转移支付的财力均等化效应：来源分解及动态演进

董艳玲 李 华

(山东大学，山东 济南 250100)

一、引言及相关文献回顾

要素禀赋和经济发展的区域异质性带来的地方财力不均衡是当今社会主要矛盾的一个重要体现。地方财力差距过大会带来一系列负面影响，不利于基本公共服务均等化目标的实现，区域协调发展战略也难以贯彻落实，严重时还会导致政治分裂，影响经济社会的稳定(Shankar et al.，2003)。另外，高质量发展所倡导的协调共享新发展理念也表明缩小地方政府财力差距的必要性。在此背景下，强调政府间财税关系协调和经济利益共享，对促进新时代区域协调发展存在重要的理论和现实意义。那么，旨在均衡财力的转移支付制度已运行较长时间，改善地方政府自有财力地区差异的效果如何？趋势怎样？对来源分解有何影响？分布动态又会怎样变化？关于以上问题的研究对现代财政制度的建立、区域协调发展战略的完善乃至高质量发展的推进有着重要的理论和现实意义。

财力均等化效应是转移支付的本源效应，也是其经济社会效应发挥作用的基础。截至目前，相关研究更多集中于对转移支付经济社会效应的探讨。经济角度侧重于转移支付影响市场整合的分析。不同于税收留成，转移支付，尤其是专项转移支付，可以通过政府间财力再配置效应有效促进市场整合，且主要通过纵向财力集中和策略性财力下移来实现(贺颖，2021)。转移支付的市场整合效应存在区域异质性，落后地区通过参与市场分工促进市场整合，而发达地区受锦标赛模式中经济绩效导向的影响，市场整合效果并不显著(解晋，2021)。社会角度更多关注转移支付的减贫效应。中央政府可通过增加人均农业支出、人均公共服务和人均人力资本的投入发挥减贫效应，而在人力资本投资中，健康支出比教育支出的减贫效果更好(徐明，2021)。具体到转移支付类别，生态补偿改善贫困的效果显著，且主要通过改善区域环境、促进劳动力就业来实现(李一花 等，2021)。另外，转移支付的高质量发展效应也日益受到关注。理论上，作为协调政府间财政关系的重要工具，转移支付不仅有助于推进国家治理体系与治理能力现代化，还能长期可持续地推动经济高质量发展。其中，均衡性转移支付可通过优化公共支出结构间接来促进经济高质量发展(储德银 等，2020)。但是，也有研究表明转移支付对经济高质量发展存在负向效应，且具有区域异质性(吕炜 等，2020)。

转移支付的财力均衡功能是其经济社会效应得以有效发挥的重要前提。国内外对转移支付的财力均衡效应进行了研究，却得出不一致甚至截然相反的结论。部分研究认为现行的转移支付制度在财力均等化方面取得了较为理想的效果。陈建东等(2014)利用一般预算收入和中央补助变量以及基尼系数方法，发现2004—2012年转移支付总体上降低了省际层面的财力不平等。马海涛等(2017)基于一般预算收入和转移支付指标以及变异系数方法，发现2009—2013年转移支付有助于县级层面地区财力均等化的实现。邱强(2019)使用基尼系数收入来源方法，发现2000—2016年福建省以下转移支付整体和除税收返还外其它单项转移支付均促进了供养人口的财力均等化。吴柏钧等(2021)认为，分税制以来，作为财政收入再分配机制，转移支付发挥了一定的地区财力平衡作用。部分研究却得出中国转移支付政策没有发挥横向财力均衡效应的结论。贾晓俊(2009)使用财政收入和财政支出两个变量以及基尼系数分解方法，发现1998—2005年中国转移支付未取得理想的省际横向财力均衡效应。官永彬(2011)基于财政收入和净转移支付指标以及考虑收入来源的基尼系数方法，发现1997—2006年中国转移支付扩大了省际层面的地区财力差异。还有研究认为转移支付的财力均衡效应较为复杂。赵桂芝等(2012)基于财政收支以及转移支付指标和泰尔熵指数方法，发现1995—2009年中国省级转移支付的横向财力协调效应存在多重复杂性。

