党内法规立规前评估制度：实践价值与指标确立

摘   要：完善的党内法规体系是推进依规治党的根本依托和进一步实现国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。立规前评估制度虽尚未在现行党内法规体系中得以有效建立，但其作为完善党内法规评估制度、补足立规质量保障制度、优化立规资源配置、提升立规效益的重要制度安排，已成为进一步推进依规治党的现实需求，具有重要的实践价值。立规前评估制度的科学构建，应以明确的评估指标作为逻辑前提和关键要素，其设置要以客观性和导向性相结合、独立性和协调性相结合、原则性和灵活性相结合、定性和定量相结合、现实性和预测性相结合为基本遵循;其内容可分为两大类别：一是决定性指标，包括坚持党的领导、合法性、合规性，二是程度性指标，包括规范性、民主性、必要性、协调性、效益性，为立规前评估活动的开展提供明确指引。

关键词：党内法规;评估制度;立规前评估制度;实践价值;评估指标

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）05-0040-08

党的十八大以来，一大批标志性、关键性、基础性的党内法规制度得以确立，以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系已经基本形成。截至2021年7月，全党共有中央党内法规211部，部委党内法规163部，地方党内法规3241部，[1]随着有规可依的问题得到基本解决，习近平总书记强调要搞好制度“供给侧结构性改革”，把提高党内法规制定质量作为重中之重，以实现党内法规体系建设从数量型增长转向质量型增长，将制度优势转化为治理效能。立规前评估作为由适格主体在正式进入立规程序之前，通过多种评估方法，对立规草案进行综合评定与衡量，同时预测草案出台对党内外可能造成的影响，进而将评估意见作为判断该草案是否能够进入正式立规程序之重要参考和依据的活动，[2]对于保障立规质量意义重大。推动立规前评估制度的科学化构建，能够为党内法规体系建设实现质量型增长注入全新的制度活力，形成制度规范效益的全新增长点。

一、立规前评估制度的实践价值

2015年《立法法》修改，我国引入了立法前评估制度，2016年印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》进一步强调要“通过开展立法前评估等方式，健全立法项目论证制度”。实践中，海南、四川、陕西、浙江、青岛、苏州等多个省市逐步开展立法前评估工作，地方立法前评估逐渐成为常态化机制。[3]现行立法体制下对立法前评估制度的实践运用，既体现了各地提升立法质量的决心，也是对立法前评估之制度价值的充分认可。而具有相似制度价值的立规前评估制度虽尚未在现行党内法规体系内得以明确，但其作为完善党内法规评估制度，补足立规质量保障制度、优化立规资源配置、提升立规效益的重要制度安排，已然成为进一步推进依规治党的现实需求。

（一）完善党内法规评估制度的需要

如果以整个立规过程为参照点，党内法规评估由立规前评估和实施后评估两个显著不同的制度构成。首先，发生阶段不同。立规前评估发生于立规程序正式开启之前，作为评估对象的立规草案，此时尚未被赋予现实的规范效力。而实施后评估发生于党内法规实施一段时间之后，其评估对象为已经具有现实规范效力的党内法规文本。其次，评估内容不同。立规前评估主要侧重对立规草案的合法性、合规性、必要性等內容进行综合评价，更多聚焦于对静态文本的考察。而实施后评估主要侧重对党内法规实施效果与实施过程中存在的具体问题进行评价，更专注于对文本动态实施过程的观察。最后，评估目的不同。开展立规前评估活动的目的，在于通过全面的分析与预测，为是否将立规草案正式推进立规程序提供参考，以解决要不要立规的现实问题。而开展实施后评估活动的目的，在于考察现行规范文本是否实现了立规目的，同时观察规范文本在运行中带来的新问题，[4]进而为立规主体修改、废除、制定新规范提供参考。由此可见，立规前评估制度与实施后评估制度具有各自不同的制度价值，不应将两者等同视之，或认为实施后评估制度可以完全替代立规前评估制度。立规前评估制度的缺失，阻断了从源头上对立规质量进行有效把控的渠道，可能带来不必要的立规资源浪费。同时，过分依赖实施后评估制度要求实施后评估内容能够“面面俱到”，可能导致实施后评估制度适用界限的模糊与适用情形的泛化，反噬制度价值。为确保党内法规评估制度之合力得到有效发挥，有必要构建立规前评估制度，科学划分立规前评估制度和实施后评估制度的具体职能，确保其各司其职，各尽其职。

