从全国自建房安全排查信息系统思考消防监督图斑化管理改革

王廷

摘要：

本文从全国自建房安全排查信息系统入手，提出了消防监督图斑化管理思路和设想，旨在解决消防救援机构关于监督管理对象选取问题的困惑，在以建筑或者场所为检查对象还是以市场主体为检查对象之间探索出一条新的路子。实施图斑化消防监督可以建立更加科学精准的社会消防管理模式，有效解决当前消防监督检查“双随机一公开”模式存在的问题弊端，成为社会消防管理制度集成创新的重大举措。

关键词：消防监督；图斑化管理；自建房；安全专项整治；信息系统

对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查是消防救援机构的一项法定职责，而被检查对象究竟是法律意义上的主体，还是物理意义上的建筑或者场所，一直是困扰消防监督管理工作的难题。特别是消防监督领域全面推行“双随机、一公开”模式以来，究竟应该以市场监督管理部门登记的市场主体建立被检查单位库，还是以火灾风险实际存在的建筑或者场所建立单位库，两种方式均存在问题和弊端。笔者从住建部门开发使用的自建房安全排查信息系统得到启示，该系统的建筑图斑功能与相应数据库能够迅速提升自建房消防整治效率，从而探索消防监督图斑化管理的可能性，为实现消防社会治理体系和治理能力现代化，加快推进消防执法改革而适应新时期信息化、精准化治理模式的新要求，提供参考。

一、自建房消防安全治理工作概述

2022年4月29日12时24分，湖南省长沙市望城区某街道发生一起特别重大居民自建房倒塌事故，造成54人死亡、9人受伤，直接经济损失9077.86万元。调查认定，湖南长沙“4·29”特别重大居民自建房倒塌事故是一起因房主违法违规建设、加层扩建和用于出租经营，地方党委政府及其有关部门组织开展违法建筑整治、风险隐患排查治理不认真不负责，有的甚至推卸责任、放任不管，造成重大安全隐患长期未得到整治而导致的特别重大生产安全责任事故。近年来多次发生自建房倒塌事故，造成重大人员伤亡，务必引起高度重视。要对全国自建房安全开展专项整治，彻查隐患，及时解决。坚决防范各类重大事故发生，切实保障人民群众生命财产安全和社会大局稳定。[1]

实际在长沙“4·29”自建房倒塌事故之前，即2022年3月，国务院安全生产委员会办公室已经印发《关于开展生产经营租住村（居）民自建房重大火灾风险综合治理工作的通知》，海南省安委办、消委办也分别印发相应工作方案。“4·29”事故后，国务院办公厅印发《全国自建房安全专项整治工作方案》，海南省政府印发实施方案。自建房火灾风险治理的部署早于安全专项整治，但在长沙事故发生后，特别是国务院统一部署安全专项整治之后，自建房消防整治工作迅速提级加码。两个专项整治的侧重方向不同，一个为火灾风险，另一个主要为危房排查，一个为生产经营租住类，另一个为全部自建房，排查范围、检查内容、整治重点、上报表格等均存在差异。此外，工作牵头单位不同，消防整治为应急、消防救援部门，安全专项为住建部门，虽然最后都归结到属地管理的乡镇（街道）、社区（村）一级。以海南为例，住建部门的做法以邀请第三方机构开展排查为主，社区参与其中，消防整治的主要做法是推动社区开展排查，并分级分类治理。社区网格员要应对两套标准、多类表格，疲于应付，消防整治的量和质都上不去，单在经营性自建房底数方面都存在问题。

二、自建房安全排查信息系统简述

住房与城乡建设部门运用基于全国房屋建筑和市政设施调查系统的自建房安全排查系统，有效解决了自建房排查整治中的底数、信息、整治成效等一系列问题，切实凸显了信息化技术应用于社会安全治理领域的优势。其底图为卫星地图，山海、河流、地貌一览无余，道路、建筑等市政信息清晰可见。该系统自建房数据库十分完备，已细化到各个社区（村），每栋建筑1个编号，房屋用途分为经营性与其他两类，每类又细化具体用途，其中经营性房屋分为餐饮饭店、民宿宾馆、批发零售、生产加工、出租居住、休闲娱乐、商务办公等14类。通过数据筛查，可以非常精确查询自建房底数情况。例如，海南省-琼海市-嘉积镇-美景社区出租居住类自建房共94栋。

