理论、历史与实践：政治监督的三重逻辑
2021-11-11常瑞
常瑞
摘 要：从理论看，政治监督是与特定政治制度相适应并为其服务的制度安排，遵循权力制约监督的内在生成逻辑，推动掌握和行使权力的权力机构及其成员聚焦党的政治属性、政治使命、政治目标、政治追求，着力发现并纠正政治方面的突出问题，确保党的政治纲领、政治路线、政治目标的贯彻执行和有效推进。从历史看，政治监督古已有之，中国古代通过监察官员执行法令、忠诚履职，达到去疴除弊、整肃纲纪、彰善瘅恶、稳定朝政的目标;西方社会通过分权和制衡来遏制权力滥用、维护公民权利、保证政体稳定;社会主义国家的无产阶级政党通过加强政治建设，完善党内监督，保证人民当家作主，实现党和国家长治久安。从实践看，近年来的实践探索成效初显，但是在政治监督的认识、定位、方法及人员队伍能力素质方面存在薄弱环节，还需持续探索政治监督的有效路径。
关键词：政治监督;政党治理;理论逻辑;历史逻辑;实践逻辑
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）05-0021-12
政治监督是新时代推进以政治建设为统领的党的建设面临的一个重大课题。近年来，学术界对政治监督的研究多集中于政治权力的制约和监督方面，侧重权力结构和运行机制的构建;实践领域对政治监督的探索多集中于监督工作层面，侧重于监督力量的统筹及政治问题的发现、处置等。总体看来，学术界对政治监督的理论探讨尚未形成较为一致或权威的概念性认识，实践部门对政治监督的探索偏重业务与技术问题，加之党中央尚未有明确的权威性阐释，因而对政治监督有必要进行全面、立体的梳理和阐释，进而形成整体性的认识和判断。
一、理论逻辑：政党治理与权力制约监督机制
从理论逻辑看问题，就是要讲清楚政治监督是一个什么概念，它遵循什么理论，要达到什么样的目标。这是认识政治监督的基本前提。政治监督，首在政治，本质是从政治上看问题、察责任、严法纪，保证国家政令畅通、令行禁止。若为其画像，政治是灵魂，然后以监督的形式表现出来，进而发挥应有的功能作用，由此构成政治监督的整体形象。
（一）政治监督的认识视野
近代以来的政治发展表明，“政党政治是现代政治的基本形式，政治属性是政党第一位的属性”[1]。这里蕴含了现代国家治理的内在逻辑：国家治理的前提在于政党治理，国家治理必须依靠政党的领导，以政党治理引领国家治理，以政治监督凝聚政党治理的强大力量，协同推动国家治理体系和治理能力现代化。
1.政党治理及其利益、权力与秩序的功能逻辑。一般而言，政党治理意味着“政党运用意识形态、制度体制、政策和组织资源，通过协商、合作、互助等方式实施对党内事务的管理，使政党内部各主体间形成政党认同，并自觉服务于政党的执政目标和执政行为的互动”[2]。在治理话语体系下，政党治理“可理解为探索政党政治的治理与善治，使政党更好地获得或维持执政地位并取得良好的执政绩效”[3]。因此，政党治理的核心问题在于执政党治理的现代化变革，即如何在坚定政治立场、政治原则、政治方向、政治道路的基础上，在新的历史条件下，更好地回应“该做什么、不该做什么”的问题，以更好地落实政党纲领、执行政治路线、实现政治目标。政党在现代政治中具有利益表达与聚合、权力产生与运行及秩序维护与发展的重要功能，任何一个政党都立足自身代表的特定阶级和社会集团的利益，明确我是谁、为了谁、依靠谁，能否整合好各方利益则关系到一个政党的阶级基础和社会基础的坚实度;解决了利益代表问题后才有获得政权的机会，实现执政目的，能否用好权力则关系其长期执政问题。同时，执政党还肩负维持和发展良好政治秩序的重任，能否维持以稳定和发展为核心的政治秩序则关系其政治目标的实现程度。由利益、权力和秩序之间的结构性关系构成了政党治理的基本逻辑，也就回答了执政党“该做什么、不该做什么”的问题。
2.政党治理及其政治纲领、政治路线、政治目标的目标逻辑。一个政党能否不断发展壮大，能否得到人民的广泛支持，能否实现长期执政，关键看它是否有科学办法，确保其政治属性能够持续保持先进性，其政治纲领、政治路线、政治目标能够得到不折不扣的贯彻落实。政党治理基于利益、权力和秩序而落实政治纲领、追求政治目标，这是政党的生命线。但是，“从政党自身来看，长期执政容易导致其思想理论、体制机制的固化和僵化，滋生各种官僚主义、形式主义和消极腐败现象”[4]。随着社会变革的深化演进，利益诉求逐渐多样化多元化，社会分化不断加剧，也深刻影响着政党组织结构和支持基础。如何确保政党的生命线，保证全体党员按照党的纲领和奋斗目标来行动，是不同时期、不同条件下执政党治理必须解决好的重大政治问题。这就要求执政党根据历史阶段和形势任务的变化，以相应的权威手段作支撑，依托党内法规制度与国家法律法规对政治权力运行进行监督与规制，督促执政党“该做什么必须做、不该做什么不得做”，形成一种服务政党纲领、执行政党路线、追求政党目标的治理结构，尤其是在对待自身错误时能够保持刀刃向内的自我革命精神，为实现治国理政集成性效果提供最大程度的保证，进而推动自身建设并长期执政。同时，更好地促进利益功能、权力功能和秩序功能相互协调，让执政党始终保持利益代表的“初心”，规范权力运行，维护政治秩序，推動政治发展，为全社会提供相对稳定、有序和可预期的发展状态。
认识和把握政治监督应将其置于政党治理特别是执政党治理的认识视野之下，执政党治理需要借助政治监督实现政治目标，执政党治理让政治监督获得政治舞台，二者结合既充分彰显政治第一属性，也契合政党政治发展的时代趋势。
（二）政治监督的运作理路
政治监督，着力在“监督”，只有形成科学有效的监督机制，政治监督才得以生成。监督是应对权力滥用、腐败滋生而生，目的是解决权力运行不规范、权力体系缺乏有效制约等问题。诚然，制约监督并非是使人成为天使的神奇法术，它只是提供一种制度安排，使掌权者有充分的权力去增进公益，否则便会被法网束缚。在现实条件下，无论政治监督模式如何发展，都可以归结为权力运行制约和监督的基本模式。
