论检察院提起环境公益诉讼的操作机制

李沂桐

摘 要：近年来，我国环境污染和生态破坏日益严重，引发一系列环境问题，已威胁到民众的身体健康甚至生命安全。根据我国2012年《民事诉讼法》及其相关的规定，污染环境、损害消费者权益等侵害社会公共利益的行为，法定的机关和组织可以向法院提起诉讼。但这条只规定了基本的原则，司法实务部门并没有出台相应的配套实施细则，存在诸多制度性缺陷，以致审判实务进程缓慢，阻力重重。在大陆法系的一些国家，能够提起公益诉讼的主体多数是团体和个人，并不是代表国家的检察机关。检察官在民事诉讼程序中的权限很小，党的十八届四中全会明确提出检察院作为环境公益诉讼的原告主体。

关键词：环境；公益诉讼；检察院；操作机制

一、环境公益诉讼概念、特征

公益诉讼起源于古罗马时期，是与私益诉讼相比较而言。现代民事诉讼法学界对环境公益诉讼的概念没有统一的观点。但是从提起环境公益诉讼的主体和法定理由上来看，环境公益诉讼是指国家机关及其社会成员，包括公民、法人、以及其他社会团体根据相关法律的规定，在环境已经受到污染和破坏或者有可能受到污染和破坏的情况下，为了保护环境从而维护社会的公共利益，破坏环境的主体为被告向法院起诉的一种制度。

与普通的民事诉讼相比，环境公益诉讼的特征主要有以下几方面：第一，主体的多样性。为了使环境公益得到充分的保护和救济，突破了传统“诉的利益”理论限制，赋予更多的人原告主体资格。第二，强烈的公益性。诉讼主体是基于维护环境公共利益的目的而提起诉讼的，期望预防或减少由于遭受环境污染而受到的损害，并不是为了维护公民自身的利益。第三，判决的预防作用及效力扩大性。环境公益诉讼在提起诉讼时法律没有把发生实质的损害事实列为条件之一，符合普通人的一般性判断，确定某种行为有损害环境公益的可能就能够起诉。另外，法院的判决不仅对诉讼的参与人有意义，而且对某个地区或整个社会的现在以及将来产生更大的影响。

二、检察机关提起环境公益诉讼的理论分析

（一）检察机关提起环境公益诉讼的理论依据

1、法理依据

环境保护被世界上的大多数国家列为基本国策，相应地，各国建立专门的机关对环境以及自然资源进行管理，从而做到更好的保护，同时规定司法机关监督环境资源行政主管机关职责的履行。面对以人为破坏为主且日益加剧的环境污染，如果行政机关不能通过行政救济措施加以预防或控制，则必然应依法诉请司法救济。因为检察院能够更好的代表社会公共利益，由其代表社会提起诉讼，在检察院本身的职责基础上能够更好的保护环境以及自然资源。

2、检察机关提起环境公益诉讼与公共信托理论

在某种程度上，检察院作为主体向法院提起环境公益诉讼和公共信托理论很相似。公共信托理论认为，全人类拥有空气、海洋以及山川等公共物品的所有权，但因个人的力量十分有限，所以将这些公共物品委托给政府由其进行管理和保护，从而能够保障全人类对这些公共物品能够更好的进行利用。从政府的官员到市民个人都可以对破坏公共财产（包括环境利益）的人或者组织提出“民众诉讼”从而维护公共利益。这样，政府作为受托人，有义务保护社会公共利益不受侵害。国民也将自己的一部分诉权托付给政府，即诉讼信托，以便政府能够通过诉讼的途径更好地维护社会公共利益。但是，政府作为一个机关集合体，不可能亲自实施诉讼行为，而且在行使环境保护职责时不可避免的受到地方经济利益和部门利益的影响，还可能与致污企业官商勾结。因此，为了更好地维护社会公共利益，政府必须将诉权分配给某个国家机关代为实施。由于检察机关不同于环境行政机关，能有效克服地方经济利益和部门利益的影响，且无需承担审判职责，能够保持中立性。检察院代表社会公共利益向法院提起环境公益诉讼能够较好的符合社会公共利益保护的要求。

（二）检察机关提起环境公益诉讼的诉权问题

民事诉权的拥有，必须具备民事诉权要件，包括主体方面和客体方面两个部分，其分别以当事人适格和具有诉的利益为关键。

当事人适格理论的发展经历了由实体法权利义务人、诉讼标的管理人到法定诉讼担当人的过程。从国内外立法和理论研究都可以说明，检察机关作为国家和社会公共利益代表者，由其提起环境公益诉讼，这符合现今当事人适格理论发展趋势。这种将公益诉讼中的检察官作为公益和职务上的当事人的规定，试图通过扩大适格当事人的方法，来解决群体诉讼中适格当事人问题。民事诉权的另一个条件是具有诉的利益，即当事人提起民事诉讼，必须是为了维护自己的合法权利，所谓“无利益便无诉权”。环境公益诉讼保护的是社会公共利益，因此当然具备诉的利益。反映在理论研究上，外国许多学者以“权利生成”为焦点，探讨诉的利益的积极功能，如日本学者谷口安平、山木户教授等，为诉的利益的扩大积极寻求理论上的解释，使检察机关提起公益诉讼具备诉的利益得到了理论上的有力支持。