对比转移支付财力均等化效应的相关研究，差异主要在于：一是研究时期。不同阶段的转移支付制度力度和侧重方向存在一定差别，其财力均等化效果也会有所不同。二是代理变量。部分研究认为财政支出能够大致代表不同地区的可支配财政资源，故可作为财政能力的衡量指标(欧阳华生，2007)。大部分研究则认为以财政收入和转移支付(或中央补助收入)后的总收入来代表转移支付前后的财力水平(戴平生 等，2015；鲍曙光，2016)。三是研究对象。部分研究认为基础教育、卫生以及社会保障等基本公共服务主要由县级政府提供，其供给水平及福利情况受县级政府财力的直接影响。大部分研究则认为中央政府在制定转移支付政策时主要考虑省级层面，并且省以下转移支付制度的规范性和完善度还不够高。四是研究方法。探究转移支付财力均衡的有效性时，关注点应从加强总收入均等化转向转移支付对总财力均等化的贡献度变化，涉及的考察角度和相应方法有：地区视角主要为可实现组内组间分解的广义熵指数(Shorrocks et al.，2005)；收入来源视角则采用Lerman et al.(1985)的基尼系数分解方法分析不同来源的转移支付财力均衡的异质性；还有一类是结构分解视角(Urban et al.，2008；Urban，2013)，从水平效应和垂直效应角度来探究转移支付对总财力均等化贡献度的影响(解垩，2018)。

可以看出，这一主题仍存在研究空间，表现为：一是时间跨度的延伸。尽管部分文献对转移支付的财力均等化效应进行了前期研究，但对分税制改革至今转移支付的财力均衡效果进行持续和深化追踪，有利于切实贯彻高质量发展的共享和协调理念。二是考核对象范围的准确性。与财政支出指标相比，财政收入尤其是净补助收入能更准确反映转移支付的规模和力度。三是研究方法的拓展深化。基于地区角度分解的广义熵指数忽略了样本之间的交叉重叠问题，而Dagum基尼系数及其分解和Kernel密度估计可以探究财力的不平等来源及其动态演进趋势。

二、研究设计

(一)概念界定

转移支付由英国经济学家庇古提出，是指基于既定的财权事权从上级向下级或在同一级政府中转移的资金，旨在均衡各地区财力进而促进公共服务的供给。可以看出，在设定转移支付制度时主要有纵向公平和横向公平两种考量。具体来说，财政“纵向不公”主要来自央地政府间的财权事权不对称。中央政府将一部分资金转移给地方政府，来促进财政能力的“纵向均衡”(曾军平，2000)。对于财政“横向失衡”的理解，主要存在两种观点：一种是人与人之间平衡的财政平等观。主张财政平等是情况相似的人应得到相同的财政剩余，并且不同区域人口要素的流动有助于财政平衡的实现(Buchanan，1950)。另一种是地区间平衡的财政平等观。主张转移支付旨在缩小不同区域地方政府财政能力的差异，推动区域基本公共服务均等化的实现。相较而言，后一种观点更适合包括中国在内的发展中国家。

借鉴付文林等(2012)、王瑞民等(2017)的研究，选择财政一般公共预算收入代表自有财力，用净补助收入(中央补助收入-地方政府上解支出)来衡量转移支付规模。考虑到1994年分税制改革开始，1995年《过渡期转移支付办法》推出，将研究时间跨度定为1995—2018年。变量均进行平减和人均处理。《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》、国家统计局、各省份财政预决算报告等为主要数据来源。

(二)研究方法

一般来说，转移支付的财力均衡效应是指转移支付带来的财政收入不平等指数的变化。从地区分解角度来看，传统不平等指数存在忽略样本间交叉重叠、难以实现区域差异来源以及无法刻画均等化演进的缺陷，而Dagum基尼系数及其分解和核密度估计可以有效解决以上问题。

1.Dagum基尼系数及其分解

Dagum基尼系数及其分解因其优越性被众多文献用来研究地区差异问题(王谦 等，2018；刘华军 等，2019；李华 等，2020；李华 等，2021)。本文使用Dagum基尼系数及其分解来测度转移支付前后地方政府财政能力的地区不平等程度，在此基础上构建财力均衡效果指标来研究转移支付的财力均等化效应，同时考察对不平等来源的影响。基尼系数G包括超变密度G、区域间基尼系数G、区域内基尼系数G三部分。参考Dagum(1997)，有

