以交易成本理论为工具分析苏州市建设工程消防监管与执法的现状、问题和对策

徐金亮 吴海卫

摘要：

交易成本理论提供了一个观察和评价政策制定和实施效果的度量工具。本文以交易成本理论为分析工具，以苏州市建设工程消防监管与执法现状为样本，通过深入广泛的调查走访，分析2018年消防执法改革以来的政策文件，发现存在问题，提出对策建议。本文侧重理论分析，谨供决策参考。

关键词：交易成本理论；消防监管与执法；消防执法改革

引言

2018年国家开始新一轮机构改革，9月13日国务院将建设工程消防设计审查职能划入住建部，标志消防执法改革正式进入到实施阶段。2019年3月19日，中央审议通过《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称《意见》），对消防执法改革的方向和路径进行明确。同年，《消防法》进行修改，对监管（执法）主体的职权进行划分，但职权边界较为模糊。2021年《消防法》再度修改，对住建部门的消防职责边界进一步明确，同时增加了开业前检查可以采用告知承诺制等内容。2023年《江苏省消防条例》修改施行。经过几年的摸索完善，适应消防执法改革需求的消防法律法规建立完成。

住建部门承担建设工程消防监管与执法职能以来，做了大量探索研究工作，取得不错成绩。但是正如习近平总书记所讲“改革永远在路上，改革之路无坦途[1]”，建设工程消防监管与执法工作依然存在很多问题，亟待深化改革措施，完善制度建设。本文以苏州为样本，开展调查研究，力图发现问题，提出对策。交易成本理论是制度经济学的一项重要分析工具，该工具已经从经济分析层面拓展到了政策分析层面，所以本文选择该工具来分析评价苏州市建设工程消防监管与执法的现状、问题和对策。

一、交易成本理论主要观点及结论推导概述

罗纳德·科斯最早提出交易成本的思想，为表彰其贡献，他于1991年荣获诺贝尔经济学奖。科斯认为“在市场交易中不存在成本是不现实的，为了进行交易，有必要发现谁希望进行交易，有必要告诉人们交易的愿望和条件以及通过讨价还价的谈判缔结合同，督促合同条款的履行等”。[2]“这些操作的成本常常是极端的和充分的高昂，至少会使许多在无需成本的定价制度中可以进行的交易化为泡影。”[3]

交易成本理论在提出后，获得約拉姆·巴泽尔、迈克尔·迪屈奇等学者支持和发展。张五常将交易成本拓展为信息成本、谈判成本、起草和履行合同的成本、界定和实施产权的成本、监督管理成本和改变制度安排的成本。换言之，“交易成本包括一切不直接发生在物质生产过程中的成本。”[4]

随着交易成本概念的一般化，交易成本分析开始从经济领域进入政治过程并用来研究政治问题。埃里克·弗鲁博顿和鲁道夫·芮切特提出，交易成本源自于建立、实施、维持和改变法律意义上的制度和权利意义上的制度所涉及的成本，具体为：市场交易成本、管理交易成本和政治交易成本。[5]进而，“交易成本成为考量、评价政府组织内部运行效率，理性制定和执行公共政策，有效遏制权力寻租和腐败行为，促进民间经济活力的一项重要指标”。[6]

结合消防执法改革，本文将交易成本具体表述为政策出台、实施和改进过程中产生的社会综合成本，包含：政府部门内部管理成本、群众和企业执行成本、权力寻租成本、安全损失成本、社会财富闲置浪费成本等。对照《意见》明确的改革方向和内容，很清楚看出中央政府希望通过这次消防执法改革，达到降低社会综合成本（即交易成本）的目的。例如，“改革管理工作，堵塞制度漏洞”就是降低政府部门内部管理成本；“简政放权、便民利企”就是降低群众和企业的政策执行成本；“公开透明，让权力在阳光下运行”就是降低权力寻租成本；“增强全社会火灾防控能力”就是降低安全损失成本；“破除消防监督管理中各种不合理门槛和限制”就是要降低社会财富闲置浪费成本。在“降本”的同时，《意见》也要求“增效”，“构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系，增强全社会火灾防控能力，确保消防安全形势持续稳定向好，为经济社会高质量发展提供安全保障”。因此，本文总结：以最小的社会综合成本，实现建筑工程消防监管与执法的最优化，可以作为评价建设工程消防监管与执法领域政策效果和工作成效的重要标准。

