建立我国环境公益诉讼制度的几点思考

廖囿筌

摘 要：对于环境等社会公益，公民被认为不具有直接利害关系，其原告资格不被承认。这样，当环境等社会公益遭受侵害或有侵害之虞时，公民便无法通过司法手段来维护公益。环境公益诉讼制度的出现，既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破，也是对传统诉讼法律制度的超越。

关键词：公益诉讼；诉讼主体；诉讼基金；举证责任

党的十八届四中全会，首次以全面推进依法治国为主题并审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。新《民事诉讼法》中第55条规定标志着我国正式打开了环境保护公益诉讼的大门，为今后的环境公益诉讼提供了一定的法律支持，这条新增规定在一定程度上给环境公益诉讼注了新的希望。新《环境保护法》第58条进一步明确了环境公益诉讼主体，放宽了环境公益诉讼范围，具有重要意义。环境公益诉讼是指在公共利益可能或正在受到环境侵权的情形下，个人、社会团体组织、有关机关，出于保护公共利益的目的，将不法侵害人诉至法院，要求其停止侵害、消除影响、赔偿损失的诉讼。

一、公益诉讼制度的法理基础

从现代诉权理论角度看，一般认为公益诉讼的理论基础主要为诉讼信托理论。诉讼信托理论主要是从英美法系国家发展起来的一种诉权理论，1971年，法学教授约瑟夫·萨克斯提出“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。萨克斯教授认为，空气、水等环境要素在受到严重污染和破坏，以致威胁到人类正常生活的情况时，不应再视为“自由财产”和“无主物”。国家环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，应是全体公民的共享资源，是全体公民的公共财产，任何人不能任意对其占有、支配和损害。为了合理支配、利用和保护这一公共财产，全体公民应作为共有人委托国家对环境资源进行管理，国家有义务保护公共财产免受不法侵害。但国家作为一个集合体，不可能自己亲自出庭起诉、应诉，这时代表国家行使公诉权的检察机关理所应当获得公共利益的诉权，参加和处理诉讼事务。检察机关被视为国家的化身，所享有的实体权益就是国家享有的实体权益。诉讼信托理论因此解决了检察机关在起诉中出现的实体权利和程序权利相脱离的矛盾，成为检察机关提起民事公益诉讼的理论基础之一。

从检察机关的性质和职责来看，我国的国情及检察机关的性质，更是要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行，同时，检察机关作为法律监督机关，理应代表国家对环境违法行为进行监督。检察机关提起环境民事公益诉讼的目的，就是以诉讼的方式，保护环境利益，以实现法律监督的价值。法律监督的主体和诉的主体这两个概念是不相矛盾的，法律监督是在宏观上界定了法律监督的职能，而诉则是实现法律监督职能的一种权能或者途径，原告和法律监督机关是从不同的角度对检察机关法律地位所进行的描述，都是为了监督法律的遵守和实施，检察机关的监督权并不会影响诉讼权的正当行使，不会有损司法公正，因为在检察机关提起并参加公益诉讼后，作为诉讼当事人，行使当事人的诉讼权利，其诉讼权的具体行使必须符合诉讼规则的规定，所以不会导致诉讼结构失衡。

二、我国公益诉讼制度的现状与不足

1.原告资格受限

依法成立的以环保为宗旨的环保公益团体，有权提起环境公益诉讼。这是环境公益诉讼制度的核心。这种制度特别适合于受害人不确定、环境权属关系不明确、受害人众多而又难以确定代表人、或者受害人众多但确实缺乏应有诉讼能力等特殊情况。现实生活中，许多情形下，个人面对污染破坏环境的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人众多但难以确定原告的情形。

2.举证责任不明确

民事诉讼举证责任的基本原则是“谁主张、谁举证”，虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第74条第（3）项规定，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。即“举证责任倒置”，但是在这次民事诉讼法的修改仅第55条规定了环境公益诉讼的主体，环境公益诉讼的举证原则是“谁主张，谁举证”，还是“举证责任倒置”？至今也没有相关的法律法规或司法解释对此作出明确规定。