G=G+G+G

(1)

2.Kernel密度估计

因为具有依赖性弱、稳健性强等优点，Kernel密度估计被应用于众多领域地区差异的研究。一般来讲，该方法可实现延展性、分布态势等演示。首先需要设定密度函数，具体见式(2)，式(3)呈现了使用时需具备的条件。

(2)

(3)

考虑到高斯核密度的使用频率较高，本文也使用高斯核密度对中国四大区域地方政府财力的绝对差异进行估计。需要说明的是，带宽大小较为显著地影响密度函数的陡峭度和测度结果的准确性。当带宽较小(大)时，得到的结果准确性较高(低)，但密度函数较为陡峭(平坦)。

三、典型化事实

图1 地方政府自有财力和中央净补助收入的关系示意图(单位：元/人)

图2 各省份地方政府自有财力和补助后财力的空间分布(单位：元/人)

为了探究转移支付的财力均等化效应，首先对自有财力和中央净补助收入两者之间的关系进行考察，详见图1。可以看出，各省份地方政府自有财力和得到的中央净补助收入存在明显的负相关关系，即自有财力越高的省份，得到的转移支付额度越小；反之，则越大。因此，转移支付制度势必对财政能力的不平等格局产生一定影响。

(一)总体层面

图2呈现了全国各省份自有财力和补助后财力的空间分布，选取1995年、2006年及2018年来进行展示。可以看出，各省份自有财力存在显著的地区差异，“东高-西低”格局显著。财力水平较高的省份主要集中东部地区，西部地区省份财力水平则较低。具体来看：前五名省份中，1995年除辽宁外均位于东部，2006年和2018年一致，且均属于东部省份。水平较低的五个省份，1995年除河南外均为西部省份，2006年均为西部省份，2018年除黑龙江和河南外也均为西部省份。原因可能在于：作为地方政府自有财力的主要来源，一个地区的税收规模很大程度上取决于其经济发展，东部地区经济发展水平较高，税源充足，自有财力相对较高，而西部地区经济发展较为落后，自有财力自然也就较低。

与自有财力相比，补助后财力的空间不平等态势得到一定缓解，地区差异有所缩小。具体来看，水平较高的五省份，1995年，东部地区4个，西部地区1个；2006年，东部地区3个，西部地区2个；2018年，东部地区减少为2个，西部地区增加至3个。水平较低的五省份，1995年均位于中西部地区，2006年仍然如此，2018年出现东部省份。可以看出，东部地区排名靠前省份的数量有所减少，排名靠后省份的数量反而增加，西部地区排名靠前省份数量不断增加，排名靠后省份数量不断减少。这表明转移支付在提高地方政府财力水平的同时，对财力分配格局产生了一定影响。总的来看，转移支付明显改变了自有财力“东高-西低”格局，呈“两边高-中间低”态势，即东部地区和西部地区补助后财力较高，而中部地区补助后财力水平较低。可见，转移支付制度对缩小不同地区地方政府的财力差异产生了积极影响。

(二)四大区域(8)根据国家统计局2011年6月13日划分办法，四大区域划分如下：东部地区包括北京、天津、河北、山东、江苏、浙江、上海、福建、广东、海南等10个省份；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南等6个省份；西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等11个省份；东北地区则包括辽宁、吉林、黑龙江3个省份。层面

图3呈现了观测期内四大区域及总体地方政府自有财力和补助后财力的变化态势。可以看出，四大区域及总体地方政府的自有财力均呈明显上升态势，但地区不平等现象显著。从财力水平看，总体来讲，东部地区地方政府的自有财力一直处于最高水平，其次为东北地区，西部和中部地区水平相对较低。值得注意的是，东北地区于2014年自有财力开始下降，2015年甚至呈断崖式下跌，之后下降态势得以遏制。地方政府财政收入的下降是“新东北现象”经济困局的一个重要体现，尽管2003年通过的《中共中央 国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》(中发〔2003〕11号)使得东北地区经济获得了快速增长，取得了阶段性成果，但并没有改变以投资拉动为主的战略模式，经济结构和产业结构失衡现象未得以有效缓解(靳继东 等，2016；魏后凯，2017)。新常态背景下，宏观经济下行、产业转型升级滞后、国有企业改革不到位、民营企业发展不充分、科技创新活力不足等因素的多重叠加使得东北地区经济陷入低迷。但是，2015年底实行的《中共中央 国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》(中发〔2016〕7号)遏制住了东北地区经济骤然失速的趋势。与全国总体比较，东部地区自有财力一直高于全国平均水平，其余三大地区则比总体水平要低。就增长速度来说，西部地区地方政府自有财力的增速最快，年均增长13.64%；中部地区紧随其后，增速为13.29%；再之后为东部地区，年均增长12.37%；东北地区增速最低，年均增长为10.03%。