二、苏州建设工程消防监管与执法的现状和问题

（一）现状情况

苏州市住建部门自2019年4月承接建设工程消防监管与执法工作。在上级机关的支持下，各级住建部门克服困难，勇于探索，先后完成职能调整、人员到位、建章立制等基础性工作，为监管与执法工作顺利开展打下了良好基础。四年多来，有序完成建设工程消防审验备案、抽查执法等工作，实现职能划转的平稳过渡。

截至2023年6月底，全市累计办理消防设计审查项目5936个，消防验收项目4150个；办理消防验收备案项目11860个，备案抽查1928个；累计处罚消防违法行为172起，罚款520.2万元；共计落实消防审验工作人员99名，其中市局4人，区县95人，行政编制20个，事业编制40个；出台《苏州市建设工程消防设计审查、消防验收、消防验收备案和抽查指导意见（试行）》《苏州市城市更新既有建筑消防设计技术指南（试行）》《苏州历史文化街区（历史地段）保护更新防火技术导则（试行）》等制度文件。

（二）存在问题

经实证调查和文献查阅，发现当前存在一些突出问题，亟待下步深化改革加以解决。这些问题不仅苏州存在，在全行业都普遍存在。

问题一：政府部门内部运行成本偏高，存在工作流程重复、人员职责不清、信息沟通传输不畅等问题。（1）监管与执法的人手不足，人员职责边界不清晰。（2）市级、区县、乡镇三级对建设工程消防监管没有形成工作网络，工作联系存在断层。（3）住建和消防救援部门间协作关系松散，缺乏数据联通的有效工具或平台，没有建立强有力的沟通协调机制。

问题二：群众和企业办事成本偏高，受访企业反映改革后办事效率和成本变化不明显。（1）特殊工程设计审查和验收的时间偏长，验收的要求比改革前公安消防部门的要求高，整改难度变大。（2）住建部门将取得施工许可证作为消防验收或备案的前置条件，大量中小型装修项目，因为施工许可证办理环节，需要增加10-20万元的成本，导致大量此类建设项目逃避消防审验或者备案。

问题三：违法成本低，安全损失成本高。（1）执法处罚的案件数量偏低。经统计，苏州全市住建部门2021年消防类处罚案件结案55宗，占全部处罚案件数4.95%，2022年消防类处罚案件结案43宗，占全部处罚案件数2.16%。对比广东某发达地级市公安消防部门2018年对建设工程消防的处罚案件数为597宗[7]，确实是处罚力度过轻。（2）逃避监管、失管漏管情况增多。由于办理合规手续的成本变高，违法成本变低，所以大量中小型装修项目，放弃申报消防审验或备案，逃避住建部门监管，建设工程消防项目失管漏管情况呈扩大趋势。（3）社会第三方服务机构恶性竞争，市场混乱加剧。由于取消了对消防第三方服务机构的资质要求，机构数量大幅增加，市场恶性竞争，专业度下滑，出具虚假报告等违法行为屡见不鲜[8]。

问题四：社会财富闲置浪费成本增加。（1）年代偏久的既有建筑改造项目，难以符合现行消防规范要求，限制了既有建筑的使用率。对此，苏州出台了《苏州市城市更新既有建筑消防设计技术指南（试行）》《苏州历史文化街区（历史地段）保护更新防火技术导则（试行）》，但政策效果尚待验证。乡村的既有公建配套房屋也有待纳入文件适用范围。（2）未办理消防审验或备案已经投入使用的项目，缺乏有效途径或指引进行手续补正。这类项目处于停工停用或违法使用的两难困境，对企业和商户经营影响较大。

三、对策建议

消防执法改革的目的是以最小的社会综合成本，实现建筑工程消防监管与执法的最优化。针对上述问题，本文围绕如何降本增效，提出对策建议：

（一）降低政府部门内部运行成本

1.住建消防处（科）的职能转变为综合协调，牵头搭建审图、验收、备案、抽查、执法的分工协作网络，定期评估协作机制运行效率，不同职能由审图中心、质监站等部门分工负责。

