关于在消防法律法规实施中引入公益诉讼的思考

刘海娟 李沂 柯元 吴慧娟 张贝贝

摘要：

近年来，各地法院在消防公益诉讼案件审判实践中积累了不少经验，取得了较好的社会效果。消防公益诉讼作为新时代检察机关履行法律监督职能的重要方式，其所具有的特有优势为人民群众提供了新的维权渠道，但在法律法规实施中引入消防公益诉讼还存在一些问题。本文通过分析当前我国消防公益诉讼现状、存在问题，提出在法律法规实施中引入消防公益诉讼的必要性、可行性及具体做法，为完善相关立法工作提供参考。

关键词：消防法律法规；公益诉讼；引入路径

法律法规是国家治理体系的重要组成部分，是国家治理能力的重要体现。消防法律法规的完善程度直接反映出我国法律制度和社会治理体系的发展水平[1]。因此，要提高保障和改善民生水平，努力让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。消防安全是事关人民群众生命财产安全的大事，也是保障公共利益、社会公共安全的重要内容[2]。在立法中完善消防法律法规，不仅是加强社会治理、推动社会发展的重要途径，也是维护人民群众根本利益的必然要求。因此，加强消防法律法规体系建设，既是完善社会主义法治体系的内在要求，也是社会治理现代化建设的应有之义。

一、完善消防法律法规的意义分析

（一）能够帮助解决各类社会矛盾

当前，我国正处于社会转型时期，社会矛盾多发易发，涉及消防安全的问题越来越多，这也给人民群众生命财产安全造成了巨大损失。对于人民群众来说，当其合法权益受到侵害时，如果不能及时解决，可能会影响到他们的正常生产生活。而检察机关在履行职责过程中发现相关领域存在的问题，是维护人民群众利益、促进社会公平正义的重要途径[3]。消防公益诉讼不仅能够解决因消防违法行为所产生的民事纠纷、行政纠纷等，还能够解决人民群众与政府相关部门之间因消防法律法规的实施而产生的矛盾和问题，有利于进一步推进社会治理体系和治理能力现代化。通过检察公益诉讼途径解决消防违法行为及相关问题，能够有效维护社会稳定。

（二）能够促进社会管理创新发展

在消防公益诉讼中，检察机关通过参与、支持起诉，可以有效实现社会管理创新的目标。公益诉讼不同于私益诉讼，也不同于行政公益诉讼，其本质是通过司法手段来促进社会管理创新的一种制度安排。消防公益诉讼是在监督行政机关履行职责的过程中，发现行政机关不作为或者违法行使职权和不履行法定职责的行为，通过支持起诉，促使其依法行政、严格执法；通过提起诉讼，促使其及时纠正违法行为。这不仅可以加强消防执法监督工作，强化消防监督管理，也有助于提高社会管理水平，推动政府职能转变。同时，检察机关作为法律监督机关，通过在法律法规实施中引入消防公益诉讼，可以更好促进社会管理创新。

二、消防法律法规的特点

（一）规范性

相关人员在办案过程中，要注意调查取证方式方法，注意收集固定证据，不能因为涉及公共利益而随意扩大调查范围、减少调查手段；要及时跟进检察建议整改落实情况，及时跟进消防公益诉讼案件进展情况，做到信息及时共享；要在相关法律法规制定范围内积极建言献策，要以“检察机关是国家的法律监督机关”为出发点，积极向立法机关提出立法建议；在审判过程中，要注重保护原告的合法权益，以诉讼利益最大化为原则，避免程序违法等问题。

（二）专业性

检察机关作为法律监督机关，对法律法规具有专业性理解。笔者认为，在消防领域引入公益诉讼时，检察机关应当充分发挥其专业优势，结合自身所掌握的消防领域专业知识，进一步加强与法院、公安机关等相关部门的沟通交流，充分利用各方专业知识及技术手段，提高解决消防公益诉讼问题的能力和水平。在具体案件中，检察机关可以组织有关部门进行联合研讨，对法律法规进行全面研究，并根据实际情况提出切实可行的解决方案。对于涉及专业性问题的案件，可以邀请专家学者参与到具体案件中进行讨论交流，通过对专业性问题的探讨与研究，更好解决消防公益诉讼问题，真正做到“以诉促调”。

