我国现行民事公益诉讼制度的缺陷及完善

王彪卢大林

摘 要：公益诉讼制度在我国初步建立，还未形成严密的公益诉讼法律体系，具体制度规定太粗，缺乏可操作性，影响了公益诉讼制度的推行。通过分析我国公益诉讼制度缺陷，借鉴国外先进的立法经验，结合我国国情，提出了完善我国公益诉讼制度的具体设想。

关键词：公共利益；公益诉讼；具体构建

中图分类号：D925.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0214-02

作者简介：王彪（1973-），男，汉族，河北阳原人，法学硕士，石河子大学政法学院，讲师，研究方向：公司法及兵团实践中的相关法律问题等；卢大林（1978-），男，湖北赤壁人，法学硕士，新疆生产建设兵团党委党校法学教研部，副教授，研究方向：宪法与行政法学及兵团实践中的法律问题。

随着我国法治建设的发展和民众法律意识的增强，公益诉讼越来越受到公众的关注，一些有“公益心”的人以维护公共利益为目的，将政府有关部门及生产者、经营者诉诸法院的案例频见报端，顺应时代发展的客观需要，2012年，我国《民事诉讼法》修订后，第55条规定了公益诉讼问题，随着我国“三化”建设的快速发展，社会公众对公益诉讼的需求逐渐增大，因此，从保护公共利益、维护公民的合法权益的角度出发，我国现行公益诉讼制度已经不能适应时代发展的客观需要，应当尽快完善我国现行公益诉讼制度。

一、公益诉讼的概述

公益诉讼源于罗马法，在罗马法中，所谓的公益诉讼是指除法律有特定规定外，市民均可提起的旨在保护社会公共利益的诉讼。公益诉讼的涵义有狭义和广义之分，狭义的公益诉讼指国家机关代表国家提起的公益诉讼，其根据被诉对象（客体）或适用的诉讼法的性质的差异又分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，而广义的公益诉讼处涵盖狭义的公益诉讼外，还包括公民和社会组织依法提起的涉及公共利益诉讼。但不论如何理解，公益诉讼制度建设必须以维护广大人民群众合法权益为根本出发点，这也是公益诉讼制度能否具有生命力的根本点。

二、我国现行公益诉讼制度的缺陷分析

（一）我国现行公益诉讼制度之间衔接不够紧密

如《民事诉讼法》第55条规定与我国《宪法》在普通公民的公益诉讼起诉资格上不一致，未与我国宪法衔接；而《民事诉讼法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》在公益诉讼案件范围的衔接上也存在一定的问题，这就造成公益诉讼实践中运行的障碍。

（二）我国现行公益诉讼制度操作性不够强

我国一些地方公益诉讼案件在立案过程中受阻，主要原因在于我国现行公益诉讼制度操作性不够强。这是由于我国现行公益诉讼制度过于抽象和概括，在实践中容易造成不确定性和模糊性，不利于公益诉讼的起诉和执行。另外公益诉讼法律体系尚未建立，相关配套制度还不健全，影响公益诉讼的推行。

三、完善我国公益诉讼制度的对策建议

（一）赋予公民公益诉讼起诉主体资格

建立公益诉讼制度，赋予一般公众就公共利益提起诉讼的权利和空间，形成人人参与公共利益保护的机制，不仅弥补了法律的漏洞，而且完善了我国的司法监督体系。

（二）明确我国公益诉讼的受案范围

在公益诉讼建立的初期，由于理论研究的不足，同时为了防止滥诉，公益诉讼的受案范围不宜过宽。法律应当采取列举的方式明确当前问题比较突出的领域可以提起公益诉讼，比如国有资产流失案件、环境污染案件、消费者权益保护案件、雇佣劳动案件、垄断案件、农民工权益案件等。对于检察机关提起民事公诉的范围应当根据国情进行适当的限制，目前可将范围限定在防止国有资产流失，随着实践经验和理论研究的成熟，再逐步扩展到反垄断、环境保护等领域。