（二）补足立规质量保障制度的需要

考察现行党内法规体系，党内法规备案审查、清理、实施后评估等相关制度，作为立规质量保障制度的重要内容，均为事中和事后的制度安排。此种制度设计模式虽能及时发现党内法规在适用中出现的问题，进而为制度的优化提供有效指引，但却无法避免不当规范条文在实施过程中可能产生的大量不可逆成本损耗。同时，事中和事后的立规质量保障制度大多通过修规或重新立规的方式实现对规范文本的纠偏，由此可能为党内法规体系自身的稳定性带来负面影响，无形中损害党内法规的权威性。为克服事中和事后立规质量保障制度所存在的弊端，有必要引入立规前评估制度，以补足事前保障环节的空白，确保立规质量保障制度的完整性和全程性。作为事前的立规质量保障制度，立规前评估制度要求在进入立规程序之前对立规草案进行全面评估，以评估结果指导立规草案的完善与优化，尽可能确保其具有“良规”属性。避免产生不必要的规范实施成本损耗，真正从源头上实现对立规质量的掌控。同时，立规前评估制度事实上为立规草案进入正式立规程序设立了新的“基准门槛”。立规主体为确保其起草的党内法规能够进入立规程序，会主动完善党内法规的起草工作，自觉以立规前评估的相关指标来要求自己，以取得良好的评估结果，立规质量由此得以保障。

（三）优化立规资源配置的需要

如同所有的自然资源一样，立规资源也是有限的。[5]虽然适格立规主体看似能够无限制地制定党内法规，但考虑到所有党内法规的制定和实施均需要耗费相应的成本，且立规活动受到依规治党现实需求的全面约束，使得适格立规主体事实上无法无限制地产出党内法规。面对大量的立规需求，若是缺乏判断立规项目轻重缓急的统一标准，无规则地分散配置立规资源，可能出现立规活动越位、错位、缺位，规范的效力空间交叉重叠、制度规定冲突打架等现实问题，致使大量立规资源被浪费。[6]鉴于立规资源的稀缺性和有限性，[7]《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称“《制定条例》”）要求制定党内法规应当统筹进行，体现了统筹使用立规资源的基本思想。构建立规前评估制度，能够为立规主体统筹推进立规工作，落实立规资源的审慎选择和合理配置，实现立规资源的充分运用提供有力抓手。一方面，立规前评估制度以量化的手段为评价立规草案树立统一的标准，进而为立规资源的有效分配提供有效参考和合理依据，确保立规资源从低效率的立规草案流向高效率的立规草案，实现立规资源的优化配置。[8]另一方面，立规前评估制度的适用，能够防止立规权力被滥用，遏止认为任何问题均需通过党内法规进行规范的“立规万能主义”倾向，防止制度冗余背景下规范相对过剩，对党内法规的权威性和有效性带来损害。

（四）提升立规效益的需要

所谓立规效益，是立规活动在坚持党的全面领导、推进依规治党、全面从严治党等方面所产生的积极效用。进一步提升立规效益，不仅是依规治党向纵深发展的现实需求，更是推动党内法规体系建设从“框架式”向“精细化”转向的必经之路。党内法规作为一种制度资源，其针对各级党组织和全体党员之规范功能的充分发挥以一定的制度成本消耗为逻辑前提。要想实现立规效益的提升，提升立规质量和降低立规成本是关键。在提升立规质量层面，立规前评估制度作为立规质量保障制度的重要内容，通过立规质量把控关口的前移，以提升立规质量之制度价值，这一点在前面已有清晰论述，在此不再赘述。在降低立规成本层面，按照边际成本规律，党内法规制度供给达到饱和状态之前，每增加一部党内法规，边际成本会基于党内法规体系内部的体系化效应呈现出递减趋势，相应的立规收益随之递增。相反，若是党内法规制度供给超过了饱和状态，边际成本即会随着制度供给的进一步增加而呈现出递增趋势，相应的立规收益随之递减。[9]立规前评估制度的构建，本质上是从程序上为立规活动设置了一个过滤网，一方面能够借助规范的程序过滤掉不必要的立规草案，克服立规活动的盲目性和随意性，避免人、财、物的浪费。另一方面能够保持制度供给的有效性，避免规范过剩背景下边际成本的增加。此外，立规前评估制度还能够显著提升立规活动的针对性，确保立规活动与现实立规需求相符，以此降低试错成本，从而提升立规效益。

