环境公益诉讼中惩罚性赔偿责任顺位问题

2023-05-30冯昱溶

秦智 2023年3期

[摘要]最高人民法院于2022年1月出台的《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《解释》）针对《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中存在的环境侵权领域部分争议性问题作出确切回应，承认了惩罚性赔偿在环境公益诉讼中的法律适用性。本文对该《解释》中提出的环境公益诉讼惩罚性赔偿与其他责任的并处规则进行探讨，通过案例分析和比较研究的方法，明确了环境公益诉讼中的惩罚性赔偿实际与生态修复责任具有一致填补性原则，二者可并处使用；厘清了惩罚性赔偿与公法的制度属性差异，惩罚性赔偿和公法责任（一般指行政罚款和刑事罚金）具有不同的惩罚性质，应当分属两种责任，可并处适用；也为环境公益诉讼中惩罚性赔偿与其他责任的竞合规则提供了更清晰的解释思路，一切要以民法责任优先，公法责任居后；且在民法赔偿中侵权人应先履行“填平性”修复责任，再承担惩罚性赔偿责任。

[关键词]惩罚性赔偿；生态修复责任；行政罚款；刑事罚金；责任竞合

引言

《民法典》第1232条首次在环境侵权领域中引入惩罚性赔偿制度，承认了环境侵权惩罚性赔偿的法律适用性，突破了我国民事环境侵权责任领域一直坚持补偿性赔偿原则的法律局限，使环境侵权行为的赔偿原则在填补性的基础上增设了惩罚性的责任，通过提高违法成本来惩戒环境污染、生态破坏等违法行为。[1]但其并未厘定惩罚性赔偿在环境侵权领域的适用范围，即惩罚性赔偿是否能够适用于环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中，《民法典》中规定的“被侵权人”除指普通民事主体外，是否包括特殊公益主体。[2]

环境民事公益诉讼及生态环境损害赔偿诉讼，与环境私益诉讼出于维护因环境污染受到损害的人身、财产权益的目的不同，其两者主要是维护因环境污染和生态破坏行为而间接导致受损的社会利益和国家利益。[3]《解释》为环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿提供了法律支撑，[4]其中第12条规定由国家规定的机关或者法律规定的组织作为被侵权人代表请求判令侵权人承担惩罚性赔偿责任的，人民法院可参照相关规定予以处理。这表明《民法典》中规定的“被侵权人”可包括特殊机关或组织，然而仍有一些问题仍存争议：针对同一环境污染、生态破坏行为，有时多项责任都可适用，当在环境公益诉讼中发生此类责任竞合现象时，惩罚性赔偿是否能与生态修复责任并处？能否同时适用惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金？若并处如何规定责任顺位？下文将围绕这些问题展开分析。

由于生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在诉权上具有一定的冲突性，在诉讼程序上具有衔接性与关联性，故可将生态环境损害赔偿诉讼看作特殊的环境民事公益诉讼。[5]因此，本文将以解释环境民事公益中的责任顺位问题为主。

一、生态环境惩罚性赔偿与其他责任并处的法理依据

追究生态环境损害者的经济法律责任主要通过民事赔偿、行政罚款和刑事罚金三种手段进行，其中，惩罚性赔偿和生态修复责任属于民事赔偿责任，行政罚款和刑事罚金为公法的范畴。通常情况下，我国涉及生态环境的公益损害救济都有公法机制的参与，这便涉及责任竞合的问题。

（一）生态环境惩罚性赔偿与生态修复责任可以并处适用

王树义、龚雄艳教授认为，环境侵权惩罚性赔偿的惩罚性质与公益诉讼中的生态环境损害赔偿的填补性质并不契合，故不能替代生态环境修复责任。[6]然而，通常在生态环境侵权案件中，一般的生态修复赔偿责任始终难以填补侵权人实际受到的损害，生态环境损害难以证明、精神损害之类的无形损害常被忽略等种种原因，赔偿责任提供的救济与实际损害间有很大差距，只能通过惩罚性赔偿来补偿以达到充分救济的目的。[7]

