论行政公益诉讼的受案范围

[摘要]实践中增长的诉讼需要与行政公益诉讼受案范围在现行立法上“等”字含义不明确的制度现状发生了矛盾，是制约其发挥程序价值的关键所在。扩大受案范围从检察机关的主体地位、保护公共利益的立法目的及扩大解释的角度进行论证，具有正当性与合理性。为缓解制度供给紧张带来的不安定性，在合法性、保护优先预防为主、发挥司法能动性与尊重行政规律相结合等原则的前提下扩大受案范围，将弱势群体保护和教育公益诉讼纳入其范畴。

[关键词]行政诉讼；公益诉讼；受案范围

引 言

公益诉讼是诉讼法发展的一个重要方向，其客观诉讼的属性决定了它承担起维护大多数社会主体的责任与职能，而与一般人所提起的主观诉讼产生了分野。随着我国经济社会发展的客观需要，我国的诉讼法治建设愈加完善，以回应社会高质量发展的需求。行政公益诉讼是对行政机关不能正确履行职责导致社会大多数人的权益受损而提起的客观诉讼，是在新发展形势下督促行政机关正确履职的外部监督手段，对提高政府效能、促进经济社会发展具有相当的意义。然而由于现行法律制度供给不足的桎梏，行政公益诉讼在很多问题上陷入了无法可依的困境，包括证明责任、判决履行、管辖权等问题，其中受案范围过于狭隘的窘境直接制约了行政公益诉讼的应用，成为亟待解决的首要问题。

一、行政公益诉讼受案范围的现状

不同的论者从行政法的角度、公益诉讼的角度等不同视角去观察行政公益诉讼这一新兴产物，也有不少学者从整体的层面去把握行政公益诉讼。为充分说明当下行政公益诉讼受案范围的桎梏，必然要从其司法适用现状和学术研究现状两个维度去认识这一制度，力争厘清实践与理论之间的差异，在此基础上审视行政公益诉讼受案范围应否扩展这一命题。

（一）受案范围的实践现状

我国现行《行政诉讼法》于2017年修订，增加了关于公益诉讼的专门内容，为检察机关等主体开展公益诉讼提供了必要的法律依据。随着行政公益诉讼的不断实践，人们对这一制度工具的运用更加多样灵活，对其公益属性的认识更加深入。实践中产生的主要问题在于受案范围过于狭隘，难以满足人们对公益诉讼的期待和实际需要，社会中所大量存在的问题得不到解决，这无疑会引发人们的进一步追问，行政公益诉讼的受案范围到底应当做何种理解？在法条列举以外的案由是否可以成为提起行政公益诉讼的根据等等。

从立法技术上考察现行《行政诉讼法》中关于公益诉讼的规定，目前主要采用的是列举式的法条编写，在列举的四项事由后加“等”字处理，即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”，这是目前立法机关在修订最新一版的行政诉讼法规时采取的立法技术。

从法律依据的角度来看，当下的法律体系中，在法律层面规定了行政公益诉讼受案范围的条文只有上述引用的《行政诉讼法》第25条，同时也是当前各级检察机关开展行政公益诉讼最为直接的法律依据。其次的规范依据主要在司法解释层面，包括《检察公益诉讼若干解释》、2018年检察系统为内部办案需要而发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》等。在指导案例方面，在2020年和2021年分别就国有财产保护、烈士纪念设施保护等方面发布了两批次指导案例。共同构成了目前我国行政公益诉讼的法律法规规范体系。

从诉讼实践上来看，根据2022年最高人民检察院所做的工作报告，“立案办理公益诉讼16.9万件，其中民事公益诉讼2万件、行政公益诉讼14.9万件，比2018年分别上升50%、3.6倍和37.3%”[1]由此可见在公益诉讼领域内检察机关所办理的行政公益诉讼案件数量远多于民事公益诉讼，且较往年提升比例较大，对行政公益诉讼的受案范围扩大有着切实的需要。在理念上主要强调预防性为主的行政公益诉讼案件办理思路，无论是法院还是检察院，更加注重在审前程序解决行政公益纠纷，最高人民法院2022年所做的工作报告中提到，贯彻“保护优先、预防为主”的原则，这同样应当是认识受案范围的法意识前提。

