我国行政诉讼和解制度研究

摘 要 我国行政诉讼法明确规定行政诉讼不适用调解，但司法实践中涌现出大量“明撤诉，暗和解”的现象。近年来，随着行政案件的多样化以及行政主体履行行政管理职能方式的变化，行政诉讼中的和解问题被提了出来。本文从我国行政诉讼和解制度的现状出发，通过比较分析的方法，探索在我国构建行政诉讼和解制度的必要性和可行性，以弥补我国现行行政诉讼制度中单一的裁判方式的不足。

关键词 行政诉讼 和解制度 纠纷

作者简介：张彦涛，福建省泉州市丰泽区人民法院，研究方向：行政诉讼法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.151

一、行政诉讼和解制度的现状

行政诉讼和解制度是，当事人以解决行政纠纷为目的，在法律法规规定的范围内，当事人在自愿、平等的基础上，在处分权限内由协商沟通、谅解、达成协议，就有关事情在判决前达成合意，经人民法院确认后终结诉讼程序的行为。行政诉讼和解不仅仅是实体法律行为，同时也是一种诉讼行为，它具有这双重性质，最后都是终结了行政诉讼程序，对行政诉讼程序发生了直接的法律效力。

虽然我国法学理论中有关于行政诉讼调解的概念，但我国行政诉讼却是不允许当事人调解的。我国《行政诉讼法》规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”可见，人民法院在审理行政案件的过程中，是不能够对行政案件主持行政机关和行政相对人调解，于是，就在从法律上将行政诉讼调解制度排除在外，但是因此有很多问题。一是行政案件行政机关和行政相对人，行政机关具有优势地位和较大的资源，行政相对人处于弱势地位，官官相护，案子审理期限很长，法院不独立，在现行体制下，相对人权益的实现必须借助社会力量，如没有和解制度，行政相对人的合法利益的保护可能只是一句空话，官民矛盾也可能进一步激化。二是以行政相对人大量以撤诉的方式终结诉讼，固然在一方面能够提高了法院审判效率，节约司法资源，但由于该制度并无正式纳入中国的现存法律体系中，即使当事人达成了所谓的和解协议，法律也是不对其进行保护的，行政相对人风险恒高，无法约束行政机关，在第三人不参加的情况下，和解也极有可能侵犯第三者的合法权益。

然而，《行政诉讼法》第51条却又规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”从中可见，在行政案件中适用调解虽被法律所禁止，但适用和解却并未被禁止。通常，行政诉讼中行政相对人撤诉大多数是与行政机关“和解”的结果，只是法律并未明文规定，因此不以和解协议或调解书来结案。可见，通过行政诉讼和解的方式解决行政诉讼撤诉的问题，是大量发生的。

如此，必将产生以下后果：

第一，在行政诉讼和解制度正式立法之前，人民法院不能和解，用和解制度来处理，法院面临风险。由于立法的滞后性，法律规定存在缺陷，法院从事上述活动时，将没有约束和监督，权利滥用的现象将不可变，法院在“名不正，言不顺”的情况下，进行调解，不具有说服力。再则，由于行政诉讼和解制度立法没有规定，难免导致各地法院随意适用，歪曲制度本意，加上程序不健全，法官依经验而不是依法办案，必将导致制度在适用过程中的异化。

第二，和解协议达成后，难以约束行政机关。特别是当行政机关不履行和解协议后，行政相对人缺乏救济手段，无法保障其合法权益。我国《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）规定，行政诉讼中的撤诉，从性质上可以分为两种：一是申请撤诉，二是推定撤诉。但《若干解释》第36条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。”法律规定本身就存在互相矛盾，如行政机关不履行和解协议，行政相对人的合法权益保障就只是一句空话，不具有执行性。

二、构建我国行政诉讼和解制度的必要性以及可行性

（一）构建我国行政诉讼和解制度的必要性

1.实现诉讼经济与效率的需要：

诉讼经济和效率，是行政诉讼的重要价值，它的只要目的和含义，本指在诉讼过程中，以诉讼成本最低化，实现法律效益最大化，尽可能减少人、财、物和时间的消耗，迅速解决纠纷，终结相关诉讼程序。在诉讼的发展变化过程中，当事人是享有诉讼权利的，其权利的行使表现在，其可以通过上诉、再审等方式来捍卫自己的合法权益，尽管该权益有时会在事后证明完全是错误的。这样一来，司法资源就大大的浪费了，从时间、财力上来衡量，当事人双方均花费巨大，造成诉讼的不经济性。加上行政诉讼一方当事人固定为行政机关，在我国的司法环境中本身处于优势地位，弱势地位的享有者则是相对人，因此，就存在这样一种情况，行政相对人耗时耗力，但最终结果却又是不可预测的，在执行上可能又会遇到执行难的问题。因此，建立行政诉讼和解制度，不仅是解决行政纠纷及时性的需要，也能节约司法资源的需要，建立和完善该制度，可以减少双方时间成本，降低诉讼成本，只要双方符合自愿平等的原则，通过行政机关的主动履行，达到既维护了行政相对人的合法权益也维护了行政机关权威性的双重目的。

2.建立多元化纠纷解决机制的需要：

行政争议历来存在着不同的救济方式，且这种救济方式应当是多元化的。但目前的现状是，没有统一的行政争议救济体系，问题很多很复杂，许多行政相对人穷尽所有的救济方式后，还是不能够很好的解决问题，不能实现其合法权益的保护。因此，将行政诉讼和解制度纳入行政争议救济体系中，不断完善这种方式，就可以实现双方的互补，战略共赢。此外，行政诉讼和解制度在纠纷解决方式中，也存在其他方式无法取代的价值属性。