1.权力监督制约理论决定政治监督的生成逻辑。人类政治文明发展历程表明，政治的基本问题始终是政治权力的构成及运行机制问题。“权力制约监督作为一条重要的政治规律，是古往今来政治思想家持续探究的重大问题。”[5]亚里士多德最早提出国家政体应分为议事职能、行政职能和审判职能的观点。[6]波利比阿继而设计出混合政体，提出罗马共和国就是执政官、元老院、人民大会三者权力相互配合与制约监督的政体。国家这三种机关相互牵制以达到平衡，可以有效预防某一种权力无限扩张，从而避免政治上的蜕变与衰败。[7]近代权力制约监督理论至今已有300多年历史，从洛克的立法权与行政权分立以制约监督政府权力，到孟德斯鸠的立法权、行政权和司法权既相互独立又相互牵制，再到杰斐逊等人创造的在各级联邦政府实施三权分立的同时，又实行联邦与各州之间的纵向分权，经历了从两权分立到三权制衡再到双重分权等阶段，推动权力制约监督理论日趋完备。近代以来西方民主宪政的演进表明，当今世界能够为大多数国家所采用，并经过时间和实践的检验，成为一种相对成熟的政治理论和实践模式，当属以权力制约权力的模式。[8]马克思主义向来重视加强对权力的制约和监督，对于无产阶级国家政权及其公职人员来说，只有接受人民的监督，才能保持自己的性质，完成自己的使命，最终实现自己的奋斗目标。列宁设计了高度统一又相互制約的党内监督体制和国家监督体制。中国共产党建立社会主义新中国后，较早意识到发展党内民主和人民民主、加强党内监督和人民监督的重要性。改革开放以来，我们党一直关注创新政治体制、加强制约监督问题，在党的十五大、十六大报告中分别提出要“完善监督制度，建立健全依法行使权力的制约机制”;要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”;要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结先前经验，突出党的政治建设这一统领和根本，把制约监督权力作为永葆党的肌体健康的重要保障，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，走出了一条具有中国特色的监督道路。党的十九届四中全会《决定》要求强化权力运行制约监督，完善权力配置和运行制约机制，明确在党的集中统一领导下，坚持决策权、执行权、监督权既合理分工又协调制约，形成科学的权力结构和运行机制，彰显了对权力运行规律认识的深化，做出了对权力制约监督的长期战略部署。放眼古今中外权力制约监督理论的演进，站在不同历史时期的政治大局中，政治监督的生成都源于不同权力配置这个逻辑起点，着眼特定的权力结构这个总体框架，在探索构建相互制约、相互监督的运行机制中，着力维护政治稳定、推动政治发展。
2.权力制约监督的本质要求规范政治监督的基本原则。任何权力都应受到制约监督并不意味着都能受到制约监督，建立有效的制约监督机制才能实现这一目标，这是由其内在的本质要求决定的，它也是实现政治监督应坚持的基本原则。一是制约监督主体保持独立性。确保其超脱的利益和超脱的地位，仅向赋予其制约监督权的组织负责，独立行使职权，包括机构设置、工作人员、办公条件、权力实施的独立性等，如果监督主体的生存空间置于监督对象控制之下，就会沦落为权力的附庸。二是制约监督对象保持公开性。权力滥用之所以猖獗，很大程度上利用了“信息不对称”，解决这个问题就要信息公开，使公开成为决定用权者政治命运的前奏，包括党务政务公开、决策公开等，既防止以权谋私，又便于社会监督，“让舆论的阳光驱散权力恣意妄为的阴霾”[9]。三是制约监督关系保持对等性。权力一定程度的集中并不可怕，可怕的是在集中的同时制约监督关系失衡。因此，赋予用权者一定的权力，也需赋予制约监督者相应强度的权力。四是监督制约手段保持强制性。权力作为一种强制力量，制约监督就不能离开同样的强制。强制力量可以备而不用，但决然不能没有。一个普通党员或者普通公民，既没有直接的党纪执行权，又没有直接的国法执行权，但他们的检举举报却可以使一个身居高位的以权谋私者闻风丧胆，然而若没有制约监督的强制力量作依托，还会对以权谋私者产生多大的震撼呢？在实际生活中，要使政治监督取得实效，就必须符合权力制约监督的这些本质要求，这也是任何监督模式应遵循的普遍性要求。
3.权力制约监督的结构特点决定政治监督的模式选择。权力制约监督结构指政治权力体系中各权力主体之间相互联结、相互作用形成的一种约束关系。在我国国家体制中，通常包括国家机构、政党组织、社会团体等，国家机构有立法机关、行政机关、司法机关，政党组织有党委、纪委、党群机构等。在这些机构、组织和团体之间，既存在着领导与被领导、管理与被管理的关系，又存在制约与被制约、监督与被监督的关系。如：党和国家机关之间是一种横向制约监督关系，党通过政治领导实现对国家机关的监督，国家机关接受党的领导并在处理各项具体事务中独立负责地开展工作，也有权向党组织提出合理化意见和建议。再如：中央和地方之间是纵向制约监督的关系，发挥好两个积极性是根本原则，中央在保证地方因地制宜独立自主地解决地区性问题的基础上，监督其贯彻执行党的基本路线、基本方针和基本方略等情况，确保中央对地方实施行之有效的调控。地方与基层之间也是纵向制约监督的关系，地方按照政策法规为基层服务，并进行执行政策、遵守法规、完成任务等方面的监督，同时基层紧靠人民群众，从实际出发也对地方进行制约监督。除此之外，还有内部与外部制约监督结构、直接与间接制约监督结构等，它们在空间上并存、功能上互补，形成多样化的权力制约监督结构体系。政治监督无外乎这些结构模式，目的就是对照党内法规及国家法律制度，或者通过加强思想政治教育等方式，督促用权者践行职责使命、遵守党纪国法，确保依法用权、秉公用权、廉洁用权。
（三）政治监督的功能界定