二、确立评估指标的基本遵循

评估指标作为立规前评估制度的核心要素，能够以更加直观的方式，实现对立规情况的整体把握，是开展立规前评估活动的逻辑前提和核心要素。鉴于评估指标的重要地位，要求评估指标的设置坚持客观性和导向性相结合、独立性和协调性相结合、原则性和灵活性相结合、定性和定量相结合、现实性和预测性相结合，以确保评估指标能有效应对灵活的现实需求，保障立规前评估活动有序展开。

（一）客观性和导向性相结合

党内法规的起草是一个复杂的系统工作，文本内容既要充分响应依规治党的现实要求，也要全面考量具体规范领域的特殊性。客观性要求评估指标应清晰明确，能够有效透视复杂的立规草案，避免主观性、模糊性的评估指标影响评估结果的真实性，确保评估结果的说服力。导向性要求评估指标应与党内法规的具体规范领域相适应，突出立规活动应关注的重点问题，以评估指标引导立规活动向规范化、科学化发展，充分发挥评估指标的导向矫正作用，为立规质量的提升提供遵循和方向。[10]坚持客观性与导向性相结合，以确保評估指标在有效展示立规草案真实情况的基础上，充分发挥自身的引导功能，推动立规质量的提升。

（二）独立性和协调性相结合

立规前评估制度作为对立规草案的系统考察，相应的评估指标应兼具独立性和协调性。独立性要求评估指标下每项子指标均应含义明确、内涵清晰，形成系统明确的下级概念群，确保评估指标的指向性和针对性。以独立的评估指标，确保立规前评估活动的有序开展。协调性包含评估指标内部协调和外部协调两个维度的要求。评估指标的内部协调，要求指标彼此间和谐一致，搭配得当，在评估活动中各司其职，不会出现重复评估或评估缺漏之情形。评估指标的外部协调，要求评估指标与实施后评估的指标和谐统一。基于立规前评估和实施后评估的制度创设初衷，有效协调具体评估指标的内容设置，避免评估指标的重复设置，带来不必要的制度成本损耗。同时，能够有效防止评估冲突的产生，保障立规前评估制度的正向价值，充分发挥党内法规评估制度合力。

（三）原则性和灵活性相结合

立规前评估制度作为可有效适用于所有立规草案的规范制度，具体评估指标的设置应建立在全面考察党内法规所具有内生共性的基础之上，抽象出普遍可适用性的原则性评估标准，这也是保障评估指标稳定性和普遍可适用性的题中之义。在确立原则性评估指标的基础上，还应认识到评估指标并不是一成不变的。立规草案在规范领域和适用地域上存在的差异性，要求赋予评估指标个性化设置的空间，以确保评估指标的灵活性，最大程度实现评估目的。从规范领域来看，不同规范领域之立规草案具有不同的规范目的和功能侧重，应“量体裁衣”为其确定相应的评估指标。从适用地域来看，考虑到不同地区的社会经济环境客观上存在较大差异，同样应结合区域现实情况设置灵活的评估指标，防止“一刀切”现象违背制度创设初衷。

（四）定性和定量相结合

立规前评估活动的开展以大量的数据为支撑，基础数据是否准确，与最终的评估结果是否可靠直接相关。坚持定性和定量相结合，是确保评估结果科学性的必然要求。从评估指标的具体内容来看，其中合法性、合规性等指标均为定性类指标，客观上无法使用基础数据进行论证。但若仅依据定性指标开展立规前评估活动，评估报告将主要以主观陈述的形式呈现。由于缺乏客观的数据支撑，立规前评估报告将呈现出较强的主观性，在无形中削弱了评估结果的客观性和公正性，降低了评估结果的说服力。为此，评估指标应设置一定的定量指标，力求通过定量分析实现评估指标的量化，用数据进行直观论证。必要时可以用图表、照片等形式进行辅助描述，全面展示立规草案全貌。