（三）重要性

首先，有利于解决当前消防管理责任不落实、主体责任不明确的问题。一方面，通过公益诉讼，检察机关可以督促行政机关履职，解决消防安全监管中的“责任不落实”和“主体不明确”的问题。另一方面，通过检察建议，可以督促相关单位及时整改存在的问题，从源头上杜绝火灾隐患，确保消防安全。其次，有利于促进社会治理水平的提升。通过在消防安全领域引入公益诉讼，检察机关可以发挥其专业优势和作用，积极参与社会治理工作，推动社会治理向精细化发展。最后，有利于在全社会形成自觉遵守消防法律法规的良好氛围。通过检察机关提起消防公益訴讼，可以有效引导公众增强消防安全意识。

三、关于政府公共消防安全利益保护缺位的原因分析

（一）政府在消防安全法律关系中的角色定位冲突

在消防安全法律关系中，政府作为公共利益的代表，对公民、法人和其他组织依法享有的权利和应当履行的义务负有监督管理职责。因此，对消防安全法律关系的调整是以政府为主导，而政府在消防安全法律关系中的角色定位存在冲突。具体表现为：一方面，消防安全法律关系是一种行政法律关系，消防行政执法机关行使的是行政权；另一方面，在行政执法过程中，行政机关通过消防技术标准和技术规范等措施进行监督管理，这种方式又是一种带有强制性、裁量性、指导性的行政行为。另外，公众参与度不够，没有形成全社会共同维护公共消防安全合力。有的单位没有将公共消防安全工作纳入单位发展规划和年度计划中；有的地方群众参与度不高；有的地方群众缺乏参与意识和参与能力。

（二）消防法律法规存在一定的滞后性

目前，我国还没有一部专门的消防法律。现行《消防法》在规范建筑防火设计、消防设施设置与维护等方面，存在一些不适应新形势发展的内容。目前，我国正在实施新一轮机构改革，相关职能部门也在进行相应调整。在新形势下，相关部门应根据国家立法工作部署，及时调整完善消防法律法规。《消防法》是对社会公共利益保护的基本法，各部门应结合实际情况，积极修订相关法律法规。如果有关单位拒不依法履行相应义务，检察机关可以提起诉讼，督促有关部门依法履职。个别地方政府及有关职能部门对消防法律法规贯彻落实工作重视程度不够，对消防工作认识不足，有的甚至认为消防行政执法工作是消防部门的事情，与自己无关；有的认为只要不发生火灾事故就万事大吉，不积极主动履职；有的认为消防违法行为难以发现，即使发现也难以处理，因此怠于履行职责。

（三）政府部门之间未形成工作合力

消防工作是一项系统工程，涉及社会的方方面面，需要政府各部门的共同参与。实践中，往往会出现职能交叉、职能不清、权责不明等问题，导致相关职能部门之间不能有效配合和协作，甚至相互推诿责任。有些部门在日常消防安全检查中没有对消防违法行为及时制止或纠正，造成消防安全隐患长期存在。因此，应建立健全多部门联动工作机制，完善信息共享機制，实现监管合力，提升工作效能。

四、消防法律法规实施机制的缺陷分析

（一）良好的消防法治环境尚未形成

《中华人民共和国消防法》于1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，历经2008年修订，2019年、2021年二次修正，但对公民个人、社会组织在消防方面的权利义务、违法责任等规定并不完善，造成相关部门在执法过程中对行政相对人处罚过重、过宽，对行政相对人合法权益保护不力，使得公民消防安全意识薄弱，违法行为频发。在社会治理过程中，群众对消防工作的理解不够到位，对相关法律法规的知晓度低，相关部门对于火灾隐患治理、消防安全培训等工作重视程度不够。目前，我国已形成了消防法规体系、消防行政执法和监督体系，但在人民群众维权意识逐渐增强的当下，良好的消防法治环境尚未形成，这也为消防公益诉讼提供了一定的土壤。