政治监督生长于政党治理的土壤，遵循权力制约监督理论而生成运行机制，其如同机车上的制动器，致力于对权力正常运行的维护和保障、对权力偏离正轨的防范和矫正、对政党政治发展的维护和支撑。因此，它不是对权力的削弱或抵消，而是对权力的补充与完善，这正是政治监督的基本功能，其根本在于保障执政党各项决策部署、政策措施贯彻落实，保障执政党政治纲领、政治路线和政治目标的有效实现。
1.导向功能。引导权力按照执政党的纲领、路线、目标运行。政党的第一属性是政治属性、第一功能是政治功能，政治监督就是要形成鲜明政治导向，督促用权者从讲政治的高度去谋划推动工作，强化政党的政治属性和政治功能，防止出现淡化政党根本属性和基本功能的问题。如：一段时间以来，我们党一些组织和党员干部出现了以物质衡量精神、以数字衡量政绩、以才能衡量品德，在政治方向上糊涂、在政治立场上模糊、在政治标准上压低、在政治操守上随波逐流等现象。[10]政治监督就要正本清源，引导党组织和黨员干部摒弃用经济绩效评价替代党的政治功能的错误思维，坚定政治方向，坚守政治立场。政治监督在具体运行层面就是要围绕中心、服务大局，自觉在大局下思考和行动，加强对党的路线方针政策和党中央重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，做到党中央重大决策部署到哪里，政治监督就跟进到哪里。
2.预防功能。政治监督是聚焦政治问题的，发现用权者在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上存在倾向性、苗头性问题时，及时进行预防和遏制、矫正和补救。从源头上预防权力滥用重点在于创新监督机制，以精准有力的监督给权力戴上“紧箍咒”，让意欲腐败者有“难于上青天”之感。现实中，预防功能依靠政治监督常态化来实现，把政治监督融入日常监督、寓于日常工作，把发现政治问题作为重要切入口，抓早抓小、防微杜渐。预防功能依靠专项监督来实现，突出针对性和即时性，对一地一域的重点工作和突出问题开展监督检查，对发现的轻微政治问题及时“咬耳扯袖”，防止小错酿成大祸。预防功能依靠健全制度机制来实现，通过政治监督台账、政治生态状况定期分析评估、政治生态和政治素质精准“画像”等，把政治监督纳入制度化轨道，使用权者把党和人民赋予的权力用来服务党和人民，从而达到“治患于已然、防患于未然”。
3.惩戒功能。对滥用权力、违反纪律规矩的行为及其责任者予以必要的惩治。“如果对腐败行为不能给予及时而必要的惩治，总是让其得逞或只付出微不足道的代价，那事实上就等于在鼓励这种行为。”[11]政治问题不同于一般性问题，政治监督的惩戒功能要更有威势。依托各种监督途径，对严重违反政治纪律和政治规矩的行为，加大惩治力度，保持高压态势，使用权者形成“不敢腐”的心理约束，达到有效遏制腐败的目的。
多年来，学界对政治监督从不同角度作了深入探讨，主要以政治主体、政治权力之间分权与监督制约为主，通过制度性安排形成不同模式的权力结构和运行机制，更多侧重从技术设计层面对权力进行制约和监督的研究。随着时代演进，政治监督的技术设计日趋完备精准，应更加凸显政治属性这一灵魂，使其在概念上回归本位。正如有学者研究指出的：“政治监督是与社会主义政治制度相适应并且为其服务的制度安排，是保障政治目标、政治任务、政治理想得以实现，推动掌握和行使权力的权力机构及其成员按照党中央的决策部署和安排认真履职尽责，以政治领导、政治根基、政治生态、政治本色、政治生活、政治行动、政治信仰、政治能力为主要监督内容，防止政治隐患、政治风险、政治事件发生和恶化，并由专门组织和人员实施的具体化和经常性的监视﹑督促和管理等监督活动。”[12]这一概念阐释在政治制度框架下突出了对政治属性的界定，这对政治监督的理论认识具有重要启发意义。
综上所述，政治监督的基本概念可理解为：政治监督归置于现代政党政治、政党治理的逻辑视野，是与特定政治制度相适应并为其服务的制度安排，遵循权力制约监督的内在生成逻辑，推动掌握和行使权力的权力机构及其成员聚焦党的政治属性、政治使命、政治目标、政治追求持续发力，着力发现并纠正忽视政治、淡化政治、不讲政治的问题，着力发现并纠正政治意识不强、政治立场不稳、政治能力不足、政治行为不端等突出问题，确保党的政治纲领、政治路线、政治目标的贯彻执行和有效推进，并由专门政治权力主体实施的具体化和经常性的监督活动。
二、历史逻辑：中西政治监督演进比较
从历史逻辑看问题，就是要讲清楚为什么需要政治监督，在古今中外的治国理政过程中政治监督走过了怎样的演进历程。前文从政党治理的理论逻辑考察政治监督，但并不意味着政治监督于近代才有。政治监督，自古有之。大凡历史上的执政者，都依托政治监督的利剑维护统治秩序，离开政治监督，执政基础必然不稳。由于历史背景不同，面对的政治形势各异，政治监督的立场、目标也不同，由此构成政治监督的演进历程。
（一）中国古代监察中的政治监督
中国古代集权制的维持有赖于官僚机构的支撑，因此治官往往重于治民，而为治官则须察官，察官则首在察政。察政就是以监察方式进行的政治监督，是从政治上监察官员执行国家法令诏谕、忠诚履职情况，控制个人法定权力以外的占有，平衡统治集团内部的利益分配，达到去疴除弊、整肃纲纪、彰善瘅恶、稳定朝政的目标，借以发挥官僚机构的作用和实现对社会的调整，属于维护和保证国家机器正常运转的制衡机制。