三、检察机关提起环境公益诉讼的操作机制

党的十八届四中全会明确提出了检察院可以提起环境公益诉讼。根据调查可知，检察院主要是通过作为环境公益诉讼的直接原告，支持起诉以及参与相关公益诉讼政策的制定这三种方式参与到环境公益诉讼中的。下面就对检查院提起民事环境公益诉讼的程序进行具体分析。

（一）检察院提起环境公益诉讼的前提条件

检察机关作为国家公权力的职能部门，有其自身特有的职责，亦即审判监督。因而在具体的案件中，如若检察机关既是诉讼主体，又是监督者难免留下诸多让人诟病的地方。导致案件最终裁判的公正性被怀疑。因此，我们强调，检察院仅是环境公益诉讼的适格原告之一，并非是首选原告。

基于上述可知，在涉及环境问题的国家利益或社会公共利益遭到不法侵害，作为受害方的相对人没有提起诉讼，或者难以确定具体的受害人时，可由法定的主体亦即检察机关提起诉讼。所谓“受害人没有提起诉讼”通常是指，因在环境污染案件中，受害人数众多且分散，又由于各自的利益出发点不同而导致相互意见不易同一，分歧较大，使得诉讼很难进行。

（二） 检察院提起环境公益诉讼的具体制度设计

1、起诉对象

环境污染问题具有潜伏性、难以逆转性、危害严重性、行为主体多样性等特点。就单从行为主体的多样性而论，实践中实施环境污染行为的主体，可以是个人、群体、企业等，虽然他们行为所构成的污染程度大有不同，但并不影响其对环境存在的污染、潜在破坏性。所以，检察机关在提起环境公益诉讼时，所针对的起诉对象可以使个人、群体、企业、机关等等。

2、管辖

检察机关应向中级以上人民法院提出环境民事公益诉讼。因为，环境民事公益诉讼主要是以维护环境公益而提起，所涉及的社会关系之复杂，社会影响程度之深远都是难以估计的。而中级人民法院相较于基层人民法院而言，案件数量较少，司法人员专业素质较高，审判能力较强，更符合环境民事公益诉讼的实际要求。

3、诉讼费用的预付与承担

因为环境公益诉讼的公益性，及牵涉面之广，专业技术要求之高，从而使得原告在承担举证责任，完成证据的收集时就需投入大量的费用。另外就检察机关的特殊性而言，其作为国家公权机关，经费由国家财政拨款，而诉讼胜利后的最终赔偿，也是上缴国库。再者，检察机关提起环境公益诉讼并不是为了自身的利益，因此，应该规定其不必交纳诉讼费用。

4、关于反诉的处理

民事诉讼通常规定，被告有向本诉原告提起反诉的权利，主要是为了抵消和吞并原告提出的诉讼请求。通常，被告仅能就是否具有法律上的过错、行为与结果之间是否存在因果关系、是否本身为行为的实施者，是否负有相应的举证责任等进行举证和抗辩。而检察机关并不是实体利益的实际享有者，与救济的客体之间不存在实体上的利害关系，因此被告只能针对实体权利人提起诉讼，而非向检察院提出反诉。

5、证明问题

检察院在向法院起诉前，应当在查清事实、收集与事实相关的证据材料，从而承担举证责任。更具体的说，第一，应当证明被告人的身份。第二，明确诉讼请求。众所周知，环境公益诉讼所要保护的是公共环境，那么诉讼请求就是针对公共的利益，即请求法院依法判决被告赔偿损失、停止侵害等。起诉之前的各项准备完成之后，由检察院该案的承办人依然制作起诉书，内容要求有：被告、案件事实、诉讼理由、证据，并且明确诉讼请求。而后将起诉书以及该案的主要证据材料一并移送到法院。另外，作为公权力的检察机关在证据的收集上，有很大的天然优势，因此应该相对加强保护相对人的合法取证。因能力受限时，可依申请向法院提出帮助要求。还需强调的是，在环境民事公益诉讼中，检察机关并不因公权性而使其证据优于被告方证据，仍需进行相应的质证程序。

6、赔偿费用的使用

经法院查明，被告因侵犯国家环境公益而需承担赔偿责任的，赔偿费用应直接上缴国库；如果是侵害不特定多数人的环境公益或特定人利益的，被告应将赔偿费交予检察机关，之后检察机关通知受害人在一定期限内领取，逾期未领的则由检察机关上缴国库。

7、检察机关提起环境民事公益诉讼的特殊程序

虽然检察机关是以自己的名义向法院提起环境民事公益诉讼，但其诉讼目的是为了维护国家、社会的公共利益，其仅是代为行使公益诉权，所以诉讼的法律后果应由国家和社会承担。基于此，应对检察机关诉讼中的处分权进行相应的限制。另外，因检察机关代表诉讼的主体的特殊性，所以检察机关不得随意放弃诉讼请求，在具体案件中不进行和解，也不适用调解机制。

8、检察院参与相关公益诉讼政策制定

检察院作为我国司法机关的重要组成部分，对公共利益的维护应承担责任。立法机关及各级行政机关在制定环境公益诉讼相关法律和政策时，让检察机关参与，就能够使制定出的法律和政策更加有利于公共利益的维护。

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