（二）受案范围的研究现状

关于行政诉讼的受案范围，不同的论者分别从不同的角度展开论证，一道构成了行政公益诉讼的学术场域。

从整体上来看目前既有的相关研究，主要集中在环境法领域内的公益诉讼上。这一现象的形成首先与目前国内外政策形势有关，学者对环境法的研究更具热情，各类环境法课题对环境法诉讼的研究给予了一定的支持，使得以环境法作为研究进路去探究行政公益诉讼的实际效用问题更受关注。其次在于当前的司法实践中行政公益诉讼的提起也多集中于环境领域，各级各类司法机关在环境公益诉讼领域的经验往往多于在其他领域的适用经验，因此实践基础同样决定着公益诉讼受案范围的研究视野。通过这一视角的研究结论，“现已审结的环境行政公益诉讼案件体现出，受到环境行政诉讼监督的行政行为的性质基本是行政不作为”[2]，由此管窥整个行政公益诉讼受案范围，可以初步推导出的结论即行政公益诉讼所监督的应当是行政不作为这一性质的行为。

造成目前学术争议和实践争议的焦点在于立法中所采取的“等”的语义争论。因为立法所采用了列举加“等”字的表达方式，在一定程度上模糊了受案范围的理解，即这一“等”字究竟是对《行政诉讼法》第二十五条所列举的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让这四个领域所做出的收尾性语言字符，还是指没有穷尽列举而替以指代的省略性语言字符，存在争议。尽管有部分研究者认为对扩大公益诉讼的范围持审慎的态度[3]，但大部分学者还是认为应当做省略性字符的理解，也即“等外”的理解方式，如江必新教授认为：“应当将第 25 条作等外‘等理解，为后续进一步扩大检察机关提出公益诉讼的范围留出余地。”[4]

综上，客观上增长的对行政公益诉讼的需要和当下行政公益诉讼的受案范围不明确之间产生了矛盾，大量的案件因不在现行法条列举当中而无法获得行政诉讼的司法救济，使行政公益诉讼运用与发展受到掣肘。

二、扩大受案范围的正当性

至此应当扩展公益诉讼受案范围的结论似乎已经可以呼之欲出，但作为一项法律制度的增设改制，应当更加审慎。为什么扩展行政公益诉讼的受案范围受到广泛的欢迎，与其社会实践的需要有着密不可分的联系，但如果仅从社会实践需要这一个角度来说明甚至呼吁扩大行政诉讼的受案范围显然缺乏理论上的依据。由此来看，扩大行政公益诉讼的受案范围还应当有其内在正当性的支撑，使之与行政公益诉讼制度相兼容，与整个行政诉讼机制相匹配，实现在程序上的最佳融合。因此这一部分的研究就以扩大受案范围的正当性为基点，阐述除其外部性因素以外的内在动因，进一步说明和认识这一主张。

（一）从诉讼主体的角度

当前《行政诉讼法》规定的具有提起行政公益诉讼资格的主体是检察机关。法律授权检察机关作为唯一适格主体的选择可以在相当程度上规避诉权的滥用，将滥诉的空间从主体方面着手压缩到了尽可能安全的范围。检察机关作为专门的司法机关，具有宪法和法律赋予的法律监督职责，对违法现象予以关注和处理具有职责上的应然性，且随着司法责任制改革的推进，检察机关效能进一步提高，在有限的司法资源范围内合理分配，有针对性地扩大行政公益诉讼受案范围是检察机关充分发挥司法能动性以维护社会公平正义的应有之义。除此之外，目前学界在讨论将符合资质的社会组织赋予提起行政公益诉讼的资格，假如这一构想未来可以入法，那么这类主体往往需要较高的条件水平才能提起诉讼，可能还会获得检察机关的支持起诉，会受到检察机关审查和法院审查的双重检视，因此其滥诉的可能性也较小。上述主体以其特性表明适当放开对受案范围的限制并不会带来太多的制度风险和社会风险，具有主体方面的合理性。