（五）现实性和预测性相结合

党内法规的生命力在于实施，党内法规的权威也在于实施。若是立规前评估仅仅考察立规草案文本，忽视对立规草案能否在实践中得以有效实施的分析，可能导致立规草案与实践脱节之结果。脱离实际的党内法规可能由于缺乏实施条件、实施成本过高等原因被“束之高阁”，造成立规资源的浪费。坚持现实性与预测性相结合，要求评估指标不仅应包含对立规草案合法性、合规性等方面的考察，还应包含对立规草案实施可能实现的预期效果、可能引发的实际问题、可能遭遇的现实阻力、可能带来的实施成本等方面的考察，以确保评估指标能够实现对立规草案的整体考察、联动考察和动态考察，并基于评估结果对立规草案进行完善与优化，最大程度减少进入正式立规程序并得以发布之党内法规在实施中可能遇到的阻力，实现立规初衷。

三、明确评估指标的具体内容

评估指标作为对评估客体进行评价的依据，是调节、控制、评价评估客体的准则和参照。而最终的评估结果是否可靠，与评估指标的内容设置是否合理密切相关。依据具体指标观测结果对评估结果所产生效果的不同，本文将评估指标分为决定性指标和程度性指标两种类型。其中坚持党的领导、合法性、合规性为决定性指标，规范性、民主性、必要性、协调性、效益性为程度性指标。决定性指标的评估结果只能以“是”和“否”的形式予以呈现，未能满足决定性指标的立规草案将无法进入正式立规程序。程度性指标的评估结果以好、较好、中间、较差、差等语词予以展示，或对程度进行赋值，以具体的数值予以展示。程度有别的语词或高低不同的数值作为评估结果，仅具有辅助性参考地位，并不会对立规草案能否进入正式立规程序带来决定性影响。

（一）坚持党的领导

十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。党的领导作为我国各领域工作的政治逻辑起点，同样也是党内法规制度体系建设的根本准则。党内法规作为实现党的领导的重要方式，应将坚持党的领导作为开展立规前评估活动的首要指标，以确保党的领导的全覆盖，使得全党服从中央、维护党中央权威和集中统一领导的实现得到更强有力的制度保障。[11]对于这一评估指标的观测，要求判断立规草案文本是否体现了党的领导地位。考察现有党内法规文本，坚持党的领导的文本表现形式具有多样性。如《中国共产党中央委员会工作条例》第四条明确规定中央委员会开展工作应坚持党对一切工作的领导，即通过原则性的概括规定体现党的领导地位。又如《中国共产党（行政学院）工作条例》第三条规定党校（行政学院）工作必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，即是以思想信仰的明確体现党的领导。因此，对于立规草案是否坚持党的领导的判断，不应拘泥于特定的文本形式或语词结构，只要立规草案内含坚持党的领导之要求，即可被认为符合这一评估指标要求。

（二）合法性

合法性指标要求立规草案具有合法性，而不得与宪法和法律的规定相抵触。[12]确立合法性指标具有强有力的规范依据，从国家法律层面来看，《宪法》第五条明确规定“各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。一个先进的政党，必然是依法执政的政党。[13]从党内法规的现有规范来看，《党章》总纲明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。设置合法性评估指标，不仅是确保立规草案符合宪法和法律规定的内在要求，也是保障立规草案自身规范效力和权威性的必然选择。对于合法性指标的观测，要求考察立规主体是否适格、立规主体是否在宪法与法律规范的范围内开展立规活动、规范内容是否属于“法律保留事项”、立规草案与现行法律体系能否有效衔接而无冲突等内容。鉴于合法性指标为决定性指标，若是立规草案不符合合法性指标，其从规范效力上看是自始无效的，应当被清理或修改，[14]即丧失了进入正式立规程序的可能性。