图3 四大区域自有财力和补助后财力的变化态势图(单位：元/人)

观测期内，四大区域及总体地方政府的补助后财力均呈明显上升态势，但地区差异仍较为显著。从财力水平看，总体来讲，东部和西部地区水平较高，1995—2010年东部地区居于首位，2011—2018年西部地区则超过东部地区，其后是东北地区，中部则一直处于最低水平。值得注意的是，东北地区补助后财力2014年增长态势基本停滞，2015年开始下滑，但很快回调呈上升态势。可以看出，中央政府的转移支付在一定程度上延缓了东北地区地方政府财政能力的下滑，但并没有遏制住骤降趋势。2015年底，为支持推动东北地区老工业基地的全面振兴，中央加大了对东北地区的财力支持力度，使得东北地区的财政能力得以回调。从增长速度来看，西部地区补助后财力水平提高最快，增速高达14.53%；中部地区略低于西部地区，增速为14.25%；东北和东部地区增速较为接近，分别为11.90%、11.89%。与自有财力相比，转移支付明显改变了四大区域地方政府的相对财力水平，对西部地区的影响尤为显著。西部地区自有财力水平较低，仅略高于始终处于最低水平的中部地区，接受中央补助后西部地区财力显著增加，甚至超过东部地区，成为补助后财力水平最高的地区。可以看出，自有财力和转移支付均对地方政府的总财力产生了重要影响。前期，自有财力在地方政府总财力中发挥作用较大，导致东部地区地方政府补助后财力处于最高水平；伴随区域经济协调发展战略的实施，转移支付在地方政府总财力中起的作用逐渐增大，西部地区补助后财力水平逐渐占据较高位置。这也在一定程度上说明转移支付的财力均等化效应与国家政策密切相关，阶段性特征显著。

四、转移支付的财力均等化效应测度及分解

通过对比转移支付前后地方政府财政能力的变化，可以较为直观地把握转移支付对全国及四大区域财力不平等空间格局的影响，但无法深入到转移支付财力均衡效应的大小及变化趋势层面，对不平等来源的影响也无法体现。为了更为科学地把握转移支付的财力均衡效应及对不平等来源的作用情况，使用Dagum基尼系数及其分解展开进一步的探讨。

(一)总体财力均等化(10)借鉴已有文献财力均等化效果指标构造方式(陈建东 等，2014)，本文构造以下公式来衡量转移支付的财力均衡效果：财力均等化效果=(补助后财力不平等数值-自有财力不平等数值)/自有财力不平等数值，数值小于0代表转移支付存在财力均等化效应，大于0则表示转移支付加剧了财力的不平等程度。效果

图4 转移支付总体财力均等化效应的演变趋势

从图4可以看出，地方政府自有财力和补助后财力的地区不平等总体均呈降低态势，转移支付取得了较为理想的财力均等化效果。分析来看，地方政府自有财力的总基尼系数在小幅波动中存在减小态势，1995年为0.3892，2018年减小至0.3276。地方政府补助后财力基尼系数的下降态势也十分显著，1995年为0.3364，2018年降为0.2525。基于数值角度，转移支付显著降低了地方政府财力水平的基尼系数，缩小了不同地区地方政府的财力不平等。从变化态势来看，转移支付有利于财力均等化的实现，且总体呈增强态势。值得注意的是，转移支付的财力均等化效果在2003年出现骤然降低现象，2009年后有所弱化。原因在于：2003年及以后中央转移支付的资金拨付倾向发生了一定变化，数额最多的经济欠发达地区西藏呈下降态势，经济发达的广东陡然增加，甚至超过西藏，使得转移支付的财力均衡效果受到冲击，进而出现下降现象。2009年后出现的弱化现象也与经济欠发达省份接受拨款的提高态势趋缓有关，比如西藏和宁夏。由上述现象发现，地方政府自有财力的地区差距呈缩小趋势，表明不同地区的财政汲取能力可能存在趋同态势，也在一定程度上反映转移支付的经济培植效应取得了较好的效果。另外，在补助后财力不平等格局保持相对稳定时，地区自有财力趋于均衡也弱化了中央政府的干预力度，降低了转移支付的财力均等化效果。总的来说，转移支付可从培植经济发展和弥补财力缺口两方面影响地方财力的不平等格局，也反映其财力再分配功能在均衡不同地区财政能力方面发挥了较好的作用。