最早在夏商时期，就出现了治官之法和对政权内部的政治监督。秦代中央集权确立，监察御史系统也初步建立，在地方的郡设郡御史负责监察，《秦简·语书》载：“举劾不从令者，致以律”“独多犯令，而令丞弗得者，以令丞闻”，说明郡御史负责监察举劾不遵从朝廷法令者，负有畅通政令之责。汉承秦制，一方面加强中央集权，监察机关脱离少府独立于朝堂，监察之长御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”（《汉书·薛宣传》），使以丞相为代表的行政权与以御使大夫为代表的监察权处于相维、相抗的状态，居中驾驭者为皇帝。这两权平衡有利于中央集权，有利于贯通政令、整饬吏治、廓清风气。另一方面在郡设刺史负责监察，《六条察郡之法》有一条：“察二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私、旁招守利、侵鱼百姓、聚敛为奸”，就是对地方二千石的高官是否忠诚执行朝廷“诏书旧典”进行政治监督。唐代建立起“一台三院”的监察体制，是古代监察体制定型阶段。唐睿宗曾言，“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此也”（《唐大诏令集》，卷一〇〇），把监察提到了治国理政的一个新高度。宋代台谏合一，监察官成为皇帝的耳目，通过监察百官，让皇帝广览兼听，以收众智，以驭群吏，达到百官向方而万事理。钱穆在论及宋代谏官职权时有以下评论：“谏官本隶属于门下省，而宋代则谏垣独立，并无长官。换言之，这些谏官现在是不直接属于宰相了。而且宋制，谏官不准由宰相任用，于是台官谏官同须由皇帝亲擢了。于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。”[13]这就在监察与政府之间形成对立制衡之势，朝廷得收中央集权之利。同时，宋代对仪制监察很重视，御史有一项职责就是维护朝仪的尊严、弹劾违犯朝仪的行为。明代废相制、提高六部地位后，设置六科给事中，直接对皇帝负责，对六部长官进行监察。在地方各省设监察御史，皇帝也临时派出巡御史“代天子巡狩”，拥有“大事奏裁、小事立断”（《明史》职官志三）的特权。清代集历代监察之大成，历经乾隆、嘉庆、道光、光绪四朝编纂续修的《钦定台规》规范监察活动各个方面，对清王朝的政治统治起到了纠正官邪、维持纲纪的重要作用。应该说，中国古代的朝廷对诸如联结朋党、不忠不孝等政治问题始终高度警觉，许多朝代因皇亲国戚和权贵“开衙建府”形成“山头”，然而一旦查实，惩罚十分严厉，往往被彻底根除，这就是政治监督。
总的说，对古代监察作纵向考察，立足政治监督解读察政，有利于把握政治监督的历史过程和特点。“监察官行使建言政事、纠弹官吏、监督司法、巡察政务、审计财务、考核人事等多方面权力，尤其是被派往地方的‘代天子巡狩的御史，可以参与审核大案或疑案、受理申诉和控告、巡视刑狱、审录囚徒等等，从而有效地遏制了特权者的恣意行为，预防和惩治了权贵官僚的贪婪恣肆，牵制和削弱了地方势力的做大和分裂，为维护封建社会的稳定，保障统一多民族国家的巩固和发展，起到了重要的历史作用。”[14]孙中山先生认为中国古代监察制度是一种很好的制度，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法”[15]。
（二）西方社会历史发展中的政治监督
西方政治文化以人性恶为基础，对权力持不信任和怀疑的态度，向来注重对权力进行监督和控制，因此，分权和制衡作为政治体制设计的基础，在遏制权力濫用、维护公民权利、保证政体稳定方面发挥了重要作用。
雅典共和国实行贵族民主政治，建立选举、监督、罢免官吏等监督机制，以政治监督防止政治权力滥用和个人专制。亚里士多德就是在对雅典伯利克里时代城邦政治制度及国家权力系统进行历史总结后提出了政体三要素说。作为雅典的执政官或由公民大会选举产生的各级官员都要接受来自公民大会的审核和考察，这种政治监督使官员直面权力授予主体，能够直接敦促其履行公仆职责，维护城邦政治。在斯巴达共和国政治体系中设有监察委员会，五位监察官每年由公民大会选出，他们既能主持长老会议和公民大会，向长老会议控诉国王，还能审查公职人员，撤换违法官吏，监督社会风尚等，政治监督得到高度强化。中世纪的西欧政教二元化，世俗政权与宗教教权对抗制衡，基督教作为政府的对立面，发挥着监督、限制的功能。直到18世纪后期，美国联邦党人还说 ：“政府本身不是对人性的最大耻辱， 又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的内在的控制了。”[16]基督教从“人性原罪”“权力原罪”到“政治原罪”的逻辑对世俗国家进行严密的政治监督，到了近代演变为社会和公民对政府的政治监督和制约，这种传统成为了近代民主国家构建政治监督的思想温床。
近代自由主义兴起，强调以限制国家权力保证个人和市民社会权利、以分权防止专断，民主宪政和法治国家普遍建立，政治监督架构更加完善，而监察专员制度的兴起与发展，进一步实现了对政府及其官员权力的监督升级。国外监察专员制度于1809年发端于瑞典，该国宪法第十二章第六条规定，议会应选举一名或数名监察专员，根据议会的指示，负责对在公共活动中执行法律与其他法规的情况实施监督，这属于议会监督权的延伸。从20世纪初开始，监察专员制度从瑞典逐渐发展到芬兰、丹麦等北欧地区，监察专员独立运行并对政府进行政治监督。20世纪60年代以来，监察专员制度在全世界迅速发展，2012年国际监察专员协会已有超过150个国家的会员且还在增加。监察专员制度主要有解决行政争端、完善法治机制、人权保护救济三项功能，比如，2016年爱尔兰监察专员处理了一个关于求职者津贴的申诉，申诉人通过向监察专员申诉，未支付任何费用，不仅妥善解决了与政府之间的争端，还获得了政府部门及时的救济。监察专员则通过解决申诉，推动了社会保障部等政府部门改进工作，提高服务效率，减少和降低新的行政争端发生几率。[17]在促进法治方面，监察专员公开发布调查报告使政府部门及其官员承担着其错误决定被公开的风险与压力，这样也赋予政治监督很强的权威性。监察专员制度优势在于以一种相对超然的监督形式，延伸立法机关政治监督触角，实现对政府及其公务人员行政行为的制约，达到保护公民的合法权益、消弭社会不满、维护社会稳定的目的。
纵观西方历史，政治监督走过了一个力量逐步强化、体系逐步完善、功能逐步健全的过程，无论是公民监督政府、神权监督政权，还是分权制衡专制，内含的都是限制权力贪婪、克服人性弱点与保护公平正义的理念，这既与千年来西方政治体制的基本逻辑相契合，也是政治监督活动应追求的价值目标。
（三）社会主义国家发展历程中的政治监督
