行政诉讼中检察院的公诉权分析

李辉

摘 要：我国是法治社会。在进行行政诉讼的过程中，检察院的公诉权还不够完善，行政诉讼体制还比较缺乏。为了让人民的公共利益得到有效地保护，就要根据我国的国情，采取有效地监督措施。本文主要针对行政诉讼中检察院的公诉权进行了分析。

关键词：行政诉讼；检察院公诉权；分析

目前，我国在诉讼体制上缺乏对公共利益的有效保护，在抽象行为行政上也缺乏一定的监督，这就导致公共利益的损害日益严重。为了弘扬我国的法治精神，我们基于有法可依，有法必依，违法必究的执法原则。对检察院的行政公诉权进行了分析十分关键。

一、赋予人民检察院公诉权的必要性

（一）理论依据

随着社会的发展，我国的行政权力也随之扩大，不仅限于国防、治安、外交、税收等这些政策，在每一个领域几乎都有行政权力涉及的地方，于是随着行政权力的扩大，行政公诉权就产生了。行政权力多数处于滥用职权的情况，比如它们没有具体的法律规定，它们对于法律拥有自由裁量的特权，它们还能根据立法机关的授权范围自行制定法律。尽管如此，人类还是在努力追求真正实现行政权力的监督权，只有真正将行政权力用在对的地方，才能合理维护人民群众的合法利益，一旦发生违法行使的情况，不仅会破坏到国家的利益，还会危害社会的公共利益。

英国大法官在行政公诉的主体问题上列出了以下原则：“如果某一位普通公民想要维护某一种社会公共权利，那么包括他的所有公民都拥有这种权利；或者说某个人想履行某一种可以使全公民收益的公共职责，那么这个人只能向检察总长提出申请，如果检察总长审核通过，那么诉讼则有检察总长自己提出的起诉来进行，跟提出这个申请的人无关，但是如果检察总长审核不通过的话，那提出申请的这个人就什么都不能做。”但是就是因为这个条例，使很多有责任感的公民得不到法律的保护，所以在1973时，丹宁大法官在《检察总长诉独立广播局案》的判决中做了下面这些修改：“如果一个检察总长拒绝或者毫无道理的拖延一项合理的诉讼案件时，那么这位有责任心的公民可以直接向法院提出申请。他可以向法院提出申请宣告令和申请颁发禁止令，如果这位检察总长依旧不情愿去做这件事，那么在诉讼案件中，可以将检察总长作为被告牵扯进来。这种方法加大保护了公民的合理权利，将检察总长和法院相互牵扯在一起，也是相互压制相互合作的一种办法。不仅政府之间相互牵制，公民也会对相关政府起到监督的作用。如果某一个公民拥有这种被认为有充分利益的状况，那么这个权利将对他开放。”

在我国的法律制度中《宪法》的第一百二十九条就明确的规定：中华人民共和国人民检察院对国家的法律有监督的作用，《人民检察院组织法》中的第一条就确定说明了这一点。其实人民检察院是社会发展的必要产生物，本质跟司法权裂变是一致的。刚开始建立检察权只是为了制约私自滥用行政权和审判权，有强烈的法律监督性质，但是随着社会的发展中，检察权不断被强化，几乎每一个社会行为都会有检察人员监督，现在的检察权不仅只是为了监督，还是一种保护国家法律能够正确行使的护法体系。但是笔者依旧认为，现在的行政权监督还是不够完善，很多行政系统的内部无法做到真正被监督，权力机关在运作时也没有办法完全监督。而且现在施行的行政诉讼法没有得到公共利益的保护，而只是作为一种抽象行政，行政诉讼也没有得到相应的监督机制，很难将自己的作用发挥到极致。因此建议需要修改人民检察院的组织法和行政诉讼法，将公诉权赋予检察院所有，国家审判机关和国家检察机关代表国家权力机关，进行监督职能，只有做到这些符合我国国情的监督制度，我国才能不断发展起来。

