论综合性党内法规制度的构建

摘   要：“综合性党内法规制度”的概念早在中共中央1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中即被明确提出，但是并未加以界定和展开，特别是没有在党内法规制度体系中得到运用。但是，随着党内法规制度“1+4”体系一些问题的日益凸显，把“综合性党内法规制度”列入党内法规制度体系并赋予其应有的地位越来越重要。为此，要正确认识设置“综合性党内法规制度”的必要性，明确综合性党内法规制度的基本构成，其中《中国共产党党内法规制定条例》是最主要的综合性党内法规制度，而配套综合性党内法规制度和地方综合性党内法规制度也是其重要组成部分。在此基础上，要看到综合性党内法规制度在引领党内法规制度建设的基本方向和原则，规范党内法规制度的制定、修订和清理工作，协调不同党内法规制度之间关系等方面的重要作用。

关键词：党内法规;党内法规体系;综合性党内法规制度

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）05-0033-07

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必成体系，这一共识清楚地表明了党内法规①体系在管党治党中的重要地位。习近平总书记今年7月1日在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话中庄严宣告，中国共产党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”[1]。这一体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。[2]这一体系在党章之下由党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块组成，人们通常称之为“1+4”体系。就这一体系而言，目前已经达到了相对比较完善的程度。但是考虑到党内法规体系概念较新，建设时间毕竟不长，完善这一体系仍存在一些紧迫的问题，对这一体系构成的认识就是其中之一。本人曾在《党内法规制度“1+4”体系之我见》[3]一文中提出了党内法规制度“1+1+3”体系的观点，其中第一个“1”是指党章，第二个“1”是指一个规划，即中央党内法规制定工作五年规划①，“3”是指“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”，由此提出了“综合性党内法规制度”的概念。实际上，中共中央1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第十条曾提出：“列入中央党内法规制定工作规划和计划的党内法规，按其内容，由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草。”[4]这一条例虽然第一次提出了“综合性的党内法规”（简称“综合性党内法规”或“综合性党内法规制度”）的概念，但是并未加以界定和展开，其指导党内法规制度制定和分类的作用也就无从发挥。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第二十条也规定：“中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会以及中央有关部门等起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会以及中央有关部门等起草或者成立专门起草小组起草。特别重要的中央党内法规由党中央组织起草。”[5]这里的“综合性党内法规”的提法也存在同样的问题。从相关法规规定的上下文来看，无论1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定的“综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草”，还是2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》规定的“综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草”（2012年修订版表述也大致相同），其所谓的“综合性党内法规”从广义上讲应该是指在制定或实施过程中涉及党内众多部门、多方面党内事务的党内法规，从狭义上讲则重点指包括《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》等在内的具有党内“立法法”性质的党内法规。但“综合性党内法规”分类的缘起更多的是出于《中国共产党党内法规制定条例》等的归类问题，因此，本人认为有必要以此为重点，进一步规定“综合性党内法规”概念和制度构成，明确其地位作用，以更好地发挥其在党内法规制度体系建设中的作用。

一、设置“综合性党内法规制度”的必要性

在党内法规制度“1+4”体系中，党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度各自具有一定的独立性和独特内涵，从而构成了一个较完善的体系，这一体系对于加强党内法规制度建设、推动全面从严治党、促进法治人才培养等发挥了重要作用，但是也存在一些不足之处。对此，本人曾在文章中把它归纳为三个方面：一是并未全面反映近年來党内法规制度建设的总体情况;二是难以对党内法规制度作出准确分类;三是存在交叉重复，系统性有待增强。[3]对于这一体系的不足，也有学者在研究成果中有所涉及。②这些问题集中到一点，就是是否应该把党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度合并为党的领导和党的自身建设法规制度，同时在此基础上，另外设置一类综合性党内法规制度，赋予其规范定位，从而形成三类基本党内法规制度三足鼎立的格局。无疑，设置综合性党内法规制度则首当其冲。那么，究竟要不要设置“综合性党内法规制度”，我们可以从以下三个方面来认识。