民主政治的存在和发展表明，谁也不能选择自己进行统治，谁也不能授权自己从事管理，因此，谁也不能享有不受制约监督的权力。[18]社会主义制度下，政治监督不可或缺，它是无产阶级政党加强政治建设，完善党内监督，为保证人民当家作主、实现党和国家长治久安提供的制度性保障。
马克思、恩格斯早在致力于创建无产阶级政党的过程中，就十分重视政治监督问题。《共产主义者同盟章程》第四十二条明确规定：“为了盟的利益，必须对被暂令离盟者、被开除盟籍者和可疑者加以监视，使他们不能为害。”[19]1869年，国际共运史上第一个按照马克思主义学说建立的无产阶级政党——德国社会主义民主工党，选举产生了由11人组成的监察委员会，对执行委员会进行监督，并对玩忽职守或者拒不改正已被指出过失的执行委员会以绝对多数予以罢免。这是无产阶级政党的第一个专职监督机构。俄国十月革命胜利后，列宁在理论上阐述了实施政治监督的思想，认为“监督是使共产主义社会正常运行所必需的主要条件”[20]，同时在实践中开展了一系列加强执政党自身监督的尝试。俄共十一大通过的《关于监察委员会的任务和目的》的决议以及《监察委员会条例》的决议，明确了中央监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党和苏维埃中的职权的行为，同破坏党内的同志关系、散布毫无根据的侮辱或个别党员的谣言以及其他诸如此类的关于党的统一和权威的流言蜚语的现象作斗争”[21]。苏联建国后的政治监督确保了苏共组织的坚强有力和苏维埃政权的牢不可破，白匪叛乱、十四国武装干涉、希特勒五百万大军的突袭，都没有征服苏维埃政权。斯大林时期对党内监督体制进行了大幅度调整，降低了监督机构的地位，突出特点是一方面党的少数领导人高度集权，另一方面又缺少必要的机制进行制约，这一机制也的确后患无穷。苏联解体前夕的1990年6月，《西伯利亚报》曾做过一次“苏共究竟代表谁的利益”的民意调查，被调查者认为苏共代表党的领导机关及其官僚的竟占85%！这说明苏共此时已完全丧失了执政的群众基础，监察机关形同虚设，官员手中的权力异化为攫取利益的工具。苏联解体也表明，最大的赢家不是黑市倒爷，也不是持不同政见者，而是过去各级党政机关的领导成员。经济一度濒临崩溃的俄罗斯在1992年至1993年却成为世界上最大的资本输出国，有200亿至300亿美元流向西方国家。[22]一个政党，一个政权，政治监督弱化甚至失效，权力必然失去制约监督，巨贪大蠹、蝇贪蚁腐不断啃食执政根基，最终失去民心、万劫不复，这个历史教训可谓十分深刻。
中国共产党从成立之初就高度重视政治建设、政治监督问题。1927年党的五大党章规定，在中央和省委设立党的监察委员会，明确两级监察委员会与中央和省委的相互制约关系，目的就是“巩固党的一致及权威”。延安时期，毛泽东同志强调要使党员和干部敢于和善于提出问题、发表意见、批评缺点，对领导机关和领导干部发挥监督作用，强调强化政治监督进行自我革命、纠正政治偏差。新中国成立之初，毛泽东同志认识到要建立一套政治监督制度预防和制裁政治权力的不正当使用，指出“我们需要建立一定的制度来保证群众路线和集体领导的贯彻实施”[23]。1949年11月，党中央作出关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定，将“现实全党的统一与集中”作为重要任务和职责。改革开放后，邓小平同志立足中国特色社会主义新时期，针对权力过分集中的问题反复强调：“要让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”而其中“最重要的是要有专门机构进行铁面无私的监督检查”[24]。1987年，中央提出要建立“一套制度制约和监督党和国家的高级领导人、特别是职权最高的领导人都能严格遵守宪法、遵守党纪，使我们党和国家的治理基本上靠制度而不是靠个人”[25]。在党的历史中，无论是长征途中反对党和军队中存在的“左”倾冒险主义、张国焘分裂逃跑主义的斗争，还是延安通过整风运动反对党内存在的主观主义、教条主义、经验主义、宗派主义和党八股的斗争;无论是纠正“大跃进”、农村人民公社化运动“左”的错误以及“文化大革命”的极左错误，还是开展反贪污、反浪费、反官僚主义运动等，都是党加强政治监督、进行自我革命的历史过程。之后党的十四大、十五大、十六大、十七大报告都提出完善制约和监督机制，始终把对权力的政治监督摆在保障党和人民事业发展的重要位置。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对党内存在的党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力等问题，从党的初心使命出发，把党的政治建设摆在首要位置，鲜明地提出“加强政治监督”的重大论断，从“打虎”“拍蝇”“猎狐”到“不敢腐”“不能腐”“不想腐”，从规范党内政治生活到常态化开展主题教育活动等，从严格落实“两个责任”到全面加强党的领导，从强化“四个意识”到做到“两个维护”，持续严明党的政治纪律和政治规矩，根本就是要实现全党的政治统一，实现党的执政目标，巩固党的长期执政地位。
应该说，社会主义国家的政治监督具有鲜明的意识形态属性，与现代政党政治紧密联结，与无产阶级执政党的政治纲领、路线方针及政治目标紧密联结，是执政党治国理政不可替代的重要方式，对促进党的团结统一、巩固执政地位、保证人民民主和维护国家利益具有极其重大的意义。
三、实践逻辑：意义、评价及路径
从实践逻辑看问题，就是要讲清楚为什么必须加强政治监督，怎样加强政治监督。政治清明是古今中外执政者追求的重要政治目标，党的十八大以来，我们党以“反腐败永远在路上”的坚韧和执着，推动全面从严治党向纵深发展，展示了追求政治清明的堅定决心和显著成就。政治监督对于实现政治清明极端重要，近年来的实践探索成效初显，但也存在薄弱环节，总体上还处于持续深化的关键时期。把握政治监督，要将其放到十八大以来党的政治建设大局中来考察，放到全面从严治党战略布局中来分析，讲清楚政治监督为何如此重要，实践中的政治监督是什么、薄弱环节有哪些，如何加强政治监督，等等。