（二）实践必须

依法执行行政诉讼是实现行政原则的具体表现。不断完善和修改检察员行政诉讼法和组织法，向公诉权赋予人民检察院所有，是对我国实现行政法的重要依据。“现代法律就是指官吏依法办事，不滥用职权，也只有依法办事，接受法律的约束，才能真正的实现我国的法律权力。”依法行政原则要求，不仅要为行政机关设定正确的守法的行政权力的方式，还要为那些不正确的，违反法律的行政权力的方式进行严格的法律处罚，确保司法机关的权力，司法机关可以进行司法复审的权力。“强调指出，所有的公民都有权利在一个普通的法院接受审判，但是也可以在这个法院进行诉讼，可以诉讼任何行政官员的行为是否合法。”在1982年制定《民事诉讼法（试行）》时，就有明确的指出，不管是民事公诉还是参与诉讼，所有的检测机关可以调查案件和出席法庭。但是在最后的协调时，出现了检测人员的内部争执，意见分歧较多，于是检测员以人员不足为由反对开展民事公诉，将原有的14条民事诉讼条款全部删除，只保留了“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”这一条规定。从此以后，所有的法律条款都只保留了这一条规定。

在笔者看来，应该保留检察院在行政诉讼中的原告资格。因为检察院时国家的唯一法律监督机关，它是独立存在的，是维护国法律的正确实施方案，所以需要人民监督。检察院也是一个有程序的行政机构，它的程序就是指与行政管理权和审判裁判权相互比较而产生的一种起决定性作用的权利，但是没有行政决定权和审判裁判权。跟人大不同的是，检察院是一个具体的监督机构。根据人民检察院，宪法，刑事诉讼法等等对检察院和人大的规定可以看出，检察院是针对具体的独立的案件的监督，是个案监督。但是人大只是通过听取报告，审查撤销规范性文件，对执法活动进行检察，行使决定权，质询权和任免权这些方式施行间接监督和抽象监督。宪法之所以可以代表国家的法律是因为所有宪法的提出都是根据所有人民的共同意志而设定的，能够体现所有人民的共同利益和社会公共利益。一旦违反了宪法的法律就相当于损害了自身的利益和损害了社会的公共利益。

（三）国外的司法实践

其实民事诉讼起源于法国，早在1806年时，法国就已经规定了检察机关可以代表共同利益出席民事诉讼案件中，从此这一种制度就被别的国家开始效仿。德国也有属于自己诉讼方式，比如公益诉讼，就是指团体诉讼和只有检察官提出的诉讼。《联邦德国行政法院法》中就明确的指出了公益代表法人制度。这项制度是说：在法院设有一名检察官，他是专门为了维护公共利益的，一旦利益出现了问题，就可以向法院进行诉讼，但是这名检察员他是听从政府的。同时英美法三国也设立了“检察长制度”和“私人检察总长制度”，这些都是比较有特色的公益诉讼设定。

原告可以是普通公民或者检察院，也可以是一些特定的社会组织。比如，美国就已经承认自然资源、历史文物、风景等都可以作为原告来参与诉讼；还承认所有在建设中的公路也具有原告资格；承认公共福利社内的所有生命的人都享受诉讼权利；承认公民团体有请求审查城建的资格；承认环保组织可以请求农业部部长取消剧毒农药喷洒的资格；承认土地资源保护组织可以请求审查砍伐的决定资格等。

二、人民检察院行使公诉权的范围

（一）公益诉讼的公诉权

所谓的公共利益就是指民族、国家、集团、不同阶级所享受的共同的经济利益。所以会有不同阶级之分，但是他们享受的公共利益是相同的。公共利益没有私人利益那么受重视，但是如果公共利益受到伤害，就会引起群众情绪不稳定的后果。近些年来因为房屋拆迁、企业改制、社保不完善引起很多公共利益分配不均的争议，而这些争议往往参与的人多，涉及的方面很广，问题也比较矛盾尖锐。公共利益分配不均的行政行为已经在不同程度上影响到了社会的稳定和安全，而且不尊重法律，不按法律规定办事，已经严重阻碍了我国的市场经济发展。在笔者看来，公益诉讼就是指国家机关、社会、个人的所有行为违反了法律规定，需要通过法律来进行制裁的活动。其实就是说，为了防止那些官员进行不正当的行政行为，给普通公民一些特权，可以进行公益诉讼。将公诉权赋予检察院，其实就是将这些官员的腐败行为直接纳入司法审查的范围，及时处理这些危害公共利益的行为。