(二)区域内财力均等化效果

从图5看出，转移支付的财力均等化效应存在明显的地区异质性。具体来看，东部地区自有财力和补助后财力的基尼系数均存在显著减小态势，转移支付取得了较好的财力均等化效果，且呈不断增强态势。中部地区自有财力的基尼系数在波动中总体存在微弱减小态势，而补助后财力的基尼系数在波动中呈明显降低态势，转移支付起到了一定的财力均等化作用，但直到2005年才开始显现。西部地区有所不同，基尼系数存在小幅上升态势，补助后财力的基尼系数尽管总体呈下降态势，但并不显著。西部地区未取得理想的转移支付财力均衡效果，相反却拉大了差距。值得注意的是，2002年前后最为显著，原因可能是与2000年开始实施的西部大开发战略有关。作为中央宏观调控的重要手段，转移支付在促进东西部地区整体公共服务均等化方面提供了重要的制度保障，是推动西部大开发的关键所在(宋媛 等，2010)。同时，西部地区欠发达省份接受的转移支付数额较大，一些省份由此拥有了远超于经济发达省份的自有财力。欠发达省份受资助力度的加大，自然就加剧了西部地区内部省份之间的财力不平等。东北地区自有财力和补助后财力的基尼系数总的来看均呈减小态势，转移支付也取得了理想的财力均等化效果，且存在增强态势。转移支付的财力均等化效果存在地区异质性，总体来看，东部、中部及东北地区均取得了较为理想的均等化效果，西部地区却扩大了内部财力差距。

图5 转移支付区域内财力均等化效应的演变趋势

(三)区域间财力均等化效果

从图6可以看出，转移支付的区域间财力均等化效应也存在地区异质性。具体来看，东-中地方政府自有财力和补助后财力的区域间基尼系数总体均呈下降趋势，转移支付对区域间财力均等化存在积极影响。东-西地方政府自有财力和补助后财力的区域间基尼系数总体也呈减小态势，转移支付也取得了较为理想的均等化效果。东-东北自有财力的区域间基尼系数总体呈上升态势，但补助后财力呈下降态势，同时转移支付对缩小东-东北地方政府的财力不平等效果较好。中-西地方政府自有财力的区域间基尼系数呈小幅上升态势，补助后总财力基本不变，转移支付并未取得较为理想的财力均等化效果。中-东北自有财力和补助后总财力的区域间基尼系数均存在显著减小态势，但转移支付未取得较为理想的区域间财力均等化效果。西-东北自有财力的区域间基尼系数呈明显下降趋势，补助后财力呈小幅减小态势，2015年前转移支付均等化效果较好，之后却起到相反的作用。原因可能是与西藏2015年及以后接受的转移支付金额陡然增加有关，1995—2014年年均增长16.21%，2015年拨款增至27330.26元/人，年均增长23.78%，而东北地区最高的黑龙江仅为4234.37元/人，迅速拉大了与东北地区省份的差距，从而未取得较好的均等化效果。总的来说，不同地区中央政府给予的扶持力度有所不同，对应的转移支付额度就有所差异，不同地区之间的财力不平等程度变化自然也存在一定差异。

