浅论检察机关公益诉讼制度

虞航

摘 要：公益诉讼事关国家利益和社会利益，也是当前检察制度改革的重要内容①，而确立公益诉讼的适格原告是启动公益诉讼程序的前提。检察机关作为提起公益诉讼的原告是英美法系国家和大陆法系国家的一般形式，而在我国，检察机关是我国的法律监督机关，对于提起公益诉讼具有法理上的正当性和必然性，检察机关提起公益诉讼不仅是行使其法律监督者的权力，也是以公益诉讼人的身份参加公益诉讼。但是，作为法律监督机关所监督的是在特定领域具有监管职能的行政机关违法行使权力或者不作为的行为，而作为公益诉讼人的检察机关行使提起公益诉讼的权利应该进行严格的限制。

关键词：公益诉讼；检察机关；原告资格；正当性

我国经济日益发展，而与之相随的是污染环境、侵害消费者权益的事件增多，并严重威胁着我国社会稳定和公众福利。为维护社会稳定和人民权益，我国第一起公益诉讼案件缘起于1996年的福建邱建东的电话费官司案。自我国1996年产生第一件公益诉讼案件至今已逾近20年，公益诉讼案件日益增多，而危害后果较之以前更为严重，公益诉讼制度也急要建立和完善。为此，我国《民事诉讼法》已经明确规定了公益诉讼制度，并将有权提起公益诉讼的机关规定为“法律规定的机关和有关组织”，然而，就这项规定并未解决公益诉讼的原告资格问题，除了部分法律明文规定了公益诉讼的原告外，许多类型的公益诉讼案件的原告资格并未得到确定。总的来说，我国目前的公益诉讼制度尚处于框架搭建期，急需完善公益诉讼起诉资格的认定，建立检察院提起公益诉讼制度。

一、域外检察机关作为公益诉讼的经验

检察机关提起公益诉讼并不是我国的首创，世界各国均建立了检察机关提起公益诉讼的制度。美国联邦规定了检察长（Attorney General）代表国家和公共利益。根据美国司法法（The USA Judicial Code）律师长以及检察官以下的官员为了维护法律权威及公共利益，可以在检察长的指示下，参与联邦或者各州法院的诉讼程序。美国被视为现代公益诉讼的发源地，其在1890年便通过了《谢尔曼反托拉斯法案》，其中明文规定，对于违反该法案的公司，司法部门、联邦政府、团体和个人都可以提起诉讼，检察官依司法部长的指示，可提起民事诉讼。这部法规是世界公认的公益诉讼制度的开端。而关于民事公益诉讼的法规主要分布在《反政府欺骗法》、《谢尔曼反托拉斯法案》、《克莱顿法》及环境保护法之中。《反政府欺骗法》中规定个人有权作为原告参加诉讼。《密歇根环境保护法》规定，为保护空气、水和其他自然资源以及这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏，检察总长或任何人可对任何人维持诉讼，请求确认性救济和衡平法上的救济。就环保领域而言，美国1969年的环境保护法、1970年的防止空气污染条例和防止水流污染条例、1972年的防止港口和河流污染条例和噪声控制条例、危险货物运输条例等，均授权检察官提起相应的诉讼，或者支持主管机关和私人提出的请求②。

法国民事诉讼法明确规定，检察院得作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会③。在英国，代表政府参与民事案件的诉讼，被列为检察总长各项职权之首④。英国将其公益诉讼的代表人称为检察长，主要参与人员为检察长及其下属人员。这源自英国总检察长代表王室处理公共事务的法律制度。英国法律早期规定，检察长能够以检察长的名义根据告发人的请求提起诉讼或者依职权直接提起，并且针对涉及公共利益的案件，只有检察长才能提起公益诉讼，非经检察长的授权同意，法院无权审理案件。随着现代社会的发展，王室权力的削弱，英国法律逐渐对检察长的权限进行了限制性的修改，赋予了受害者本人和检察长分别提起环境公益诉讼的资格。英国检察长的任务主要包括，维护国家和公共利益，担任政府咨询工作，在特别案件中，代表国家进入诉讼程序。

就大陆法系的德国而言，检察机关可以针对关涉国家利益、社会利益的重大民事案件提起诉讼。德国也是世界上唯一在法律中规定公益代表人制度的国家。与此同时，德国的《联邦行政法院法》规定了设置一名联邦的高等检察官作为行政领域内的公益代表人，以维护公共利益。德国建立的检察官为维护公益而作为公益代表人时并非是为了争议诉讼利益，而是作为客观的公共利益利益维护者。而作为公益代表人的检察官的任务主要是协助法院适用法律，弥补法官之不足，在诉讼中代表社会和国家维护国家公众利益，以及提供各项咨询法律意见等。