简单来说，行政诉讼和解的价值表现在：一是从结果看，和解协议从性质上是双方协商一致以及妥协的产物，和解相对于刚性的行政复议、行政诉讼来说，有利于诉讼的迅速解决，从根本上化解纠纷，迅速恢复社会秩序，从而达到低成本、高效率解决纠纷，确定法律状态；二是从过程和程序自身价值看，行政诉讼和解是双方直接对话，具有沟通协商解决的让步机制，对于双方在程序中权利的行使，是柔性化的，满足了普通的正义需求。人们在理想的状态下达成的共识，对于程序参与者而言，即使退让，也值得遵守，因为这是双方的共识，是相对真理，双方均会遵守，除此外，程序参与方的情感需要，以及价值，也在这个过程中得到了相当的实现，怨气得到了抚慰，对于双方的合作信任关系，以及加强政府一方行政职能的实现也是有很大好处的。

3.完善行政诉讼制度的需要：

马克思在论述法与社会的关系时，曾指出，社会不是以法律为基础，那是法学家们的幻想，相反地，法律应该以社会为基础。由于我国法律并没有明确规定行政诉讼和解制度，也没有明确规定不能适用行政诉讼和解，并且在司法审判实践中又迫切需要这种制度去化解当事人之间的行政矛盾纠纷；立法的滞后性和缺陷，使行政诉讼和解具备正当性。现今社会处于不断的变化中，法律不能随便更改，否则将丧失权威性和稳定性，但是，法律不可能向消费品一样，可以照顾到人类生活各个方面，当新问题、新情况不断出现时，法律的滞后性就不能很好的为社会生活服务了。此时，在法律无明文禁止的情况下，行者机关大可打着行政自由裁量权的旗号，将行政诉讼和解制度滥加使用，必将带来许多问题，由此可看出，建立我国行政诉讼和解制度，是十分紧迫的任务。

所以，构建行政诉讼和解制度，不仅关系到我国法律的权威性和统一性，也有助于我国的行政诉讼制度纠纷解决机制单一性的解决，从而实现化解行政纠纷的形式多样化。

（二）构建我国行政诉讼和解制度的可行性

1.行政自由裁量权客观存在，使该制度的建立具备了一定的现实基础：

行政自由裁量权，通常是指行政主体在行政法律规定的范围内，基于一般法律原理，在符合行政目的的前提下，予以相关事项合理判断，自由、自主决定作为或不作为，以及如何作为的权力。现代法治的一个重要特征，是从形式主义法治走向实质主义法治，故现代行政的方式，从机械行政走向能动行政，从消极行政走向积极行政，是一个重要的趋势，行政机关不得不拥有大量行政裁量权，以满足社会生产发展的需要。现代社会情况错综复杂，行政机关的管理活动也复杂多样，法律本身即已赋予了行政机自由裁量权。现代法治一般认为，行政机关在不损害国家利益、公共利益的前提下，可以根据实际需要处分其行政权力，行政机关在作出行政决定时有一定的选择空间，只要不违法，在这个空间内作出任何行为都是可以的，故行政权力的自由裁量确实为该制度的建立奠定了现实基础。

2.我国行政法上关于公权力绝对不可处分的观念已开始动摇消解：

在现代社会，公权力理论经历了重大变化，主要是从原本的权威于国家之上，朝着协商、合作精神转变，伴随着这一转变，服务和合作精神逐渐成为主导，这体现了现代行政法的人文精神，是进步的。现代公权力理论，虽然弱化了强权理念，但丰富了服务、合作、协商等，在理论基础上奠定了公权力合法有限地处分的基础。在行政法律关系中，鉴于政府与公民间永远只是命令与服从的关系，这在某些时候也不完全符合现代契约精神，故现代行政法正逐渐回归到“社会本位”的人文精神层面，在行为模式上、理念上逐渐转变为倡导服务与合作，行政行为在一定程度上也可以理解为行政机关主导、社会公民参与下的服务行为。通过行政机关、行政相对人的合理的协商，达到和解解决问题，行政机关作出更符合相对人意愿的行政行为，在根本上是符合现代行政法理念的。同时，行政自由裁量权的存在，对国家公权力如何行使和处分提供了法律依据，从而突破了“公权力不得处分”的法律观念，为行政和解奠定了基础。

3.构建行政诉讼和解制度并不违背现行法律法规的基本精神：

从《行政诉讼法》第50条“人民法院审理行政案件不适用调解”的文义来看，法律仅规定不适用调解，并没有说不适用和解，也即：法律并没有禁止法院通过和解的方式解决纠纷。所以，仅从法律条文来看，是不适用调解，而非不适用和解。如当事人达成和解协议，法院也是可以结案的，因为纠纷已经解决。此外，从《行政诉讼法》第51条“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定”的规定来看，法院也是可以通过非裁判的方式，最终达到裁判目的，即由原告自愿撤诉或行政机关主动改变原具体行政行为，这是有法律明文规定的，所以，行政诉讼和解制度并不违背现行法律法规的基本精神。

三、结语

综上所述，行政诉讼和解制度拥有着广阔良好的前景，虽然在目前的司法实践中应用不广泛，但确实存在法律进一步适用及规范的空间，司法实践中，越来越多的法院也倾向于将之应用于行政争议纠纷案件。因此，我们应当分析研究该制度的内涵和外延，理解该制度的产生背景，在我国法律土壤下会出现什么样的后果，只有理性思考，从容面对，在借鉴国外以及我国台湾地区关于行政诉讼和解制度的经验同时，通盘考虑该制度在我国的适用性，从而把握现在，预见未来，更好的让制度为人民群众服务。