江苏省地方政府债务风险水平研究

蒋亚麒，季亚雯

(南京财经大学，江苏南京210023)

一、 引言

(一)研究背景

2008 年后，为应对国际金融危机对中国经济造成的前所未有的冲击，中国政府开启了大规模的经济刺激计划，鼓励地方政府加大基础设施建设力度。 该计划在短期内有效稳定了中国经济的增长，但也给经济的持久发展带来了一定的隐患，其中一个突出的问题就是松绑地方政府举债行为，进而引起地方政府债务的爆发式增长。 2018 年8 月13 日，新疆生产建设兵团第六师国有资产经营有限责任公司2017 年度第一期短期融资券(17 兵团六师SCP001)发生违约，成为首只违约的城投债。

我国2014 年通过的《中华人民共和国预算法》(以下简称新《预算法》)对地方政府债务管理作出明确规定:地方政府发行债券，举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准。 新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。 市县政府不再具有直接举债的权力，仅剩从省级政府申请额度这一途径，融资渠道变窄，无法满足自身融资需求，只能通过公共融资平台这类隐性的渠道解决资金缺口，致使表外负债加大，实际负债水平未能得到控制。

(二)研究意义

江苏综合经济实力一直处于全国前列，省内有着相对发达的苏南地区、经济欠发达的苏北地区以及居于两者之间的苏中地区，这与我国国内东部地区、西部地区与中部地区经济水平不均的特点有一定的相似之处，通过研究分析江苏省地方债务的特点，可以在一定程度上有益于对我国地方债务风险的研究。

二、 江苏省地方政府债务状况描述

(一)全省地方政府债务

江苏省是我国的经济强省，同时也是债务大省，截至2015 年年底，江苏省地方政府债务达10954 亿元，突破一万亿，在全国位居第一。 近几年江苏省一般债务余额变动较小，而专项债的增加较为明显，且呈现出越来越快的上升势态(表1)。

表1 近年江苏省政府债务情况

数据来源:各年度江苏省省级决算草案。

年份 债务余额/亿元一般债务/亿元专项债务/亿元一般债占比/%专项债占比/%2019 14878.38 6620.52 8257.86 44.50 55.50 2018 13285.55 6652.60 6632.96 50.07 49.93 2017 12026.28 6668.48 5357.80 55.45 44.55 2016 10915.35 6413.98 4501.37 58.76 41.24 2015 10556.26 6249.23 4307.03 59.20 40.80

2019 年江苏省债务限额核定为 16525.13 亿元，尚存在一定的举债空间；债务余额占GDP 的比重约为14.93%，低于欧盟60%的警戒线；以一般公共预算总收入加政府性基金收入作为地方综合财力的替代指标，债务率约为61.44%，低于国际通行的100%警戒标准，地方政府债务风险总体可控。但2019 年债务增长率为11.99%，高于GDP 增速(6.89%)，债务风险客观存在。

(二)江苏省内地级市地方政府债务

类似于我国经济东部、中部、西部区域化分布的特点，江苏省内13 个地级市的经济实力也呈现出区域化分布的特征，苏南5 市属于发达城市，苏中3 市的发展趋势良好，苏北5 市则呈现出强劲的增长态势。

首先来看一下江苏省省内13 地级市的经济发展与政府债务情况(表2)。

表2 2019 年江苏省省内各地级市政府收入及债务状况

数据来源:2019 年度江苏省及各地级市决算草案。

城市一般公共预算收入/亿元政府性基金收入/亿元综合财力/亿元地方政府债务余额/亿元地方政府债务限额/亿元负债率/%债务率/%南京 1580.03 1704.67 3284.7 2582.6 2819.3 18.408 78.625无锡 1036.33 797.33 1833.66 1204.97 1235.6 10.167 65.714徐州 468.32 537.3 1005.62 465.83 502.42 6.514 46.323常州 590.03 1062.25 1652.28 1006.84 1027.33 13.604 60.936苏州 2221.81 1864.09 4085.9 1390.62 1728.89 7.229 34.035南通 619.26 948.29 1567.55 1562.69 1673.21 16.654 99.690连云港 242.44 192.66 435.1 530.75 579 16.907 121.984淮安 257.31 261.2 518.51 586.21 637.47 15.143 113.057盐城 383 110.06 493.06 341.29 362 5.985 69.219扬州 328.79 401.33 730.12 849.99 896.83 14.530 116.418镇江 306.85 332.91 639.76 1096.87 1282 26.576 171.450泰州 365.67 362.94 728.61 759.19 848.63 14.789 104.197宿迁 212.3 205.54 417.84 666.64 691.3 21.510 159.544