3.诉讼费用的承担问题

新《民事诉讼法》第55条规定“法律规定的机关和有关组织”则可能会因为无力支付费用怠于行使自己的诉权，这与法律保护环境的初衷是相悖的，如果诉讼费用由被告承担也不妥。实践中，政府或企业为了带动当地经济而开发、发展各种项目，有时因为未知的变化或对环境情况考虑不全，便造成了环境污染，这时，要面对着发展与保护的两难选择，该如何找到平衡？公益诉讼的费用由谁承担？这些都是我们亟待解决的问题。

二、国外环境公益诉讼制度考察

在英国，它主要通过判例的形式建立起检举人诉讼制度的环境公益诉讼。如在英国，检察官可为公益事项提起或参与公益诉讼，对涉及公共利益或公民权利的行为，检察长也有权请求法院制止。而在法国，检察院更是被视为社会利益的代表，它也最早在法律中规定，检察院有代表公益诉讼的职权，只要涉及公共利益的案件，检察院都有权提起诉讼。美国的环境公益诉讼制度称为“公民诉讼”，指公民可以依法就企业违反法定环境保护义务、污染环境行为或主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。其确立走的是先在法律中明确规定，后通过司法判例进行解释和应用的道路，既有法律的支持又有实践的验证，做到知行合一，美国环境公益诉讼原告在实践中不限于“公民”。

对比国外的环境公益诉讼制度的研究，虽然我国引入该制度的时间较晚且发展速度及认知程度也较慢，尚未建立起该制度，但是有关环境侵权诉讼的规定散见于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等法律法规中，同时近几年国内专家与学者都纷纷试图开始引导环境公益诉讼走向制度化，对于该制度的构建纷纷提出不同的看法，有学者以被诉对象不同，提出环境公益诉讼应分为民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼。

三、对公益诉讼制度发展的完善

1.扩大公益诉讼的范围

对公益的损害，既有一般民事主体的行为，也有行政机关的行为，根据环境公益诉讼中被诉行为是私人的民事行为还是政府的行政行为，分别确立采取民事诉讼和行政诉讼。但针对被诉的行政行为，我国目前仅仅是界定为具体行政行为，而像开发计划、规划、政策等抽象行政行为，有时对环境也会造成眼中的危害，所以在环境公益诉讼中，我们应放宽诉讼范围，不仅对具体行政行为进行诉讼，对抽象行政行为也应能进行诉讼，从切实保障相对人和国家社会公共利益出发，未雨绸缪，在违法抽象行政行为实施前，通过司法审查的手段，组织其实施是十分必要的。

2.合理分配举证责任

在民事诉讼中，双方当事人的举证责任是对等的，谁主张谁举证；在行政诉讼中，被告行政机关负有举证责任。在公益诉讼中，其举证责任必须从成本与收益的角度专门研究。笔者认为应视原告的举证能力而规定不同的举证责任，不能一刀切。首先，法律规定的机关提起的公益诉讼，适用“谁主张，谁举证”的一般举证规则。

3.建立并完善检察机关参与公益诉讼案件的筛查机制

由于检察机关的传统使得其偏重于刑事领域方面，其内部司法资源往往向反贪、反渎部门、公诉部门、侦查监督部门等倾斜较多。在司法资源有限的情况下，在环境公益诉讼领域要求检察机关投入较多的精力，在现阶段可能是不现实的。因此在程序上，应该建立环境公益诉讼案件的参诉筛查机制，避免司法资源的浪费。在案件的筛查上，主要应该考虑涉案标的大小、造成的社会影响的大小、国家或公共利益的受损程度、参与环境公益诉讼的可行性和风险性等。对于检察机关独立作为原告的环境公益诉讼案件，还应当考察是否存在其他诉讼主体可以行使权利。可以考虑由检察委员会办公室负责对案件筛查工作，检委办的优势就在于其工作人员日常承担着检委会上会案件、议题的审查工作，对案件的筛查积累了丰富的经验。

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