打开图层界面，能够显示每一栋建筑的图斑，图斑轮廓即为建筑外轮廓，非常直观显示出全域建筑分布情况，根据建筑性质进行图斑上色，其中自建房为黄色图斑，选中自建房按照经营性与其他类型再进行分色，粉色为经营性自建房，蓝色为其他类型自建房。鼠标选中某建筑图斑，即可弹出包括基本信息、建设情况、管理情况、排查情况、整治情况等房屋排查信息的对话框，其中建筑產权人身份信息、建筑结构信息、建筑外观照片等是消防监督管理的重要信息。[2]

运用该系统进行消防监督管理，可以有效解决长期以来底数不清的问题，除了自建房以外的其他类型建筑，诸如居民住宅小区、非自建公共建筑，甚至是城乡接合部的仓储物流仓库等，恰是消防救援机构日常监督的重点，系统做到了一张图清晰展示，彻底打通了解决失控漏管的最后一公里。

三、当前消防监督模式、机制建设方面存在的问题

对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规的情况进行监督检查是消防救援机构的法定职责，消防监督检查频率高、范围广，已充分融入社会生活、企业群众，并事关营商环境、国计民生，社会关切度较高，从近年来群众投诉举报消防安全问题的上升数据就可见一斑。2019年中央印发《关于深化消防执法改革的意见》之后，全面推行“双随机一公开”监督检查模式，力求“无事不扰、有求必应”，然而当前消防监督依然存在“企业很烦、消防很忙、火灾很多”的现象，“一刀切”的双随机模式一定程度影响了监督精准性。以海南为例，当前的通常做法是消防救援机构把市场监管部门登记的企业数据导入检查对象名录库，每个月随机抽选被检查单位。一方面，数据失真严重，市场主体登记、注销变化频繁，数据池瞬息万变，因此名录库内出现大量“僵尸”信息，经常抽取到已经不再存续的企业，还要费时费力去现场核查，最后做不检查处理的比率较高。另一方面，没有对名录库内单位做细化区分，比如管理规范的单位设置较低比例，风险较高的单位设置较高比例等，而是一并按照比例抽取，有些抽到的单位不具有检查意义，比如露天砂石企业、小型零售摊点、仅有办公场所无实体管理建筑或者场所的企业等，有些确有检查必要的单位总是抽取不到，长时间得不到监管。[3]

四、消防监督图斑化管理的优越性与可行性探讨

图斑是个地形图术语，更多运用于国土资源管理领域，是土地利用现状调查图基本单元，一般指被境界、土地权属界、线状地物、地类界封闭而形成一个具有相同地类的地块。本文拟制建筑图斑的概念，其实质是建筑外轮廓在系统底图上的色框，对于实现消防精细化管理、提高治理能力现代化具有重要意义。

（一）运用图斑实现消防全域全息管理

运用图斑有效解决消防失控漏管的问题不再赘述，而文中所述的建筑图斑，在某种意义上与之前推行的建筑消防户籍化管理有相似之处，但其达到的效果和技术水平已不可同日而语。一方面，户籍化管理没能很好传承延续；另一方面，受当时信息化技术水平限制，局限于表单式建筑信息录入，虽然也内置矢量地图坐标，但最终没能形成完整的数据库。关于消防图斑管理的操作层面问题，如有条件可以在住建部门已有系统的基础上进行再开发，或者另行研发系统，但必须要打通信息壁垒，共享基础数据。除了建筑图斑外，根据消防监管需要还可以设置化工装置图斑、储罐图斑、露天大型变配电设施图斑、重大危险源图斑、天然水源图斑等消防信息图斑，真正实现全域全息监管。[4]

（二）运用图斑实施重点监管、精准监管

在实现全域全息监管的基础上，要通过实地排查、数据比对、筛查清洗等工作不断完善每个图斑的基础数据。根据图斑基础数据及动态监督检查情况开展消防安全风险评估，可以内置智能分析模型与公式并辅助以人工矫正或验证，从而进行图斑火灾风险分级分类监管，最后采取图斑颜色管理或者热力图等方式构建直观动态的火灾风险研判模型，清晰锁定重大火灾风险图斑，实施精准治理。同时，对于重要图斑建筑，可以运用数值孪生技术构建三维数字模型，辅以物联网末端感知等技术，实现超精准监管。在实现精准监管的基础上，图斑可应用于灭火救援辅助决策及火灾调查并发挥极大的作用。首先在灭火救援接警调度中，关于起火建筑（场所）的基本情况、毗邻建筑、周边道路水源等信息可通过图斑系统迅速调阅，给力量调派、行车路线、阵地设置、人车布排、撤退预案等指挥决策提供强有力的信息支撑，作战信息化水平得到进一步提高。此外，在火灾调查中同样能体现图斑管理优越性。火灾发生后，火调人员可以通过图斑系统迅速锁定起火建筑（场所）所在的图斑，查阅建筑结构、平面布置、人员构成、消防设施、电气线路等信息，火场建模、火灾制图等工作将变得非常便捷，火调力量也将得到很大程度的解放，火调工作结束后及时将火灾数据录入图斑，作为历史火灾信息和图斑火灾风险评估参数，建立起从火灾到防火的闭环，监督的精准性和逻辑性变得更强。[5]