2021年9月29日，保定市中级人民法院开庭审理了一起环境民事公益诉讼案件：河北易县一石料公司在未办理合格审批手续的情形下私自在长城遗迹保护范围内建设私有建筑，严重污染和破坏了遗迹周围环境。法院认为该石料公司的恶劣行为不仅损害了长城这一公共文明遗迹环境，也损害了国家与人民的民族尊严，最终判决其除承担生态修复等责任外，还支持了检察院提起的关于惩罚性赔偿的诉求。在上诉案件中，惩罚性赔偿和生态修复责任并处反而产生了更理想的执法效果，法院判决的惩罚性赔偿不仅仅对侵害人起到了威慑作用，还有意识地补偿了广大人民和国家社会因象征着伟大中华文明的长城环境风貌受损而无形受到影响的民族精神。惩罚性赔偿作为依附于填补性赔偿责任的附加产物，与生态环境修复责任并不冲突，创设生态环境损害惩罚性赔偿制度能大大改善部分案件中环境损害举证困难、损害责任难以认定、赔偿数额相对过低等状况。

（二）生态环境惩罚性赔偿与公法责任可以并处适用

惩罚性赔偿具有补偿原告损失、惩罚被告以及威慑不法行为人等多重功能，很多学者将其看作一种与公法同质的惩治手段。陈聪富教授认为，惩罚性赔偿具有“准刑事罚”的性质。[8]斯蒂文斯大法官也指出，刑事制裁与惩罚性赔偿裁决的理由之间几乎没有区别，二者本质上并无差异。[9]然而，若将惩罚性赔偿看作一种准刑事惩罚，那么惩罚性赔偿金和刑事罚金并处就会让被告遭受双重惩罚的风险。众所周知，现代民事侵权法律责任是以损害填补功能为主的，惩罚性赔偿建立在补偿性赔偿基础之上。环境侵权诉讼中的惩罚性赔偿是为了弥补公权力治理懈怠而由法律赋予被侵权人在填补性赔偿之外的特殊赔偿，能够更加有效确保环境侵权案件中在环境、物质、精神等方面造成的损害都能得到妥善弥补。[10]

惩罚性赔偿作为民事责任，实际在环境公益诉讼中具有填补功能，不仅能充分补偿侵权人的损害也能有效治理环境污染；刑事罚款作为一种刑事责任，强调对环境违法犯罪行为的严厉制裁；行政罚款主要目的是维持社会秩序，更注重对违法行为的遏制和懲罚。但行政罚款和刑事罚款作为公权力的制裁手段，都难以达到填补损失的效果。[5]且最终都将上缴国家或者行政机关，并不能直接对被侵权人起到填补损失的作用。因此，惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金有本质的区别，不能互相代替，在同一侵权案件中可以共存。

此外，惩罚效力往往通过威慑实现，但威慑在侵权责任法和刑法中却承担着不同功能。任世丹教授认为，刑法中的威慑是“完全威慑”，即通过消除犯罪者获得收益来实现威慑功能，是绝对的禁止；侵权责任法中的威慑，是“适当的或最优威慑”，即通过将不法行为人的行为所产生的成本“内部化”实现威慑功能，通过“定价”阻吓不法行为人实施侵权行为，达到预防的目的。[11]如此看来，生态环境惩罚性赔偿所倡导的最优威慑在严格意义上并不能成为一种惩罚性概念，惩罚性赔偿和刑事责任应属两种惩罚责任，在同一制度中并处适用时并不违反一事不再罚原则。

（三）生态环境惩罚性赔偿与公法责任并处实例分析

诚然，带有惩罚性质的规制手段一般由公法进行规定，但通常在实践中关于环境侵权的行政处罚或刑事处罚惩处力度不强、处罚标准较低，难以形成威慑，罚款往往还低于违法所得。法官仅靠公法手段难以解决复杂性、交叉性并重的环境公益诉讼案件，这时惩罚性赔偿就能加以补充与公法相互协调共同维持社会秩序。[7]就行政责任而言，我国《环境保护法》第59条专门创设了连续按日处罚的制度，然而在制度实践中我国按日计罚制度的运行状况不甚理想，由于只规定了针对超标排污等违法行为进行反复处罚，对非法开采等生态破坏现象仍然无法处罚，存在较大局限，对社会公共利益损失的填补救济功能十分有限。