第一，明确《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规制度定位需要设置“综合性党内法规制度”。在党内法规制度分类中一般可以有两种思路，一个是根据现有党内法规制度的总体情况进行分类，另一个是着眼顶层设计根据科学化系统化要求和建设目标进行分类。就前者而言，以《中国共产党党内法规制定条例》为代表的综合性党内法规制度在党内法规制度体系中地位极其重要，但在现有的分类体系中并没有其确定的位置，这是极不合理的，也严重制约党内法规制度体系分类的科学性。就后者来看，党内法规制度的体系化离不开内在结构的优化，其中尤其需要一部分党内法规制度发挥协调规范作用，使党内法规制度能够目标明确、原则清晰、制定规范、关系顺畅，从而达到体系化的目标。从较早制定、中央两次修订的《中国共产党党内法规制定条例》及其内容定位来看，该条例作为党内法规制度建设的基础性法规，在1990年初步制定以来的三十多年时间里，与党内法规制度建设和管党治党相同步，对提高党内法规制定工作制度化、规范化、科学化水平发挥了重要作用，是综合性党内法规制度的典型代表。然而在目前的“1+4”体系中，没有任何一类党内法规可以非常准确地把其纳入其中，为此有必要单独为其设立一类综合性党内法规制度，而且《中国共产党党内法规制定条例》也提出了“综合性党内法规”的概念，可以作为独立设置的依据。从后者即顶层设计的角度看，党内法规制度建设必须关注和解决党内法规制度体系化目标、原则、制定、解释、修订、清理、关系处理、执行实施等一系列关键问题，使党内法规制度增强体系化特征，体现系统化优势，这正是综合性党内法规制度的使命和任务。

第二，解决党内法规制度之间矛盾冲突需要设置“综合性党内法规制度”。党内法规冲突是由不同位阶党内法规之间相互抵触或者同一位阶党内法规间内容不一致而引发的不协调、不衔接问题。[6]具体地说，这种冲突主要是由于制定主体的多元化、制定的民主性科学性程度、制度滞后于实际的局限性等原因造成，而且隨着党内法规制度数量的增长，冲突也是难以避免的。解决党内法规制度之间的矛盾冲突，是构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系的必然要求和重要内容，有助于处理好党内法规制度之间的上下左右内外新旧关系，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，推进党的建设制度化、规范化、程序化，这一要求必须贯穿于党内法规的起草、审核、适用和清理等相关环节之中。要解决好这一问题，基本的前提是做好立法环节的各项基础性工作，其中最主要的是制定一部科学的《中国共产党党内法规制定条例》，并根据党内法规建设发展和实际需要及时进行修订。应该说，解决党内法规之间的矛盾冲突是这一条例制定的重要初衷。比如，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》在制定之初即预见到了党内法规冲突现象的存在，明确了相关解决冲突的适用规则，如针对起草环节，第十四条规定：“主管部门起草涉及其他部门工作范围的党内法规时，应与有关部门进行协商。经协商未能取得一致意见的，应在上报党内法规草案时对有关情况作出说明。”[4]544第十五条规定：“起草新的党内法规应与现行的党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行的党内法规不相一致的规定，应在草案中作出废止现行党内法规或其中某些条款的规定，并在上报党内法规草案时说明情况和理由。”[4]544在附则部分第三十条特别规定：“中央有权撤销中央纪律检查委员会、中央各部门和各省、自治区、直辖市党委发布的与党章和中央发布的党内法规相抵触的党内法规。”[4]5452012年修订的《中国共产党党内法规制定条例》对解决党内法规之间冲突的规定更加详细，如第三章第十八条规定：“起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。”[7]366第四章第二十一条要求，要着重从是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规相抵触，是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突等方面，对党内法规草案进行审核。[7]367第五章第二十五条、二十六条、二十七条、二十八条，专门对党内法规的效力等级、冲突适用规则以及中央对冲突的处理等作出了明确规定。[7]3692019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》同样高度关注这一问题，并在各个环节作出了更加明确的规定。