无论在英美法系国家，还是在大陆法系国家，检察机关提起公益诉讼并不是难见，而是各法系国家提起公益诉讼的一般形式。目前，危害社会利益和国家利益的事件愈演愈烈，仅仅依靠厉害关系人或者社会团体提起公益诉讼难以满足目前公众对社会正义的期待。公民个人难以承担提起公益诉讼的重任，而社会团体在提起公益诉讼的范围上具有局限性，我国的社团组织并不发达。因此，检察机关作为我国的法律监督机关，应当以其独特的法律地位参于公益诉讼之中。

二、检察机关提起公益诉讼的法理基础

从公共利益和私人利益划分开始，便孕育了公益诉讼制度。私人利益可以由与其有厉害关系人的个人提起，而公共利益涉及个人直接利益较少，这必然意味着需要特定的机关担任提起公益诉讼的职能。公益诉讼就其性质而言实为普通共同诉讼，在于实现其请求权而非确认某种法律关系存在的诉讼。若想解决公益诉讼主体资格问题，必须摆脱从民事实体法的角度审视民事诉讼主体是否适格问题⑤。传统的民事诉讼坚持无利益则无诉权的原则，与案件存在利益关系是作为诉讼原告资格的前提条件。而公益诉讼案件中与案件存在直接的利益关系的个人并不明确，其侵犯的对象是不特定的多数人，或者国家利益。在这种情况下，个人难以充当案件的原告，因此，实现民事诉讼中诉讼主体与实体权利义务相分离成为现代民事诉讼的新的发展方向。甚至在此基础上，德国学者奥特科尔（Oether）等人创立了“形式当事人”的概念，他将诉讼当事人的概念与实体性权利关系的主体进行了分离。

近代以来，西方资本主义国家均设置了公益代表人制度以维护国家和社会公众利益。并且，随着法治的进一步发展，诉讼成为解决纠纷实现正义的主要方式，即使是出于保护公共利益的目的，也不能随意行使权力侵犯个人利益，必须通过正当的诉讼程序达到保护公共利益的目的。早先在英美法国家关于原告资格适用的是“法律权利标准⑥”，然而随着现代以来侵犯国家和社会利益的问题愈发突出，适用“法律权利标准”则难以保障利益间接受损人的权利，“法律权利标准”便无法继续在现代社会独占鳌头并逐渐让位于“利益范围标准”，后一标准扩大了原告范围，将原告资格的重点放在认为利益受损的情况之上。正是这一标准的适用将原告资格理论进行了彻底的革新，发展至今，原告资格不再囿于权利相对人的范畴，在公益诉讼的案件中，寻求以保障国家和社会利益为目的的“法律规定的机关和有关组织”成为当下学术界探索的热点。

检察机关是我国的法律监督机关，它向人民代表大会负责并且行使检察权，检察机关作为公益诉讼的原告是履行其法律监督的责任的行为，这也是诉讼信托理论和诉讼担当理论的延伸。大陆法系的诉讼信托理论源自是英美法系的“信托”概念，诉讼信托最先出现在检察机关代表国家和社会进行诉讼，从而成为民事诉讼的当事人。诉讼信托实际上是属于当事人诉讼表现形式，其主要特征在于，通过法律的形式赋予某个特定的机关或者组织如检察机关、消费者协会、环境保护组织等在特定领域里代表大众或者国家提起诉讼。

我国目前尚未建立起完善的公益诉讼制度，也没有通过法律的形式确认检察机关提起公益诉讼的制度，但是，检察机关提起公益诉讼不仅是世界上大多数国家的通例，而且具有法理上的正当性和现实上的可操作性。检察机关在进行行政公益诉讼过程中一方面扮演着法律监督者的角色，监督不作为或者违法作为的行政机关，另一方面代表国家和社会进行诉讼，担任国家和社会利益的维护者。而在民事公益诉讼中是作为公益诉讼人代表国家和社会利益或者不特定多数人利益进行诉讼，区分法律监督者和公益诉讼人的双重身份具有十分重要的意义。公益诉讼涉及国家和社会的共同利益，关涉大多数人的切身利益，影响着我国社会发展和进步，及时通过立法确认检察机关提起公益诉讼制度具有相当的迫切性。

注释：

①十八届四中全会发布《关于依法治国重大问题的决定》中指出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

②[苏]B·K·普钦斯基著，江伟、刘家辉译：《美国民事诉讼》，法律出版社，1983年版，第67页。

③罗结珍：《法国新民事诉讼法典》，中国法制出版社，第1999年版，第85页。

④王桂五：《人民检察制度概论》，法律出版社，1982年版，第188页。

⑤潘深明：《比较法视野下的民事公益诉讼》，中国政法大学博士论文，2009年，第87页。

⑥英美法国家确立的法律权利标准是指起诉人必须证明其法律权利受到侵害，才能有资格提起诉讼。