在江苏省各地级市中，全部13 个城市债务余额均控制在债务限额内，且负债率均低于30%，远没有达到欧盟60%的警戒线，其中苏州等市负债率甚至不足10%，这表明从债务率的角度来看江苏省各地级市的负债承载能力较强。 但是，从债务率的角度出发，情况则不容乐观，连云港、淮安、扬州等6 市已超出国际通行的100%的警戒值，镇江市甚至达到了170%，这意味着需要用政府近两年的全部财力才能还清现有负债，负债规模较大。

值得注意的是，苏北地区中有三市负债率高于100%，苏中三市都较为接近警戒值，苏南除镇江外负债率均明显低于警戒值，可以初步判断苏北、苏中、苏南偿债压力依次减小。

三、 江苏省地方政府债务风险实证研究

(一)指标选取

本文选取地方政府债务风险指标时，综合参考了标普、穆迪、中债资信、东方金诚等国内外主要信用评级机构的地方政府债券信用评级指标及相关文献，同时结合本文分析的县域地方经济特点，共选取9 个可能对债务风险产生影响的指标。 所选取的指标及描述性统计如表3 所示。

表3 指标选取与描述性统计

数据来源:2019 年度江苏省及各地级市决算草案及2020 年度江苏省统计年鉴。

序号 缩写 指标名称 极小值 极大值 均值 标准差1 ggdp GDP 增长率/% 5.324 8.180 6.945 0.854 2 dbt1 负债率/% －26.576 －5.985 －14.463 5.985 3 dbt2 债务率/% －171.450 －34.035 －95.476 41.497 4 dep1 城乡居民存款与地方政府债务比值 2.224 10.770 4.863 2.608 5 dep2 年末金融机构存款与地方政府债务比值 4.655 24.237 11.644 6.122 6 fin 金融发展效率/% 71.720 99.370 85.446 9.511 7 scr 财政自给率/% 41.978 103.753 66.621 21.399 8 tax 税收占一般公共预算收入比重/% 76.339 89.613 81.783 3.983 9 fud 政府性基金收入占综合财力比重/% 35.740 77.678 50.600 10.063

指标说明:

1. GDP 增长率为本年度地区生产总值同比增速，用于表征反映地方基本经济状况。

2. 负债率为地方政府债务余额与地方生产总值之比，用于表征政府债务规模；债务率，为地方政府债务余额与地方政府综合财力之比，用于表征地方政府偿债能力。 为方便后续分析，对负债率、债务率做取相反数的处理。

3. 城乡居民存款与地方政府债务比值和年末金融机构存款与地方政府债务比值，用于表征城乡居民与金融机构的财力水平及消化政府债务的能力。

4. 金融发展效率为年末金融机构贷款与年末金融机构存款的比值，用于表征地方金融市场发展状况。

5. 财政自给率为财政收入占财政支出的比重，用于表征地方财政自我平衡的能力。

6. 税收是地方政府获取预算内收入的主要渠道，用税收占一般公共预算收入比重表征一般财政预算收入的稳定性。

7. 政府性基金是地方政府还本付息的主要来源，用以反映地方政府偿还专项债务的能力。

(二)利用因子分析法确定各指标权重

首先进行KMO 和巴特利特检验，结果见表4。 KMO 取值为0.507＞0.5，表明所选样本适用于因子分析；巴特利特球形检验的近似卡方为118.293，在自由度为36 时，显著性小于0.01，表明所选取的9 个指标之间存在相关关系，适合进行因子分析。

表4 KMO 和巴特利特检验

KMO 取样适切性量数 0.507近似卡方 118.293巴特利特球形度检验自由度 36显著性 0.000

根据特征值大于1 的原则确定公共因子个数，结果见表5。 前三个因子的特征值大于1，累积方差贡献率达到了90.73%，可以认为选取出的共同因素可以解释大部分信息，因此本文认为这三个因子具有较好的代表性。

表5 总方差解释

初始特征值 提取载荷平方和成分总计 方差百分比/%贡献率/% 总计 方差百分比/%累积累积贡献率/%1 4.797 53.305 53.305 4.797 53.305 53.305 2 2.082 23.130 76.436 2.082 23.130 76.436