（二）消防法律法规实施机制存在不足

我国实行行政执法和刑事司法的双重追责机制。在火灾调查、火灾事故责任认定等方面，公安机关、消防部门与人民检察院、人民法院相互配合，形成合力。在消防法律法规实施方面，上述机制存在缺陷。一方面，《消防法》仅规定了公安机关对消防工作实施监督管理职责，但对于火灾调查、火灾责任认定等方面没有明确规定。另一方面，《消防法》赋予公安机关消防机构实施监督管理职责，但其调查取证权是有限的，只能在发现重大火灾隐患时才能提请上级消防机构组织专家进行技术鉴定。这导致消防机构在火灾事故调查中发现重大火灾隐患时不能及时提请上级公安机关消防机构进行技术鉴定，影响了执法效率。

五、消防法律法规实施中引入公益诉讼的必要性分析

消防公益诉讼的目的在于通过检察机关对消防领域违法行为的监督，达到预防和减少火灾事故发生，保障公共安全的目的。消防公益诉讼制度从其设立之初就明确了其保护对象为社会公共利益。随着我国经济社会的不断发展，人民群众对美好生活的向往不断提高，消防安全在社会生活中的地位越来越重要，对消防公益诉讼的需求也越来越强烈。在法律法规实施中引入消防公益诉讼，能够及时有效维护国家和社会公共利益，有效填补公共利益保护漏洞，同时也能够推动社会治理创新，促进社会治理体系和治理能力现代化，对经济社会发展具有重要意义。

（一）消防公益诉讼的理论基础

消防公益诉讼的理论基础主要包括检察机关在履行职责过程中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，导致公共利益受到侵害，社会公共利益受到侵害，可以依法向人民法院提起诉讼。检察机关作为公益诉讼主体，与其他个人和组织相比，其最大优势在于能够代表国家和社会公共利益对损害国家利益和社会公共利益的违法行为提起诉讼。检察机关提起消防公益诉讼的法律依据为《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百七十五条。

（二）消防监管模式改革的必然要求

当前，我国消防监管模式正从传统的“以人为本”向“以科技为本”转变，新时代人民群众对消防安全的需求也发生了新变化，例如“住人”问题凸显、电动车充电问题突出、火灾风险隐患增多等。消防法律法规应与时俱进，对监管模式进行调整。在对行政相对人进行行政处罚时，除需要遵循行政处罚程序外，还应包括提供法律救济渠道，使行政相对人享有诉讼的权利。因此，检察机关在对消防违法行为进行行政处罚时，要充分考虑到是否为公共利益受损者，督促相关单位及时改正消防违法行为；在对消防违法行为提起公益诉讼时，也要考虑到是否为公共利益受损者。

（三）消防公益诉讼实践探索

虽然我国的消防公益诉讼起步比较晚，在司法实践中还没有出现过由法院受理的情况，但是在全国范围内，各地区的司法机关还是进行了许多有益的探索与尝试。例如，某市人民检察院五分院于2020年1月在辖区内开展了为期一年的“守护消防安全，畅通生命通道”公益诉讼专项监督，针对高层住宅小区消防车通道堵塞等困难问题，在前期调查的基础上，注重从群众来信来访、新闻报道、社会热点问题中寻找线索，对建筑或住宅区消防车通道管理、对单位或个人违反消防法相关规定、对监管部门是否依法履行监管职责问题等损害社会公共利益的情形开展重点监督，督促相关行政机关依法行政，助推完善消防安全监管体制和措施。此外，江苏涟水，陕西汉中，四川达州等地的检察机关，也都采取了发出检察建议的方式，以促进公安机关依法履行消防监督管理职能。

结语

综上所述，随着我国经济社会发展，人民群众对消防安全的关注度越来越高。当前，我国在消防公益诉讼方面还存在许多问题，如缺乏相关法律规定、检察机关的办案能力有限等。希望通过研究解决这些问题，进而推动消防公益诉讼制度进一步完善，为维护社会公共利益、促进消防安全形势持续稳定向好做出更大贡献。

参考文献

[1]

燕海涛.改善消防法制环境确保消防工作依法实施问题探索[J].中国科技纵横，2022（23）：244-245.

[2]李潇潇，朱俊泽.我国行政公益诉讼制度的完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2021（01）：40-42.

[3]刘杭诺.安全生产和消防公益诉讼制度设计之探讨[J].中国应急管理科学，2020（06）：74-83.