（一）政治监督的极端重要性
1.政治监督事关党的兴衰和政治清明。中国共产党的使命，就是要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想。但是，“党面临的长期执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期性的、复杂性的，党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险是尖锐性的、严峻性的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决”[26]。特别是党内不同程度存在的“七个有之”，即搞任人唯亲、排斥异己的有之，搞团团伙伙、拉帮结派的有之，搞匿名诬告、制造谣言的有之，搞收买人心、拉动选票的有之，搞封官许愿、弹冠相庆的有之，搞自行其是、阳奉阴违的有之，搞尾大不掉、妄议中央的有之，显露了一些人无视党的政治纪律和政治规矩到何种程度。“大量事实表明，党内存在的各种问题，从根本上讲，都与政治建设软弱乏力、政治生活不严肃不健康有关。”[26]这些都是与政治清明根本背离的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以全面从严治党开局，一开始就把解决党内各种问题放在党的政治建设高度上来，强调从严管党治党首先要从政治上看，不能只讲腐败问题、不讲政治问题。党的十九大第一次把党的政治建设纳入党的建设总体布局并摆在首位，强调以政治建设为统领。党中央印发《关于加强党的政治建设的意见》，以党内法规的形式，明确强化政治监督就是要发现和纠正政治偏差。十九届四中全会《决定》提出，要强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查。十九届五中全会着眼未来五年和2035年远景目标，进一步强调加强政治监督，从而把政治监督提升到全面建设社会主义现代化国家的战略新高度，在校准政治方向、纠正政治偏差中管党治党，保证政治清明。
2.政治监督事关党的政治建设的质量和效果。政治建设是党的根本性建设，是解决党内存在的突出问题的治本之策，也是实现政治清明的重要保障。政治建设要解决的问题，就是政治监督的重点。通过强化政治监督，督促各级党组织做到“两个维护”，把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面各环节，始终保持党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党总揽全局、协调各方的领导核心地位坚如磐石，这是政治建设的根本目的。比如，开展巡视就是政治监督，主要是发现和推动解决各级党组织贯彻落实党的路线方针政策和党中央重大决策部署中存在的履行职责使命、推动改革发展、落实主体责任、推进党的建设等方面问题，更加鲜明地体现政治监督服从和服务于政治建设，没有强有力的政治监督“护航”，政治建设难以落到实处。
3.政治监督关系党的初心使命的坚守和实现。中国共产党要实现自己的初心和使命，需要将其具体落实到推进中国特色社会主义事业和实现“两个一百年”奋斗目标的过程中。从推进中国特色社会主义伟大事业看，通过政治监督，“把坚持正确政治方向贯彻到谋划重大战略、制定重大政策、部署重大任务、推进重大工作的实践中，把全党智慧和力量凝聚到坚持和发展中国特色社会主义伟大事业中来”[27]。从实现“两个一百年”奋斗目标看，通过政治监督，督促全党上下自觉同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，确保党和国家重大决策部署、重大工作安排落实到位，确保中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度得以贯彻落实。加强政治监督，将党的力量凝聚起来，将党的初心使命融入党的事业和奋斗目标，为践行党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标夯实基础、提供保障。
（二）政治监督的实践进展评价
在实践中，加强政治监督，首先要搞清楚政治监督“监督什么”以及“谁来监督”“监督谁”“怎么监督”等基本问题，然后搞清楚具体进展如何，有哪些薄弱环节，由此形成进展评价。
1.政治监督的实践要求。党的十九大以来，习近平总书记多次在中央纪委全会上对加强政治监督提出明确要求，本质上都是要维护党的集中统一领导。政治监督的内涵有这几个方面：主要内容是监督检查强化思想武装、贯彻党章宪法、执行大政方针以及坚定政治立场、强化政治领导、提高政治能力、净化政治生态、遵守政治纪律、履行职责使命等情况;根本目标是推动全党坚定政治信仰、强化政治领导、提高政治能力、净化政治生态;根本要求是推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，确保党中央重大决策部署全面贯彻落实;根本任务是推动解决党内存在的政治问题，保障党的政治建设任务全面落实。对于“谁来监督”“监督谁”“怎么监督”等问题，主要有这几个方面：一是监督主体是各级党委（党组）。党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督，党委（党组）监督是全方位的监督，任命干部，更要监督干部;纪委监督是对主体责任中包含的监督的再监督，督促职责部门履职。二是监督对象是各级党组织、广大党员以及所有行使公权力的公职人员。重点是党的各级领导机关和领导干部，特别是主要领导干部。政治监督的本质就是对公权力的监督，对党和国家公职人员在行使公权力过程中存在的政治风险、政治隐患，必须通过政治监督予以发现和纠正。三是监督定位指向政治问题，而不是一般性问题。党内存在的各种问题根源是政治上的问题，要从根本上解决这些问题，就要抓政治监督。四是监督效力是以更高觉悟、更严约束为保障的监督。政治监督说到底是党内监督，与法律的最高强制力不同。它一方面靠有效的思想政治工作唤起党员内心的政治觉悟，通过谈话提醒、批评教育等方式推动其主动改正问题。比如，在山西，“调查审查工作，注重思想教育和政策感化，唤醒审查调查对象的党性意识;案件审理工作，探索开展审理二次谈话，帮助受处分人员认识错误、转化思想、树立信心”[28]。另一方面政治涉及大是大非，对政治行为的约束相对更严、惩治也更重。