图6 转移支付区域间财力均等化效应的演变趋势

(四)转移支付对财力不平等来源的影响

表1呈现了地方政府自有财力和补助后财力不平等来源的贡献数值，图7为对应的变化趋势图。从自有财力来看，区域间差异在总体不平等中占比最大，但具有微弱减小态势。具体来说，水平角度，区域间差异对总体自有财力不平等的贡献最大，一直处于最高水平，均值高达72.52%；其次为区域内差异贡献，均值为21.95%；超变密度贡献最小，均值仅5.52%。变化趋势视角，区域间差异在总不平等中的贡献度存在微弱下降趋势，区域内差异的影响较为平稳，超变密度贡献度的上升趋势较为显著。从补助后财力来看，区域间差异仍为地方政府补助后财力不平等的主要来源，但贡献度呈明显下降趋势。具体来说，水平视角，补助后财力的不平等主要是由区域间差异造成的，在总体不平等中占比43.71%；区域内差异显著低于区域间差异在总体不平等中的占比；超变密度则处于最低水平，占比27.39%。变化趋势视角，区域间差异和超变密度在总体不平等中占比的变化处于相反态势，区域内差异变化不大，有微弱上升现象。值得注意的是，2008年开始超变密度的影响超过区域内差异，一度接近区域间差异的影响，但之后不断减小，且逐渐逼近区域内差异的贡献度。可以看出，转移支付大幅降低了区域间财力不平等的贡献度，提高了区域内差异和超变密度的影响，其中后者的上升更为明显。

表1 转移支付前后财力不平等的来源及贡献 (%)

图7 转移支付前后财力不平等来源及贡献的演变趋势(单位：%)

上述结论表明，支持西部大开发和贯彻区域协调发展战略的转移支付制度确实起到了缩小不同地区地方政府财力差距的效果，使得区域间财力趋于平衡。但是具体到某些区域，比如西部地区，转移支付后财力差异反而增大的现象加剧了区域内差异对总差异的影响。另外，对各省份的转移支付数额不一，由于拨款数额较大，一些省份出现“优秀而离群”现象，比如西藏、青海，从而增大了其获得转移支付后离开所在区域的可能性，提高了超变密度对总体差异的影响。

五、转移支付对财力水平动态演进的影响

这里采用Kernel密度估计方法来深入分析地方政府自有财力和补助后总财力的位置分布、变化态势、延展程度及极化趋势等，通过对比分析来探讨转移支付对地方政府财力水平演进的影响。

(一)总体层面

从图8可以看出，转移支付对地方政府的财力分布产生了一定影响。从自有财力来看，一是上升态势显著，表明样本观测期内地方政府财力不断提高。具体来讲，1995—2018年，自有财力的分布曲线呈明显右移趋势，2005年开始尤为显著。地方政府自有财力的绝对差异呈明显扩大趋势。主峰高度不断下降，宽度有所增加。地方政府自有财力呈右拖尾分布，且延展性不断增强，表明各省份地方政府自有财力的提高存在“马太效应”，即自有财力较高的省份上升较多。二是呈多极化态势。1995—2011年，自有财力的分布只有一个主峰；2012—2016年呈双峰分布，之后则出现多峰。在这个过程中，侧峰逐渐出现，且峰值逐渐上升，多极分化程度较高。

从补助后财力来看，地方政府补助后财力总体也呈明显提高趋势。具体来说，样本观测期内，地方政府补助后财力分布的右移趋势更加显著，2005年后右移速度明显加快。地方政府补助后财力绝对差异的扩大趋势非常明显。补助后财力分布曲线也呈明显右拖尾，延展性不断拓宽。也存在较为明显的多极分化态势，经历了“单峰—双峰—多峰”的过程。可以发现，转移支付使地方政府财力分布右移趋势更加显著，延展性进一步拓宽，出现超高水平离群省份，多极化趋势有所加剧，且各峰之间距离拉大。总的来说，转移支付在提高各省份财力水平的同时增强了多极化态势。

图8 全国整体地方政府自有财力和补助后财力的分布动态(单位：元/人)