（三）完善我国公益诉讼制度的具体程序

1.明确管辖制度

管辖分为级别管辖和地域管辖。所谓公益诉讼的级别管辖是指各级法院之间受理第一审公益诉讼案件的分工和权限。笔者不赞同有的学者提出的全部由中级人民法院受理的观点，应当对公益诉讼级别管辖的标准明确量化，相对简单的案件由基层人民法院管辖，而对诉讼标的额大，案情复杂的案件应当由中院一审受理。对于公益诉讼的地域管辖，因公益诉讼案件主要是侵权行为提起的诉讼，因而应采取特殊地域管辖，即被告所在地或侵权行为地人民法院管辖，涉及不动产而提起额公益诉讼案件，应适用专属管辖，即由不动产所在地人民法院管辖。

2.设置投诉前置程序

检察机关、社会团体、法人及自然人提起公益诉讼时，应先向有关部门投诉，有关部门应在法律规定或限定的合理期限内予以答复或处理。当其在规定或限定的合理期限内不予答复或检察机关、社会团体和公民认为处理不当，即存在诉讼必要时，便可以向法院起诉。这样做有时可能更直接、更快地提供救济，也可能对部分案件起到分流作用，从而节约司法资源。

3.关于证明责任

公益诉讼中，处于强势地位的被告要么有着雄厚的经济实力，要么掌握着国家的权力，原告处于明显的劣势地位，双方的举证能力存在很大的差距，因此应当以“举证责任倒置”为一般举证规则，针对具体类别案件分配双方的证明责任，以便更好地鼓励知情者对损害公共利益的行为提起诉讼，维护公共利益。而对检察机关提起的公益诉讼，其举证责任应由公诉人承担。因为检察机关具有公诉职能，享有侦查权，收集证据时处于有利地位，由其负举证责任更公平合理。

4.实行合议制和人民陪审制审理

公益诉讼的审理方式可与行政诉讼的审理方式相同，应实行合议制，以充分发挥合议庭每个成员的独立作用，从而确保案件的公正审理。同时，公益诉讼往往涉及社会各阶层方方面面的利益，因而应当吸收人民陪审员参加审判，充分反映民意，体现公益诉讼的民主特色。

5.确立不调解原则

公益诉讼的对象是社会公共利益，而不单纯是原告自身的利益，公益诉讼的这种性质决定，原告的处分权受到很大程度的限制。原告一旦提起诉讼，即无权力（利）对其实体内容随意放弃或处分，因而也就不存在原被告之间的调解问题。

6.关于撤诉保证金的规定

为了防止原告在启动诉讼程序后随意撤诉或无故缺席，造成司法资源不应有的浪费，可规定原告缴纳适当的保证金制度，从而对原告形成某种制约。诉讼结束后，无论原告是否胜诉，法院如数退还保证金。但在证据不足或者被告主动承认错误并接受相应的惩罚的情况下，经法院审查后可以撤诉。

7.关于时效的规定

借鉴我国现行三大诉讼法中的诉讼时效制度，笔者认为对公益诉讼的时效规定不宜过短，可以10年为基准，即公益案件的诉讼时效应自知道或应当知道违法行为时起计算，10年之内可以对公益诉讼提起公益诉讼。除非涉及重大案件，超过10年的将丧失胜诉权。

8.诉讼费用

我国采取司法有偿主义原则，公益诉讼以公共利益为对象，同时又涉及公民民主权力的行使，因而可采用有别于传统诉讼费用制度而给予特殊的规定。首先，应将诉讼费用明确化、固定化。其次，为鼓励人们提起公益诉讼。当然，在原告败诉时，应自己承担本案的诉讼费用，这也是防止滥诉的需要。最后，诉讼费用在公益诉讼中不应预交。这在其他国家亦是有先例的，比如法国，当事人提起越权之诉时，事先不缴纳诉讼费用，若败诉再按规定缴费。检察机关提起公益诉讼不应交诉讼费用，但是被告在胜诉后有权就其损失申请国家赔偿。

[ 参 考 文 献 ]

[1]周楠.罗马法原论[M].北京：商务印书馆，2001：958.

[2]卓泽渊.法律价值[M].重庆：重庆大学出版社，1995：211.