2.政治監督的实践进展。政治监督的根本目标是发现政治问题，纠正政治偏差，消除政治隐患，推动“两个维护”落到实处，可见，政治监督是具体的、实在的。调研发现，各地各单位在政治监督中有一些共性做法：一是对标对表。对标对表习近平新时代中国特色社会主义思想，对标对表中央关于加强党的政治建设的意见和党内法规，对标对表党的路线方针政策和党中央重大决策部署。二是监督检查。搞清楚政治生态状况，对领导干部政治表现进行画像，对履责不力的进行严肃问责。三是检视问题。如何把政治问题与一般问题区分开来，是政治监督的重点难点。这就要求在监督中着眼于从政治高度、政治视角审视分析问题，用政治思维、政治方式研判处置问题线索，既不放过业务、作风、腐败背后的政治问题，也不给一般问题随便贴政治标签。各地各单位普遍聚焦检视业务背后是否存在政治问题，比如，针对农村改厕政策执行变样、环保禁煤“一刀切”等问题，督促当地党组织剖析背后存在的政治站位不够、责任缺失等问题并进行整改。四是严肃处理。坚持“零容忍”与客观审慎并重，比如：在日常监督和问题线索处置中优先处置反映政治方面的问题，对政治上的问题动辄则咎;在违纪违法问题审查调查中，优先处理政治问题，对违反政治纪律的从严惩处等。五是标本兼治。推进政治监督与审查调查有机衔接，在惩处震慑的同时，及时跟进治本措施。比如，强化事前防范，发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的，及时进行谈话提醒、批评教育，纠正政治偏差。比如，强化以案促改与跟踪评估，有的建立问题矫正之后的政治建设评估机制，以此查看问题整改、责任落实情况。六是用好成果。将政治监督成果运用到干部政治素质考察中，运用到推动“两个责任”落实中，运用到激励干部担当作为中。
3.政治监督的薄弱环节。政治监督在干部思想认识中存在一些堵点，在工作实践中还有一些短板和不足。一是认识不够清晰。有的把政治监督等同于业务监督、纪律作风监督等，以一般性监督代替政治监督;有的习惯于把防线设在反腐败上，把政治问题非政治化处理，甚至对政治问题漠然置之，政治导向不鲜明;有的对政治监督的政治属性领悟不透，日常监督和纪律审查不是从政治上发现和审视问题，政治监督的根本性作用没有凸显出来。特别是对政治监督对象存在认识分歧，有的认为包括所有监督监察对象，有的则认为只包括监督对象，不包括非中共党员监察对象。二是定位不够聚焦。比如，聚焦政治问题不够，不能正确处理政治监督与其他监督的关系;又如，聚焦“关键少数”不够，派驻监督盯中层及以下干部有余，盯驻在部门领导班子不足。三是方法不够丰富。多数还是采取听取汇报、走访谈话、查看台账资料等常规监督方式，多渠道发现问题的办法不多，深层次分析问题能力不足，政治监督整体上还是浮于表面，尚未实现全方位、多角度、深层次检视问题。四是能力素质不足。有的政治担当不够，同级监督怕伤和气，民主生活会批评避重就轻，派驻监督近距离难以发现问题，而巡视巡察组一进驻就能发现不少问题;有的政治本领不高，对习近平新时代中国特色社会主义思想学习领会不够，对党中央的重大决策部署把握不深，对被监督单位职责使命和业务工作了解不全面，导致发现问题能力不强。
总的看，政治监督积累了一些经验做法，形成了一些较为成熟的运行机制，实践进展取得了初步成效。但面临的问题也较为突出，且大多都是制约政治监督进一步深化的关键性问题，影响着党的政治建设的质量，还需在实践中进一步探索解决。
（三）加强政治监督的有效路径
着眼于我们党实现政治清明的执政目标，立足实践探索的经验做法，针对存在的薄弱环节，应聚焦在以下五个方面发力。
1.在战略上突出政治监督的统领地位。政治监督是一切监督的“魂”和“纲”。政治监督的统领地位集中体现在从政治上审视问题，把政治监督贯穿于党的建设各个方面，贯穿于调查研究、监督检查、巡视巡察、专项治理等工作，贯穿于线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查调查、案件审理、案件监督管理、处置执行等各个环节，着力发现隐藏在业务工作、作风问题、腐败案件背后的政治问题，以解决政治问题推动其他问题的解决。
2.在战术上构建政治监督工作闭环。一是要对表对标吃透精神。政治监督要督促党的路线方针政策和决议、党中央决策部署和习近平总书记重要指示批示精神的贯彻落实，要把相关内容学深学透、熟稔于心，需要在对每一项党中央重大决策部署的贯彻落实情况进行监督检查前，必须把对表对标的工作做扎实，全面梳理习近平总书记相关重要论述和党中央相关文件规定，详细列出目标任务清单。二是摸清实情。更多运用不打招呼个别走访、随机个别谈话等方式听真话、看实情，善于从表象中发现异常，把隐藏的问题找出来。三是全面比对。对照习近平新时代中国特色社会主义思想和党中央相关决策部署，对照党章党规党纪和宪法监察法，全面查找被监督地区部门单位在涉及党的政治建设方面存在的差距和不足，真正把问题找准找实找透。四是对发现的政治问题，依规依纪作出处理。五是深入剖析问题，查找问题根源，堵塞漏洞、建章立制、完善机制。