（二）立法目的角度

关于行政公益诉讼的问题，在2014年修订行政诉讼法法规时已经有所争议，那时的行政公益诉讼方兴未艾，配套制度和实践经验缺乏，未能在立法上达成意见一致，因此没有写入成文法条中，而是继续以实践考察的形式观察行政公益诉讼的运行。至2017年修订《行政诉讼法》时，采取了前文说明的列举式加“等”字的立法表述，将行政公益诉讼明确写入法律当中。2019年党的十九届四中全会明确提出要扩大行政公益诉讼的应用范围，探索更多事项适用行政公益诉讼维护社会公共利益。以上的立法过程说明我国的顶层设计中，对行政公益诉讼的适用范围采取的是一种循序渐进的、开放的态度，即通过小范围内的司法实验和试点后，总结相关经验再加以推广。因此我国《行政诉讼法》第25条所规定的“等”字就应当做一种开放式理解，即论者所称的等外的意涵，是符合我国立法领导者和立法机关的本意的。

（三）法律解释学的角度

用解释的方法发展法律可以使既定的法律在一定程度上满足社会发展的需要，避免了采用频繁修订法律的方式去发展法律，维护了法的安定性和法秩序的稳定性。对行政公益诉讼受案范围的扩张性理解建立在既有的《行政诉讼法》第25条的基础上即可以实现扩大受案范围的目的，开放式的立法选择本就为法律解释与法律应用留下了灵活裁量的空间。这样的解释在学理上系属于扩大解释而非类推解释，不违反合法性原则的要求，因此在法律解释学的角度上同样可以提供扩大受案范围的正当性事由。

三、扩大受案范围的原则与路径

要优化行政公益诉讼的应用，就要进一步解决当下制度设计中的矛盾性因素，缓解诉讼程序紧张而带来的不安定性。上文已经从三个角度证明了行政公益诉讼受案范围的扩展具有内在的正当性与合理性，可在现行法律制度框架下提高程序容量，实现效率与公正相统一。以下部分将指出扩展受案范围这一动态过程中应遵循的原则、具体说明将来司法实践潜在的进路选择，为尝试构建起一个具有中国法治特色的行政公益诉讼体系做出理论的铺垫。

（一）扩大受案范围的原则

在行政诉讼框架内扩大公益诉讼受案范围，首先需要明确其基本原则。这些原则性问题对于指导如何扩大受案范围具有最根本的意义，是维系行政公益诉讼生命力的源头活水，对正确适用行政公益诉讼制度和进一步完善行政公益诉讼受案范围的进路具有指导作用。

首先是合法性原则。现代行政法自发端以来，其思想核心即在于控制公权力，以保护市民的私权利不受侵犯，简言之，行政法脉络下的基底思想即在于控权，使行政行为在法治轨道上运行。行政诉讼法是使行政法能够真正落地的程序保障，二者之间是程序法与实体法的关系，因此行政诉讼更要遵循合法性原则，且应当为首要的价值遵循，这是合法性原则之于行政公益诉讼的法哲学基础。从提起行政公益诉讼的主体上来讲，现行法律规范规定了检察机关作为行政公益诉讼的主体，具有提起这一诉讼的资格。检察机关更为重要的身份在于它是法律监督机关，除了拥有起诉权外，还具有民事行政检察监督的资格，可以以检察建议或抗诉的形式监督法院裁判。这样的双重职能集合于一身，更需要合法性原则来规制受案范围可能潜在的不合理扩张的风险，避免源头违法行为的出现而导致其他程序被架空。

其次是保护优先、预防为主的原则。这一原则并非像合法性原则那样具有天然的道义上的正当性，而是司法机关、行政机关在具体的司法活动和行政管理中总结出来的有益经验。正如前文所述，这一原则已经出现在2022年最高人民法院的工作报告当中，作为人民法院对行政公益诉讼的审判工作的成果总结，同样也是检察机关在开展民事公益检察时所遵循的一项原则。这可以从检察机关的工作方式上得到印证，即先向潜在的被诉行政机关发出检察建议，仍然不履行职责的才提起诉讼。实践的经验证明这一原则得到了司法机关的广泛认可，未来需要以法律或司法解释的形式予以制度化和明确化，从而有益于受案范围的谦抑性扩张，更加符合司法规律。