无论是行政处罚还是刑事处罚，其赔偿金额都是有限的。徐州市检察院于2015年对鸿顺公司连续三年私设暗管偷排废水的违法行为提起诉讼，法院在判决过程中判定了鸿顺公司以2600吨废水的生态环境修复费用26.91万元为基准，承担该基准4倍的赔偿责任；并且在该判决之前鸿顺公司已经因同一违法行为受到过两次行政处罚，缴纳了15万元罚款。该案例中从15万元行政罚款可见一般性的行政处罚难以填补实际造成的生态损害，故在符合《民法典》构成要件的条件下，法院需要以惩罚性赔偿加以补充。由于当时年份尚早，有关生态环境侵权惩罚性责任赔偿制度并未出臺，但该法院作出的比环境修复费用多出4倍的赔偿责任判决从金额设定的角度与后续的惩罚性赔偿责任属性也基本一致。

惩罚性赔偿的制度属性本就是以私法机制执行本应由公法承担的惩罚、威慑等特殊功能，[12]以私法弥补公法之不足，因此惩罚性赔偿与公法并处反而能发挥更优的裁决效力。惩罚性赔偿制度虽理论上属于一种民事处罚，但其具有不同于民事责任的惩罚制裁性特点，是传统民法中的一大突破，为了确保这一制度在司法实践中有效实现立法目的，需要刑法、行政法和民法的相互配合。[13]

二、生态环境惩罚性赔偿金与其他责任并处的规则

（一）行政法和刑法两种公法责任的竞合问题

虽然在德国《违反秩序罚法》第21条中规定，在某一行为同时构成犯罪与违反秩序时，只适用刑法，但我国《中华人民共和国行政处罚法》第22条明确规定，行政罚款可以抵扣相应的刑期。[14]后者的制度更加合理，两种公法责任相互折抵符合惩罚得当的观念，可以有效解决公法责任之间的顺位关系。

（二）公私责任竞合问题

关于公私责任竞合方案，目前学界提出过三种：同时适用、择一适用和互为补充。三种法律责任同时适用极易造成一事多罚，不仅让侵权人承受过重的经济负担，也给社会带来不良影响；择一适用，即法院只能择其一种责任，则过于局限，复杂的案件往往靠单一的法律规定无法应对；目前最为适宜的是公法私法互相补充的模式。惩罚性赔偿和公法责任罚款是不同性质的债权，不能相互抵扣；行政罚款和刑事罚金属于公法债权，是一种制裁措施。

生态环境惩罚性赔偿属于私法债权，主体上仍具有填补损害之功能，其适用必须依附于生态环境损害赔偿并用于生态环境修复相关工作中，性质上并不会从私法变为公法。[11]因此，需要设计合理的责任顺位机制，严格贯彻过罚相当原则，对环境民事公益侵权案件作出公正判决，不仅确保被侵权人获得应得的赔偿，也要保证侵权人的权益，在多种赔偿惩罚责任发生重叠的情况下作出适当取舍，避免过度惩罚、矫枉过正。

（三）《解释》中的责任竞合规则

《解释》明确了惩罚性赔偿责任与行政、刑事责任之间发生法律规范竞合时的优先承担顺位，同时也辨明了民事责任内部位序。《解释》第11条规定了侵权人因同一污染环境、破坏生态行为，应当承担包括惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任，表示民事责任和公法责任能同时并处；同时规定若侵权人的财产不足以支付所有赔偿，应当优先承担民事责任，在承担民事责任时若财产仍不足以支付的，应当优先承担惩罚性赔偿以外的其他民事责任，即其他填补性赔偿责任。这说明在我国现有司法解释下提倡按照民事责任优先的顺序确定修复责任优先，贯彻了我国生态环境损害以修复责任为中心的思想，充分保护被侵权人权益，利于保护民法体系的稳定与统一。[15]根据对上述多项责任竞合问题的分析，参考《解释》，以侵权人符合《民法典》关于环境侵权惩罚性赔偿所述构成要件的条件为前提，可以得出以下结论：