（三）运用图斑管理革新双随机监督模式

当前，双随机消防监督检查的最大困惑是“单位库”的问题，通用做法是从市场监管部门获取市场主体数据导入双随机系统，弊端有几个方面。一是出现大量僵尸单位，因市场主体登记、注销瞬息万变，市场监管部门的数据本身存在一定滞后性，加上部门对接及数据更新无法做到适时，所以数据失真不可避免。二是登记的市场主体并非适格的被检查对象，比如有些主体本身并没有经营使用管理的建筑或者场所，类似网络电商、贸易中介、虚拟服务等市场主体，仅有注册登记的某个办公地点，而实际上办公地点也可能是长期闲置，那么这样的检查如何开展，是否有实际意义。三是有的连锁经营类市场主体注册登记地址1处，实际经营管理的建筑或者场所有多处，被双随机抽到后是该检查登记地址的消防安全，还是某处经营管理的建筑或者场所，或是全部经营管理的建筑或者场所。四是登记主体虽然可以在双随机单位库内设置标签，但规模、体量等没有區分，造成检查任务畸轻畸重。此外，标签是根据消防管理需要设定的，而市场主体行业分类执行《国民经济行业分类标准》，共有1094个小类，大量市场主体标签无法涵盖和准确归类，抽查的科学性不强。[6]

如果不以市场主体，而是以图斑作为被抽查对象，势必带来双随机监管模式的一次革命。一方面，图斑相对于市场主体具有相当的稳定性，市场主体是法人、非法人组织、个体工商户等法律主体，享有权利并承担相应义务，而图斑代表轮廓所框出建筑、构筑或者特殊场所，是物理意义上的存在，在较长的一定时期内是静态的、不变的，以图斑作为被抽查对象实施双随机监督，可以有效规避“僵尸企业”、检查不适格等问题，做到以不变应万变。另一方面，消防监督检查的目的是检查物的不安全状态和人的不安全操作，而人的不安全操作最终还是通过物的不安全状态来反映，通过对图斑框下的建筑或场所进行检查，按图索骥自然可以找出其管理主体，而且不用担心其管理主体更换的问题，只需客观如实检查建筑或者场所，发现问题依法依规倒查管理主体责任即可。对于多产权、多主体共用建筑或者体量规模过大的图斑，可以在一次双随机锁定被检查图斑之后，进行二次双随机选定某单一主体或者某个相对独立的管理区域进行检查，这样一来可以解决任务畸轻畸重的问题，同时更契合了随机的目的。[7]

结语

社会消防治理和消防监督管理工作的出发点和落脚点不外乎火灾防范和风险控制，而以市场主体为检查抽查对象的现行消防监督模式确实存在诸多弊端。本文探讨的消防监督图斑化管理实际上以建筑或者场所为检查对象的管理模式升级版。创新消防监管没有终点，其是实现社会消防治理现代化的必由之路，而运用图斑管理必将是一次有益尝试。[8]

参考文献

[1]

宗边.城乡自建房安全专项整治信息归集平台启动[J].建筑设计管理，2022，39（08）：59.

[2]李佳俊.解决村民自建房消防隐患整治过程中的思考[J].今日消防，2021，6（04）：114-115.

[3]胡笔雄.关于加强自建房消防安全监管的思考[J].今日消防，2023，8（06）：72-74.

[4]卫江波.关于民用自建房用作经营性场所消防安全的思考[J].住宅产业，2022（10）：37-39.

[5]卢凯.村民自建房消防安全现状及防火对策[J].中国房地产业，2021（18）：118.

[6]杨世将.自建房消防安全现状及防火措施[J].消防界（电子版），2022，8（10）：104-106.

[7]姚晨宇.村民自建房的消防安全隐患及应对策略[J].今日消防，2023，8（07）：59-60+80.

[8]张再涛.农村自建房火灾事故成因分析及消防安全管理[J].国际援助，2022（10）：4-6.