第三，提高党内法规制度体系化水平需要设置“综合性党内法规制度”。提高体系化水平是党内法规制度建设的基本目标，《中国共产党党内法规制定条例》明确提出了“构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系”要求，而科学规范的综合性党内法规是体系化水平高低的最突出标志。提高体系化水平首先要在学理高度认识这一问题。众所周知，党内法规是党的建设与法学、政治学的交叉领域，是从党的制度建设延伸深化而来的，本质上是为党的建设和管党治党服务，政治性是其最本质的属性。这就决定了党内法规制度体系建设必须服从党的建设的基本理论和逻辑，而党的建设一直沿用的是两分法，即从宏观上讲，党的建设包括党的领导和自身建设两部分，这也意味着党内法规必须从这两个基本方面发挥规范和保障作用。但是，由于党内法规制度是一个体系，既要明确党内法规的总体定位和建设原则与目标，又要处理好两部分党内法规及不同党内法规制度之间的关系，这就需要有一类具有综合性党内法规来承担这一职能，“综合性党内法规制度”也就应运而生。因此，“综合性党内法规制度”“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”的三分法便顺理成章，并就此提上议事日程。同样，从法学的角度看，在各专门法律之外必须根据宪法制定《立法法》，以规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善法律体系，发挥立法的引领和推动作用。立法法具有极高的地位，是规范立法活动的法律。如果缺少立法法，法律体系就是极不完善的。因此，从这样的角度看，在党内法规制度体系中，作为立法法的《中国共产党党内法规制定条例》具有不可替代性。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”的目标，党内法规体系也应该在规范体系、实施体系、监督体系、保障体系方面加以努力，其中特别要实现党内法规规范体系的系统完备，其基本要求体现为分类准确、定位清晰、内容完备、关系顺畅。可以说，运用立法法思维完善党内综合性法规制度是一个重要创新，具有必要性和紧迫性。

二、综合性党内法规制度的基本构成

由于综合性党内法规制度还是一个新概念，对其理论认识才刚刚开始，在分类上也面临不确定性问题，因此对其制度构成的界定还处于探索阶段，但是，根据我们对《中国共产党党内法规制定条例》这一综合性党内法规的理解，我们可以把具有同类内涵、发挥相似作用的党内法规制度归类为综合性党内法规制度。就目前来看，这一制度集中体现为如下三类。

第一，《中国共产党党内法规制定条例》是最主要的综合性党内法规制度。《中国共产党党内法规制定条例》是基础性的党内法规，具有党内立法法的地位，是典型的综合性党内法规。这一条例的最初形式是1990年7月颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，该条例为党内法规制度建设科学化、规范化提供了基本的基础和前提。该条例共分总则、规划、起草、发布、附则5章33条，规定了党内法规的概念、范围、类型、主体、程序等基本问题，是规范党内法规的综合性党内法规，也是我们党制定的第一部关于党内法规的正式文件，对规范党内法规的制定发挥了巨大作用。经过多年的试行，2012年5月中共中央修订了这一条例，并于2012年5月26日颁布新的《中国共产党党内法规制定条例》，其中进一步明确了党内法规的概念内涵，提出了构建“党内法规制度体系”的任务，标志着党内法规建设开始进入体系化的新时期。该条例共分总则、规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估、附则7章36条，进一步规范了党内法规立、改、废、释等一系列基本问题，使党内法规的规范化、体系化程度得到新的进一步提升。此后，中共中央政治局会议于2019年8月30日对这一条例进行了第二次修订，2019年9月中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》。该条例基本维持条例修订前原有框架，在充实总体要求、明确制定权限、完善制定程序、健全保障机制四个方面作了重点完善。可以说，《中国共产党党内法规制定条例》主要规范了党内法规立、改、废、释等一系列基本问题，是效力位阶最高的党内综合性法规。