(二)四大区域层面

1.转移支付对东部地区各省份财力分布的影响

东部地区地方政府自有财力和补助后财力分布动态见图9。从自有财力来看，观测期内，地方政府自有财力总体呈提高态势。具体来讲，东部地方政府自有财力曲线呈明显右移趋势，2005年之后尤为显著。这一特征与全国整体相符。地方政府自有财力的绝对差异呈不断增大态势，主峰高度显著降低，宽度有所增大。地方政府自有财力曲线呈右拖尾分布，延展程度不断增强，具有多极分化态势，呈现“单峰—双峰—多峰”演变过程。可以看出，东部地区地方政府自有财力的分布情况与全国相似，是全国财力分布的一个缩影。从补助后财力来看，东部地区各省份也呈明显提高趋势。具体表现为，补助后财力分布的右移趋势更加显著，绝对差异日趋增大，也呈现右拖尾现象，存在明显两极分化。可以看出，转移支付对东部地区各省份财力分布的影响体现为右移趋势更加显著，极化趋势有所缓解，由多极分化向两极分化转变。

图9 东部地区自有财力和补助后财力的分布动态(单位：元/人)

2.转移支付对中部地区各省份财力分布的影响

中部地区地方政府自有财力和补助后财力的分布动态见图10。从自有财力来看，观测期内，中部地区地方政府的自有财力总体呈提高趋势。具体来看，中部地区地方政府自有财力曲线呈明显右移态势，2005年之后尤为明显。地方政府自有财力经历了主峰高度下降宽度增加的过程，表明中部地区各省份自有财力绝对差异有所增大。自有财力分布呈“单峰—双峰”变化，双峰现象2017年开始出现。从补助后财力来看，中部地区各省份也呈明显提高态势，经历了右移趋势日益显著的过程，其绝对差异呈不断增大态势，经历了“单峰—双峰”的变化过程。可以发现，转移支付对中部地区财力分布的影响突出表现为右移趋势更加显著，表明转移支付在提高中部地区各省份财力水平的同时对其内部差异的影响并不显著。

图10 中部地区自有财力和补助后财力的分布动态(单位：元/人)

3.转移支付对西部地区各省份财力分布的影响

西部地区自有财力和补助后财力分布动态见图11。

图11 西部地区自有财力和补助后财力的分布动态(单位：元/人)

就自有财力来看，西部地区各省份呈明显提高态势，表现为右移趋势明显，主峰高度下降、宽度增加，呈“单峰—多峰”变化。就补助后财力来看，西部地区各省份也呈明显提高趋势，也经历了绝对差异不断扩大的过程，右拖尾现象逐渐显著，且延展性呈不断拓宽态势，也经历了“单峰—多峰”过程。可以看出，转移支付使西部地区各省份地方政府的财力水平明显提高，一定程度上也改变了其分布情况，突出表现为财力分布出现右拖尾，延展性呈拓宽趋势，表明西部地区转移支付存在极大不均，导致个别省份财力水平迅速提高，进而加大了地区内部各省份的财力不平等。

4.转移支付对东北地区各省份财力分布的影响

东北地区地方政府自有财力和补助后财力分布动态见图12。就自有财力来看，东北三省在“右移—左移—停滞”过程中总体表现为微弱右移态势。其中，1995—2013年右移趋势明显，2014年分布开始向左移动，2015年左移幅度骤然增大，之后基本保持不变。可以看出，不同于其他三大地区，近年来东北三省财政收入提高面临困难。这里也印证了典型化事实部分的“新东北现象”经济困局。自有财力绝对差异经历了“扩大—缩小”的过程，表现为1995—2013年扩大趋势显著，2014年总体开始缩小。经历了“单峰—双峰—多峰”过程，呈多极化态势。就补助后财力来看，地方政府财力总体呈明显提高态势，经历了“右移—左移—右移”的过程；绝对差异呈扩大趋势，也经历了“单峰—多峰—单峰”的变化。可以发现，转移支付较大程度上改变了东北三省的财力分布情形，显著提高了东北地区地方政府的财力水平，遏制了总财力下降趋势，极化趋势存在消失迹象。

图12 东北地区自有财力和补助后财力的分布动态(单位：元/人)

六、研究结论及政策建议

本文基于全国和四大区域视角，采用典型化事实描述地方政府自有财力和补助后总财力的不平等以及变化态势；之后，在构建转移支付的财力均衡效果指标基础上，使用Dagum基尼系数及分解测度地方政府的财力不平等及其来源，揭示转移支付的财力均等化效应及对不平等来源贡献的影响；最后，通过Kernel密度估计对比分析转移支付对地方政府财力水平分布动态的影响。主要结论如下：

