作中实现专业性则更是难上加难，几近于不可能。但是社会组织却可以在此有所作为。因为社会组织成立本身就是可以根据专业特色来成立的，可以把为刑释解教中某一特定群体服务作为自己的目标，如日本有专门的“妇女更生保护会”。毫无疑问，富有专业特色的帮教会更加有利于被帮教人员，会取得更理想的效果，这应当成为社会组织从事安置帮教工作的一个受到鼓励的发展方向。

六、社会组织可以突破地域性限制，从而使安置帮教对象可以主动选择有利于自己发展的地方

现行安置帮教制度非常强调刑释解教人员回原户籍接受安置帮教。从中央综治委[1994]2号文到中办发[2010]5号文都贯穿着这一精神，而地方各级政府及政府部门所制定的各种与安置帮教工作有关的规范性文件也都体现着同样的意思。强调安置帮教工作的户籍原则有着明显的好处：刑释解教人员回到原户籍地可以得到家庭及亲朋的支持，原户籍地的基层政府也比较了解情况，可以制订出有针对性的帮教方案。但这只是问题的一个方面。户籍原则的另一个方面是，户籍地也是许多案件中受害人所在地，而让刑释解教人员必须回到“充满敌意”的地方，这很显然不利于其重新做人，而当地基层政府也并不会因为安置帮教对象是本地人就会生发出额外的温情。所以，户籍原则对安置帮教工作带来的影响只能说是利害参半，因此许多刑释解教人员在离开监狱和劳教所后选择不回原户籍地，他们宁愿去一个陌生的地方，选择一切都可以重新开始的地方。

而社会组织从事安置帮教工作却可以突破这种限制。社会组织因其非政府属性，其人力物力的来源可以不受地方性的约束，可以接受外地、甚至国际的捐款和志愿者，这使得其有能力接受非本地户籍的需要帮教的刑释解教人员，而一些大型的社会组织，甚至可以在全国或全省范围内统筹安排人力物力，这也为需要帮教的刑释解教人员选择有利于自己健康发展的帮教环境提供了可能。

七、社会组织可以更有效率、更灵活地进行帮教工作，从而使安置帮教工作展现不同的特色

政府从事安置帮教工作要受到政府组织系统结构的影响，尤其是具体从事安置帮教工作的都是基层政府的职能部门，它们处于政府这个庞大的系统的末梢，这些职能部门从事安置帮教工作当然会把遵照上级的要求作为首选，最看重的是完成上级交付的任务，因为最终评价其工作成效的是其上级，而且因其本身的基层政府属性，它们不能擅自根据安置帮教对象的需要更改上级制定的工作计划。保持自身的统一性使得政府的安置帮教工作缺少灵活性，而灵活性的缺失就使得在安置帮教工作方面无法及时根据每一个对象所处的特定情境来设定帮教计划、方案，所以全国的安置帮教工作呈现出明显的格式化特色。而社会组织的非政府属性正可以避免这种僵化。社会组织自身是独立的，大多数的社会组织都没有一个庞大的组织系统，这种自身组织结构的简单性为社会组织灵活从事安置帮教工作提供了条件。社会组织在从事安置帮教工作中没有许多的上级需要服从，它可以根据帮教对象所处的具体情境灵活地制定帮教计划方案，只要不违反法律规定，只要不有碍公序良俗，社会组织可以根据帮教对象的特点和其所处的具体情势“量体裁衣”。

八、社会组织从事安置帮教工作可以减轻政府的负担，使政府更好地发挥自身在安置帮教中的作用

从我国安置帮教工作的历史中，我们看到，安置帮教工作最早是政府发动的，而且直至今日，政府依然是安置帮教工作不可或缺的主角。政府基本上包揽了安置帮教的全部工作。安置帮教工作的性质、对象、范围、工作目标、任务及完成任务的组织手段、经费来源莫不由政府统一规定；此外，安置帮教工作所需要的各种类、各层级的规范性文件都是由政府制定，所以政府牢牢地掌握着安置帮教工作的方向。从中央到地方，众多的政府部门承担着具体的安置帮教工作任务，众多的政府工作人员直接从事着安置帮教的各项工作。以广东省《安置帮教工作领导小组成员单位工作职责》的规定为例——这个规定涉及广东省高级人民法院、广东省人民检察院、广东省公安厅、广东省经贸委、广东省教育厅、广东省民政厅、广东省司法厅、广东省财政厅、广东省劳动和社会保障厅、广东省国土资源厅、广东省地方税务局、广东省工商行政管理局、广东省总工会、广东省委员会、广东省妇联、广东省社科院、广东省监狱管理局、广东省劳教工作管理局，并且每个涉及的单位都有着具体的职责。当然，这只是涉及的省级单位，而事实上从省级到市县到乡镇到街道办事处、司法所的各级组织莫不承担着安置帮教工作的各项具体职责，从刑释解教人员入户到找工作……正是政府的全方位介入成就了我国安置帮教工作的规模和可喜的成绩。但是，也正是这种全方位介入的方式使得政府在安置帮教工作中早已不堪重负。“随着现代社会中公民对公共服务需求的不断提升，政府大包大揽公共服务的做法，不仅效率不高、提供的服务内容和质量有限，而且因其内容日益庞杂，各级政府早已不堪重负。”

政府开始呼唤非政府组织加入安置帮教工作，政府主动为非政府组织进入安置帮教工作创造条件，而且政府还通过向有志于安置帮教工作的非政府组织购买服务来支持非政府组织从事安置帮教工作。时至今日，我国的社会组织已经有了相当的规模。根据俞可平在《论国家治理现代化》一书中提供的数据：“目前在各级民政部门正式登记注册的社会组织已超过40万个，实际存在的社会组织有可能超过300万个。” 这是一个十分庞大的资源，如果政府能够吸引其中的一部分进入安置帮教工作，必将使政府可以从繁重的安置帮教具体工作中抽出身来，从而也使政府从重重职责的束缚之中得以脱身。当然，政府的抽身和脱身并不是说政府从此可以撒手不管，乃是说政府可以在安置帮教工作中站到自己应有的位置上，专心做好掌舵者和服务者，从而使政府有限的资源充分发挥作用。

注释：

李峰. 科学发展观视域下社会组织的作用分析.党政干部学刊.2014（2）.70.

高静波.赴欧归来话帮教.视窗.2015（15）.59.

刘晓梅、张智宇.日本更生保护制度及其对中国的启示.社会工作.2010（7）.49.

陈雄飞.当前安置帮教工作中存在的主要问题与建议.犯罪改造与研究.2010（1）.

方莹.社会组织在刑释解教人员就业安置中的功能研究.华东理工大学.2011-12-20.

刘珊.充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用.http：//home.china.com.cn/lmpt/lwjzwk/2015-04-30/a628970.shtml.

俞可平.论国家治理现代化.社会科学文献出版社.2014.