第二，配套综合性党内法规制度。虽然《中国共产党党内法规制定条例》在综合性党内法规中最具代表性，但是在规范立、改、废、释、执行等方面，仅有这一条例是远远不够的，还需要有配套性的党内法规制度。这种配套性党内法规制度一方面是指效力位阶上低于这一条例的相关规定、规则、办法、细则，如《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》《中国共产党党内法规解释工作规定》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等，另一方面也指与之相关的规范性文件，如中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》等。这些虽然有的属于党内法规，有的属于规范性文件，但是由于其职能均是规范党内法规的立、改、废、释、执行问题，也应纳入综合性党内法规制度的范畴。而且用发展的眼光看，今后综合性党内法规制度制定工作还要加强，以充分发挥其综合协调功能，进一步处理好党内法规制度之间的相互关系，化解可能出现的矛盾，增强党内法规制度管党治党的整体合力。

第三，地方综合性党内法规制度。根据《中国共产党党内法规制定条例》，省、自治区、直辖市党委有权就其职权范围内有关事项制定党内法规。就目前情况看，具有党内法规立规权的省、自治区、直辖市党委业已制定数量庞大的党内法规。据统计，到2020年底，地方党委制定的党内法规达4630个，占全部党内法规总数5178个的近80%。由于地方在制定党内法规时往往照抄照转的多，一般会对照中央党内法规制定实施相关党内法规，由此会造成对中央党内法规的级级克隆，因此，综合性党内法规也必然会被层层复制，造成地方大量综合性党内法规制度的存在。

可以说，综合性党内法规制度是一个以《中国共产党党内法规制定条例》为统领，以《关于加强党内法规制度建设的意见》《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》《中国共产党党内法规解释工作规定》等配套综合性党内法规制度为主干，以地方综合性党内法规制度为支撑，覆盖党内法规立、改、废、释、执行等一系列基本领域的体系。随着依规治党的深化，这一体系的地位正日益突出，作用也更加显现。

三、综合性党内法规制度的地位与作用

综合性党内法规制度实质上是规范管理党内法规制度的党内法规制度，是居于党内法规制度之上又融入其中的党内法规制度类型。这一类型尽管由于还没有得到分类上的明确定位，其重要性有待正确认识和评估，但是其具有的地位作用越来越凸显和不可替代。

第一，引领党内法规制度建设的基本方向和原则。党内法规制度建设要遵循什么样的原则和方向是一个根本性问题，虽然对此加以规定是诸多党内法规和规范性文件的共同任务，如两个规划纲要和《关于加强党内法规制度建设的意见》均对此有明确规定，但是就其规范性和丰富性来说，《中国共产党党内法规制定条例》最具代表性。比如，《中国共产党党内法规制定条例》总则部分第一条即明确规定：为了规范党内法规制定工作，提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党，根据《中国共产党章程》，制定本条例。第十五条规定：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。第七条规定了党内法规制定工作应当遵循的六条基本原则，包括坚持正确政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”;坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发;坚持以党章为根本，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略;坚持民主集中制，充分发扬党内民主，维护党的集中统一;坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调;坚持便利管用，防止繁琐重复。[5]

第二，规范党内法规制度的制定、修订和清理工作。党内法规制度的制定、修订和清理是最基础性的工作，规定这些工作的基本要求、程序等无疑是《中国共产党党内法规制定条例》的主要任务，也是综合性党内法规制度必须完成的工作。《中国共产党党内法规制定条例》对此做了全方位的规定，体现了综合性党内法规制度的地位作用。比如，关于制定主体，《条例》第八条规定，“党内法规制定工作由党中央集中统一领导，日常工作由中央书记处负责”。关于党内法规名称，第五条规定，党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则。其中党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务权利以及党的纪律等作出根本规定。准则对全党政治生活、组织生活和全体党员行为等作出基本规定。条例对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定。规定、办法、规则、细则对党的某一方面重要工作的要求和程序等作出具体规定。中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，可以使用规定、办法、规则、细则的名称。关于党内法规形式，第六条规定，“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目”。关于党内法规制定权限，规定“党的中央组织就下列事项制定中央党内法规”;“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关就其职权范围内有关事项制定党内法规”;“省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规”;“涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”[5]这些规定使党内法规制度立、改、废、释等各项工作都实现了有章可循，有规可依。