3.在策略上抓实政治监督效能。强化政治意识，在贯彻执行党章党规党纪中，突出加强政治纪律和政治規矩监督检查;在日常监督和问题线索处置中，优先处置反映政治方面的问题，对政治上的问题动辄则咎;在干部廉政意见回复中，优先审查政治方面的反映，对政治不过关的“一票否决”;在违纪违法问题审查调查中，优先处理政治问题，对违反政治纪律的从严惩处，增强政治监督的自觉。加强分析研判，区分不同地区、系统、行业，对比分析研究，及时把政治问题梳理清、了解透，重点把握、精准刻画、深刻剖析，制定针对性强的政治监督措施;强化日常监督，聚焦具体人、具体事，及时识别苗头性、倾向性政治问题，对标对表、纠正偏差;用好分析研判、日常监督、巡视巡察成果，针对重点人、重点事、重点问题开展专项检查，精准识别、精准处置涉及党的政治建设的问题，促进政治问题的源头治理，增强政治监督的整体效能。
4.在导向上聚焦突出问题和“关键少数”。坚持问题导向，才能更好地发现问题。政治监督要聚焦突出问题和“关键少数”两个基本点，对标对表中央要求，全面检视突出问题，梳理出政治监督的重点内容和任务，压实全面从严治党责任，推动问题有效解决。实践中，有的地方和单位把各自存在的最突出问题列为政治监督的重点，形成各具特色的监督模式，增强监督的针对性、实效性。
5.在方法上注重与时俱进持续创新。政治问题具有复杂性、隐蔽性、多样性、变异性，必然要求创新政治监督的方式方法。在坚持用好约谈提醒、谈话函询、监督检查、审查调查、巡视巡察等方法的同时，可结合实际探索和运用列席指导民主生活会、开展政治生态评估和政治生态建设考评、进行党员干部政治表现反向评价、运用大数据分析等方法，不断提高发现问题、纠正偏差能力，有效解决和处理政治问题。比如，有的地方建立问题发现、偏差矫正、质效评估的工作机制，包括上下联动、层层推进、环环相扣的“三项监督”问题发现机制，发现问题一律“过筛”、问题整改与偏差纠正一律“清零”、“过筛”“清零”之后一律“回头看”的“三个一律”偏差矫正机制，检视暴露的问题是否有效整改、检视政治责任是否真正压实、检视政治隐患是否彻底消除的“三个检视”质效评估机制，对政治监督做了很好的探索。
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Three Logical Dimensions of Political Supervision： Theory， History and Practice
CHANG Rui （Shanxi Academy of Social Sciences
Abstract： From a theoretical point of view， political supervision is an institutional arrangement that adapts to and serves a specific political system and follows the internal generating logic of power restriction supervision. It motivates power organs and their members granted with administrative powers to focus on the Partys political properties， missions， aims and pursuits. It concentrates on discovering and correcting prominent political issues to guarantee the thorough implementation and effective promotion of the Partys political principles， lines and goals. Political supervision has a long history. It was practiced in ancient China for officials to execute decrees and be loyal on their official positions for the goals of eliminating ills and malpractices， rectifying evils， and maintaining political stability; western societies， for the purpose of curbing power abuse， safeguarding civil rights and stabilizing governance， have practiced power division and balance; in socialist countries， the proletarian political parties strengthened political construction， improved internal supervision and ensured that the people were masters of the country to realize long-term peace and stability of the Party and the country. Despite the achievements made in recent years in practice， weaknesses in this area are still found in such regards as the cognition， orientation， implementation methods and personnel qualities， more effective methods to be found.
Key words： political supervision; party administration; theoretical logic; historical logic; practical logic