续表

提取方法:主成分分析法。

初始特征值 提取载荷平方和成分总计 方差百分比/%贡献率/% 总计 方差百分比/%累积累积贡献率/%3 1.287 14.295 90.731 1.287 14.295 90.731 4 0.364 4.050 94.780 6 0.127 1.410 98.909 7 0.084 0.937 99.847 8 0.009 0.104 99.950 9 0.004 0.050 100.000

从表6 来看，成分1 主要受负债率、债务率、城乡居民存款与地方政府债务比值与年末金融机构存款与地方政府债务比值的影响，据此将成分1 命名为地方政府债务规模；成分2 主要受财政自给率与税收占一般公共预算收入比重影响，据此将成分2 命名为地方政府财力水平；成分3 主要受金融发展效率与政府性基金收入占综合财力比重的影响，据此将成分3 命名为债务吸收与偿还能力。 由成分矩阵得出的成分得分系数矩阵见表7。

表6 成分矩阵

原指标 成分1 2 3 ggdp －0.859 0.089 －0.153 dbt1 0.938 －0.162 －0.121 dbt2 0.919 0.266 －0.157 dep1 0.898 －0.366 －0.018 dep2 0.956 0.073 0.198 fin －0.482 0.085 0.847 scr 0.385 0.834 0.089 taxr 0.257 0.861 0.293 fud 0.412 －0.628 0.611

表7 成分得分系数矩阵

原指标 成分地方政府债务规模 地方政府财力水平 债务吸收与偿还能力ggdp －0.179 0.043 －0.119 dbt1 0.196 －0.078 －0.094 dbt2 0.191 0.128 －0.122 dep1 0.187 －0.176 －0.014 dep2 0.199 0.035 0.154 fin －0.101 0.041 0.658 scr 0.080 0.401 0.069 taxr 0.054 0.414 0.228 fud 0.086 －0.301 0.475

(三)江苏省各地级市债务风险状况

根据表7 的系数进行计算，并对计算结果进行标准化处理得出得分，结果如表8 所示。

表8 江苏省各地级市债务风险状况一览

债务规模 得分1 地方政府地方政府财力水平 得分2 债务吸收与偿还能力 得分3 总分南京 －9.78 60.37 55.21 83.72 123.89 73.46 72.52无锡 －2.66 78.33 50.32 72.04 113.52 42.58 64.32徐州 －0.89 82.78 37.20 40.76 99.22 0.00 41.18常州 －5.48 71.21 56.97 87.91 102.65 10.22 56.45苏州 5.94 100.00 62.04 100.00 121.53 66.44 88.81南通 －15.59 45.74 38.97 44.99 104.96 17.10 35.94连云港 －22.44 28.47 26.41 15.02 127.52 84.28 42.59淮安 －20.72 32.80 28.78 20.68 122.31 68.75 40.74

续表

地方政府债务规模 得分1 地方政府财力水平 得分2 债务吸收与偿还能力 得分3 总分盐城 －3.42 76.42 20.11 0.00 123.70 72.89 49.77扬州 －19.51 35.84 30.60 25.01 111.60 36.88 32.58镇江 －33.74 0.00 28.29 19.51 130.33 92.65 37.39泰州 －16.20 44.19 32.14 28.69 112.28 38.90 37.26宿迁 －32.56 2.96 21.82 4.08 132.80 100.00 35.68

四、 结论

本文基于江苏省13 个地级市2019 年财政、金融等方面数据，利用因子分析法构建了江苏省省内地级市政府债务风险预警指标，通过分析得出如下结论:

1. 南京与无锡、苏州等苏南城市债务规模可控、地方还债与吸收债务能力较强，债务风险水平较低，而苏中、苏北地区各市债务规模较大，多市债务率高于100%，且在地方政府财力、吸收债务与偿还债务能力等方面表现较为一般，债务风险客观存在。

2. 全省所有地级市政府基金性收入占综合财力比重都处于35%～80%的区间，说明土地财政的现象较为明显，地级市政府较依赖政府性基金收入，应当引起重视。

3. 各市城乡居民存款、金融机构存款相较地方政府债务余额较为雄厚，必要时采用借新债还旧债的方式可以在一定程度上减缓政府的还款压力。