(1)典型化事实方面：全国整体层面，各省份自有财力存在显著的地区差异，“东高-西低”格局显著，而转移支付明显改变了这一局面，补助后财力呈“东西高-中部低”态势。四大区域自有财力均呈明显上升态势，但地区不平等现象较为显著。总体来说，东部地区地方政府自有财力一直处于最高水平，其次为东北地区，西部和中部地区则相对较低。转移支付明显改变了四大区域地方政府的相对财力水平，对西部地区的影响尤为明显。

(2)财力均衡分解方面：转移支付制度取得了较为满意的财力均衡效果，较大程度上缩小了地方政府的财力差距，且呈增强态势。转移支付的财力均衡效果存在地区异质性，东部、中部及东北地区的转移支付均有效降低了区域内部省份间的财力不平等，而西部地区未取得理想的财力均衡效果，甚至扩大了内部差异。转移支付降低了区域间差异对总差异的贡献度，但超变密度和区域内差异的贡献度有提高态势，其中前者较为明显。

(3)分布动态演进方面：转移支付对全国地方政府的财力分布存在一定影响。表现为右移趋势更加显著，延展性进一步拓宽，内部多极化有所加剧；对东部地区财力分布的影响体现为右移趋势更加显著，极化趋势有所缓解，取得了较为满意的财力均衡效果；对中部地区的影响表现为右移趋势更加明显，但对内部不平等的影响并不显著；转移支付较大程度上影响了西部地区各省份的财力分布，突出表现为财力分布出现右拖尾，延展性呈拓宽趋势；转移支付也较大程度上改变了东北三省的财力分布情形，极大地提高了财力水平，遏制住下降态势，极化趋势存在消失迹象。

根据以上结论，提出如下政策建议：

一是贯彻落实区域协调发展战略，降低区域间自有财力的不平等。作为初次财力分配的结果，自有财力的区域差异对地方政府总财力的不平等存在重要影响。尽管地方政府自有财力总体不平等呈下降趋势，但仍存在较大的改进空间，且区域间差异仍是不平等的主要来源。作为影响地方政府财政收入的客观因素，经济总量与结构是重要基础。通常来讲，一个地区的经济总量结构很大程度上决定了该地区地方政府的财政能力，而经济发展的不均衡势必拉大地方政府自有财力的地区差距。因此，政府相关部门要基于区域协调发展战略不断缩小经济发展的地区差距，重点通过“中部崛起”战略带动中部地区各省份的经济发展，改变其自有财力一直处于最低水平的局面；另外，“东北振兴老工业基地”战略的实施要做到真正助推东北经济的转型升级，遏制其经济下滑趋势。

二是基于全局视阈完善转移支付制度，助推区域间地方政府财力差距的缩小。作为政府财力的再分配工具，转移支付在提高地方政府财力水平的同时，对其不平等格局也产生了一定影响。地方政府的财力分布由“东高-西低”向“东西高-中部低”进行转变，基尼系数结果也表明转移支付显著降低了全国地方政府财力的不平等程度。作为助推基本公共服务均等化实现的重要财政工具，转移支付的重要职能是调整各省份先天性财政能力差异，促进不同区域的财力协调提高，其基本标准主要考虑自身财政能力、公共支出成本等因素。因此，相关部门要有全局协调发展意识，不断推进落实财政体制改革，充分发挥转移支付的再分配功能。要完善标准及计算方法，优化规模和结构，制定科学的转移支付结构比例，推动地方政府财力均等化的实现。

三是注重提高区域内转移支付的科学性，促进区域内地方政府财力均等化的实现。转移支付在显著降低区域间差异来源占比的同时一定程度上提高了区域内差异及超变密度的贡献度。转移支付的财力均衡效果存在明显的区域异质性。西部地区转移支付在提高财力水平时，也加大了内部财力的不平等。核密度估计结果也表明区域内地方政府财力水平存在极化趋势。因此，在探究转移支付的横向财力均衡时，不能将其简单视同为全国总体财力水平不平等的降低，还要重视区域内差异水平的变化。所以，各部门在制定财政转移支付额度时，既要综合考虑各省份地方政府自有财力、国家发展战略以及社会政治需求，也要基于区域内省份间协同发展战略，推动内部公共服务均等化，进而提高区域内资源配置效率，以促进经济发展。