2.在市区两级建立以住建为前端、消防救援为后端，信息互联互通、监管执法协同的有效机制，开发数据共享平台，减少部门间因为信息不通、责任扯皮导致的精力空耗。

3.建立市局-区局-乡镇（街道）的沟通响应体系。增加上级对下级的指导与支持，减少层级间信息阻碍，降低问题积压在基层带来的管理成本。

4.建立监管与处罚相分离的执法机制，形成“发现-取证-定性-移交-处罚-反馈”流水作业，借助基层网格发现失管漏管项目线索，乡镇建管部门拍照取证，区县住建消防科定性后移交，监察大队按流程进行处罚，处罚结果反馈消防科进行后续督促整改。分段分工作业，提升工作效率，并且相互制衡、防范执法腐败，降低权力寻租成本。

（二）降低群众和企业办事成本

1.优化限额以下的工程项目审验或备案条件和流程。同时积极向上级机关反映，争取调整江苏省施工许可证办理的限额要求。

2.完善审批网络平台，实现申报资料全程网上流转，避免重复提交。

3.施工图审查与消防设计审查，并联进行，由审图中心实施，节约时间成本。

4.消防备案全面采用网上备案、告知承诺制。

5.消防验收与施工验收同步进行，且对消防工程进行过程验收，及时发现隐蔽工程存在问题，及时整改，降低竣工验收的整改难度和成本。

6.统一住建验收和消防开业前检查的标准执行尺度，消防救援部门对住建部门的验收结果要充分认可，避免因验收尺度不同导致项目反复整改，延迟投入使用。

7.开展经常性消防宣传，对消防企业和第三方机构开展专项业务培训，将企业和机构的认知与最新政策同步。

（三）提高违法成本，降低安全损失成本

1.提升消防违法项目发现率，增加处罚案件数量，减少漏管失管的项目数量。

2.不追求罚款金额，以整改为主，罚款为辅。

3.对责令停工、停止使用的项目，要专题研究与属地派出所协同监管的具体方案，由派出所协助监督停工停用，对消防安全隐患严重、危险度高的项目，行政相对人坚决不停工停用的，以妨害公务或危害公共安全的理由行政拘留，解决消防执法缺乏有力手段的问题。

4.对施行告知承诺制的备案项目提高抽查比例，防止虚假承诺。

5.对第三方服务机构加大检查、考核和执法力度，遏制恶性竞争，维护正常市场秩序。

（四）降低社会财富闲置造成的浪费成本

1.对年代偏久的既有建筑改造项目，及时出台适宜的变通政策。组织专家论证，一事一议，也应制定相对应的操作规则。

2.根据适用效果，修订完善《苏州历史文化街区（历史地段）保护更新防火技术导则（试行）》《苏州市城市更新既有建筑消防设计技术指南（試行）》。研究制定既有建筑改变使用功能联合审查办法。

3.对未办理消防审验或备案投入使用的项目，开通补办审验或备案手续的特殊通道，让项目能恢复合法使用。建议由专家对此类项目评定风险，分类提出整改要求。符合整改要求的，同意补办审验或备案手续；无法整改到位的坚决停止使用。

三、对策建议

建设工程消防设计审查、验收及备案职能划转是深化消防执法改革的重要举措，过程肯定困难重重。当前建设工程消防监管与执法中存在的问题，只有通过进一步深化改革措施来逐步解决。本文提出的对策建议，仍需要进一步探讨研究。希望通过本文抛砖引玉，进一步推动消防执法改革工作愈加深入。

参考文献

[1]

习近平.在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话[J].共产党员，2020（11）：4-7.

[2]张五常.经济解释-制度的选择[M].北京：中信出版社，2019：55.

[3]杨德才.新制度经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2019（第2版）：35.

[4]张五常.经济解释-制度的选择[M].北京：中信出版社，2019：70.

[5]埃里克·弗鲁博顿，鲁道夫·芮切特.新制度经济学[M].上海：格致出版社，2019：58-65.

[6]罗小芳.交易成本、普遍制度与全国统一大市场[J].经济学动态，2023（06）：16.

[7]冯敏莹.建设工程消防设计审查验收及备案职能划转后的现状分析及下一步建议[A].2022年中国消防协会科学技术年会论文集，2022：363.

[8]沈永刚.创新消防监管模式提升公共安全管理水平[J].今日消防，2020，5（05）：34-36.