最后是注意发挥司法能动性与尊重行政规律相结合原则。从社会管理的角度来讲，行政机关应当是实现社会管理的最优选择，行政机关具有管理相关事务的专门知识和丰富资源，对于更好实现社会资源的合理配置有着重要作用。因此司法机关要充分尊重行政机关对社会事务的专门管理，不应当凭借司法监督的权力侵蚀正常行使的行政权力，而要正确地发挥司法能动性，实现制度的良好应用。

（二）扩大受案范围的进路

行政公益诉讼的合理扩张存在不同的选择，除了现有的四项已经明确规定在行政诉讼法法条当中的受案事项，当下检察机关还在烈士名誉保护等领域开拓了行政公益诉讼的应用并得到了社会的肯定。但随着社会的发展，经济交往的增多和人员流动进一步加大，需要调控的事项更为复杂和多样，行政机关圄于制度涉及、资源配置或其工作作风等问题难以处理或不愿处理的事务随之增加，现有的行政公益诉讼难以满足社会发展的需求，需要扩展其应用领域。

第一应当扩展至老年人、妇女儿童等弱势群体的权益保护。近年来，我国侵犯老年人、妇女儿童权益的案件层出不穷，有些案件持续时间长、影响范围大，其程度超乎想象，长期以来行政机关的不作为是导致这类案件出现的重要诱因。江苏丰县铁链女案件，长达近二十年的人身权益侵犯，持续的人身控制和强奸行为严重损害被囚禁妇女的合法权益。当地民政部门、辖区公安机关和妇女儿童保护组织都没有出面干预，存在严重的失职，使社会成员普遍感到不安，引发了一定范围内的社会舆论。本文中无意讨论拐卖妇女儿童罪的治理，诚然存在社会学上、犯罪学上等多种因素共同造成了这一现状，但各类行政主体不履职不履责是客观存在的，对国家机关的形象造成了不可逆的损害，破坏了政府的公信力，因此应当受到司法的监督，接受行政公益诉讼的追责。

第二应当拓展至教育公益诉讼。“教育公益诉讼，是指有关机关、组织或公民个人对教育领域内违反教育法律法规、侵犯公民受教育权等行为，即使与自己无法律上的利害关系，也可依法提起诉讼，进而达到维护教育公共利益之目的的制度”[5]。受教育权是公民接受教育提升自我的合法权利，是写入宪法保护的公民基本权利，尤其是义务阶段的受教育权更应当得到有关机关的重点保护。近年来，一批与受教育权相关的案例引起社会的关注与深思，从“田永诉北京科技大学案”开始到“刘燕文诉北京大学案”都是由公民受教育权被侵犯而引起的案件。2022年受到广泛关注的某省高一学生因其父母违反疫情防控规定而被教育局决定开除学籍的事件，不禁引发追问，如果没有舆论的发酵而引起公众关注，是否该生就要丧失学籍，行政机关滥用行政权力的行为谁来监督？毫无疑问，熟悉本区域内社情民情的司法机关以行政公益诉讼的形式监督行政机关正确履职成为保护公民受教育权、防止权力主体滥用行政权力的最优解。

结语

法彦云“程序是法治和恣意的分水岭”，行政公益诉讼在行政机关不法作为或不作为而使公共利益遭受侵害时发挥维护公益的作用。随着我国经济社会的持续发展，完善行政公益诉讼程序，适当扩张受案范围是实现其公权监督与权利救济之功能的必然要求，进而实现保护社会公共利益的目的，为推动行政法治的中国式现代化添砖加瓦。

参考文献：

[1]张军.最高人民检察院工作报告——2022年3月8日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2022（02）.

[2]刘超.环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开[J].政法论丛，2017（04）.

[3]孙瑜蓓.行政公益诉讼受案范围[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2008（03）.

[4]江必新.法律规范体系化背景下的行政诉讼制度的完善[J]，中国法学，2022（03）.

[5]桂萍.论教育行政诉讼制度的完善[J].辽宁教育行政学院学报，2013（02）.

作者简介：路安远（1998.11-），男，汉族，宁夏石嘴山人，硕士研究生，研究方向：诉讼法与司法制度。