在环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼中，以考虑侵权人财力有限为前提，遵循包括生态修复责任在内的填补性赔偿优先原则，将惩罚性赔偿金看作对公共环境进行额外的修复途径以及对侵权人严厉的惩罚手段，最后再相应判决公法责任。在环境民事公益诉讼中，公法责任前置也屡见不鲜，但需清楚，惩罚性赔偿作为主体功能为填补损害的私法手段，与行政处罚、刑事处罚有本质的区别，两种公法路径与惩罚性赔偿应是相互补充但无法相互替代的关系。因此，当公法程序在环境公益诉讼中前置时，惩罚性赔偿责任的适用照常，三者并用互相补充，在侵权人被处以行政罚款或刑事罚金之后仍能够承担惩罚性赔偿责任。在司法实践中裁判应确保在所施加的惩罚总额不能超过威慑之必需的条件下充分保护环境公共利益。

三、结语

随着《民法典》环境侵权惩罚性赔偿制度的正式确立，我国在生态环境领域的相关法律上又做出巨大的突破与革新。《解释》的出台对《民法典》实践中存疑较大的争议问题进行了具体的解释与厘定，关于环境侵权惩罚性赔偿的适用范围方面，其中明确表示在环境公益诉讼和生态环境损害诉讼中可适用惩罚性赔偿制度。由于涉及环境侵权的案件相当复杂难以判决，单一救济机制往往难以充分保护某项权益，于是多种机制的合作共治至关重要。[16]本文对在环境民事公益诉讼中包含生态修复责任和惩罚赔偿在内的民事责任与以行政罚款、刑事罚金为主的公法责任之间的责任竞合问题作出分析。

笔者认为，应严格遵循《解释》中做出的对责任适用顺位的阐释，在环境公益诉讼案件中，惩罚性赔偿与刑事责任、行政责任三者并不冲突可以并处，且无法互相替代。民事责任理应优先于行政和刑事责任的承担，侵权人在承担民事责任时也应以填补性责任优先，惩罚性赔偿责任随后。这种责任顺位机制既能尽可能避免法官因自由裁量权过大导致不严谨判决，也能尽量减少因责任竞合的复杂性造成对被侵权人做出过度或过轻惩罚，以实现环境公共利益最大化。

参考文献：

[1]陈秋萍.环境侵权惩罚性赔偿责任的法律适用[J].人民司法，2022（7）.

[2]谢海波.环境侵权惩罚性赔偿责任条款的构造性解释及其分析——以<民法典>第1232条规定为中心[J].法律适用，2020（23）.

[3]申进忠.惩罚性赔偿在我国环境侵权中的适用[J].天津法学，2020（3）.

[4]张锋，孙萧宇.环境公益诉讼惩罚性赔偿制度适用研究——兼评<最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释>[J].山东法官培训学院学报，2022（2）.

[5]潘牧天.生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼的诉权冲突与有效衔接[J].法学论坛，2020（6）.

[6]王树义，龚雄艳.环境侵权惩罚性赔偿争议问题研究[J].河北法学，2021（10）.

[7]马新彦，邓冰宁.论惩罚性赔偿的损害填补功能——以美国侵权法惩罚性赔偿制度为启示的研究[J].吉林大学社会科学学报，2012（3）.

[8]陈聪富.侵权归责原则与损害赔偿[M].北京：北京大学出版社，2005：247.

[9]Philip Morris USA v. Williams[R]，549 U. S.346，2007..

[10]孙佑海，张净雪.生态环境损害惩罚性赔偿的证成与适用[J].中国政法大学学报，2022（1）.

[11]任世丹.生態环境惩罚性赔偿金与罚金可并处适用[N].检察日报，2022-06-08.