（二）公益诉讼的条件

在我国的检察院就出现了这样的问题，检察院提出了公益诉讼的案例。检察院是维护国家利益，国家经济，集体利益的行政机构，为了维护利益检察院提出了公益诉讼，但是我国并没有规定检察院是可以作为诉讼原告，所以检察院在提出这个诉讼之后，遇到的问题也很多。根据我国实情来看，很少会出现检察院提出公益诉讼案件的情况，但是检察院为了维护国家的利益（主要就是国有资产流失）而上报提出公益诉讼案件，我国并没有将检察院作为捍卫国家利益的行政机构发展的更完善。就这里就可以看出我国在这方面的缺失。但是如果是个人提出公益诉讼案件，就会根据行政诉讼、司法解释和是否和这个人有关进行详细的调查。如果这位公民和这件行政行为没有关系，那么就会驳回起诉。但是如果这位公民和这件行政行为有关系，那么其他的相关人员就不能直接获益。

三、人民检察院行使公诉权的步骤及方法

（一）在行政诉讼的立案阶段

一般情况都是通过检察院主动审查的，但是由于检察院的工作比较繁忙，很多时候没有办法自行工作，这时就需要公民或者法人，或者是别的相关机构向检察院进行举报和提供线索。然后检察院再通过提供到的线索进行调查，看线索是否正确，是否在受理范围之内，如果线索是正确的，也属于受理之内，则需要启动诉讼程序，反之需要书面告知。需要注意的是检察院内的所有检察员因为工作内容不同，所以不需要召开全体大会，应该本着节约诉讼成本，提高诉讼效率进行办事。但是，如果原告提出的行政行为被明确拒绝，那么可以直接提起行政公诉。

（二）关于行政公诉范围的立法模式

并不是所有的案件都可以被当作行政公诉案件的，所谓的行政公诉案件其实是有一个范围的，比如，在设定范围时，不应该过窄也不能太宽，应该结合实际考虑问题，而且只有当公共利益收到行政利益的侵犯，并且危害到了很多公民的合法利益时，才能进行公益诉讼。

行政公诉的范围设定分为两种，一种是定义法，就是通过规定什么性质可以作为行政公诉来设定范围。还有一种就是举例法，举例法也分为两种，肯定式举例和否定式举例，将可以作为行政诉讼的案件和不可以作为行政诉讼的案件提出作为范围参考。其实这两种办法各有利弊。如果可以将两种方式合并起来使用，就会将范围制定的更详细。

（三）行政公诉案件的管辖

首先需要在行政诉讼中排除行政行为的干涉才能确定行政公诉的管辖。在我国人民法院的规定就是，所有的人事权和财政权是受同一个政府管理和控制的，所以在审查的过程中很难判断出行政行为是否违法。所以应该将人事权和财政权分开管理，设定一个更高级的被诉讼行政机构，很好的区分出是否行政行为犯法。从这些不完善的方面都可以看出，要实现司法独立的目标，还需要对检察院做出更大的改革，才能不受政府的干涉。

（四）在行政公诉中检察院的举证责任

在进行行政公诉的过程中，检察院具有十分重要的责任。其能够有效地纠正抽象行政中的各种问题。同时，在公共利益权益维护中，还能做出有效地行政监督。所以，从现阶段的国情出发，检察院担负着重要的执法责任。在行政公诉案件的管辖过程中，还要结合当地的治安情况，做好人事权和财产权之间的协调。对于较为简单的公诉案件，政府部门可以进行干涉，让执法工作能够顺利的进行。对于较为重要的案件，检查机关需要进行立案，并作出审判，行使公诉中检察院的举证责任。

四、结语

行政诉讼中检察院的公诉权分析十分关键，其能够让我国的法治更加完善。还能让人民的公益权利得到良好的维护。在进行行政诉讼的过程中，检察院要担负起相应的责任。以法律为依据进行执法。同时对于检察诉讼的范围要有较为明确的认知。最后根据公诉的步骤和方法采用多种模式进行行政公诉案件的管辖，让检察院的公诉权益利国利民。

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