第三，协调不同党内法规制度之间的关系。如前所述，协调不同党内法规制度之间的关系，特别是处理其矛盾和冲突是综合性党内法规的重要任务，这一工作在《中国共产党党内法规制定条例》中也得到了集中体现。比如，《条例》第十四条规定：上位党内法规明确要求制定配套党内法规的，应当及时制定;没有要求的，一般不再制定。制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性。除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。在起草环节，第二十三条规定：起草党内法规的部门和单位，应当就涉及其他部门和单位工作范围的事项，同有关部门和单位协商一致。经协商未能取得一致意见的，应当在报送党内法规草案时对有关情况作出说明。第二十四条规定：起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。在“审批与发布”环节，第二十七条规定：审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核。前置审核主要审核下列内容：（一）是否符合增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”等政治要求;（二）是否同党章、党的理论和路线方针政策相抵触;（三）是否同宪法和法律不一致;（四）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触;（五）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突;（六）是否就涉及的重大問题与有关部门和单位协商;（七）是否存在谋求部门利益和地方保护问题;（八）是否符合制定权限、程序以及规范表述要求。还规定：对存在问题的党内法规草案，法规工作机构经批准可以向起草部门和单位提出修改意见。如起草部门和单位不采纳修改意见，法规工作机构可以向审议批准机关提出修改、缓办或者退回的建议。在保障部分，第三十二条规定：中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情形之一的，党中央予以责令改正或者撤销：（一）同党章、党的理论和路线方针政策相抵触;（二）同宪法、法律和行政法规相抵触;（三）同上位党内法规和规范性文件相抵触;（四）其他应当责令改正或者撤销的情形。不同部委制定的党内法规对同一事项作出的规定相冲突的，提请党中央处理。[5]通过这些规定，不同党内法规制度之间的矛盾冲突可以得到很大缓解。

可以预见，随着党内法规制度建设步伐的加快，综合性党内法规制度的重要性将进一步突出，特别是针对党规和国法关系的综合性党内法规地位会更加突出。可以预见，在综合性党内法规制度的引领规范下，原有党内法规制度的修订频率会更高，数量会有明显增加，体系化程度也会进一步加强。

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Construction of Partys Comprehensive Rules and Regulations System

HAN Qiang （School of Marxism， Beijing Foreign Studies University， Beijing 100089， Beijing， China）

Abstract： The concept of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” was clearly put forward in the Interim Regulations on the Procedure of Making Inner-Party Rules and Regulations of the Communist Party of China （CPC） issued by the CPC Central Committee on July 31， 1990， but it has not been defined and developed， worse still not applied in the inner-Party rules and regulations system. However， with the issues of the “1+4” system of the Partys internal legal system growing increasingly prominent， it becomes more important to include the “comprehensive inner-Party legal system” in the system of the Partys internal legal system and give it due status. It is therefore necessary to correctly understand the importance of the “Partys comprehensive disciplines and regulations system” and clearly define the basic structure of inner-Party rules and regulations， “Ordinance for the Making of CPC Inner-Party Rules and Regulations” being of the primary importance， and other supporting comprehensive inner-Party and local rules and regulations proving to be indispensable components. On this basis， we should see that the comprehensive inner-Party legal system has the basic direction and principle of leading the construction of the Partys internal legal system， regulating the formulation of the Partys internal legal system， revising and cleaning up the work， and coordinating the relationship between the different Partys internal legal system.

Key words： inner-Party rules and regulations; inner-Party rules and regulations system;partys comprehensive rules and regulations system