（三）合规性

合规性指标要求立规草案符合现行党内法规具体规范要求，彼此并无冲突。若是不具有合规性的立规草案进入到立规程序后正式发布实施，可能引发规范之间的矛盾与冲突，进而直接影响党内法规体系自身的有效性和权威性，无益于推进依规治党的深入发展。对于合规性指标的观测，需从权限、实体、程序三个维度入手进行判断。在权限层面，评估主体应考察立规主体是否适格、立规主体是否在其权限范围内开展立规活动、立规草案的制定是否具有上位党内法规作为依据等内容，以确保适格主体所起草立规草案的有效性。在实体层面，评估主体应围绕立规草案文本，全面考察草案所规范执规主体、解释主体、责任规定等内容是否与现行规范存在冲突，避免实质性规范冲突损害立规草案的有效性。在程序层面，评估主体应依据《制定条例》等相关规定所确立的立规程序，考察立规草案的形成程序是否合规。鉴于合规性属于决定性指标，若是在评估过程中发现立规草案存在不合规问题，立规草案即无法进入正式立规程序。只有待立规草案的不合规之处被有效矫正后，才能再次进入立规前评估程序，依据评估结果判断是否将其纳入正式立规程序。

（四）规范性

规范性是对立规草案在语言表达、形式结构等外部结构形态提出的要求，是保证文本表意正确、规范完整的重要手段。对于规范性指标的观测，应从立规草案的语言表达和形式结构两个方面展开。一方面，立规草案的语言文字使用应符合汉语语言规范是最基本要求，以保证规范内涵之表达和理解的有效性。[15]在此基础之上，考虑到党内法规在语言表达上的特殊性，评估主体不应一味追求语言文字使用的精确性和专业化，排斥模糊性语言和通俗化表述的存在，而应从语言表达是否有效平衡了精确性和模糊性、专业化和通俗化的表达诉求出发，判断语言表达是否满足规范性标准。另一方面，科学合理的文本形式结构有助于文本语义的表达，混乱不适的文本形式结构则会阻碍文本语义的有效表达。依据《制定条例》第六条的规定，党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目。合适的文本形式结构能够更加直观地表达规范内容，文本形式结构的设置应与不同的规范需求有效适配，以更高效地达成立规目的。为有效考察立规草案的文本形式结构，要求立规主体预先对立规草案的文本内容和复杂程度进行综合判断，基于规范内容需求对文本形式结构的规范性进行具体判断。

（五）民主性

民主性与科学性相辅相成，提升立规草案的民主性，是确保立规草案科学性，提升立规质量的内在要求。[16]设置民主性指标的目的，在于考察立规草案在内容上和程序上是否能够有效保障党和人民的意志得以集中体现。只有通过民主的程序与活动过程，依规治党的现实需求才能得到有效集中和全面表达。对于民主性指标的观测，需要从党内参与和专家参与两个维度考察立规草案是否具有“可接近性”。具体而言，需要考察各级党组织、全体党员和专家能否通过公开渠道查询或获取立规草案内容;能否通过有效渠道针对立规草案提出自己的意见;提出的意见或建议能否得到及时反馈;提出的意见或建议能否被立规草案予以吸收或采纳等内容。考察立规前评估活动的运行机制，起草主体作为立规草案的责任主体，必然有强烈的意愿与倾向推动立规草案进入正式立规程序，此种内在的倾向性可能使得部门意志或个人意志被强化，削弱立规草案的客观性。保障各级党组织、全体党员和专家的有效参与，不仅能够提升立规草案的“可接近性”，建立对立规草案起草过程的有效监督，确保立规草案能够全面反映党和人民的根本利益，而且能够充分发挥特定领域专家学者的专业优势，提升立规草案的科学性和针对性，保障立规质量。

（六）必要性

所谓必要性，即相对于选择性而言的一种事物倾向。设置必要性指标的直接目的，在于将立规活动限制在必要的范围之内，避免过度立规带来不必要的成本损耗。在现代风险社会背景下，中国共产党执政处于风险与危险叠加的环境之中。[17]若是仅基于表象问题开展立规活动，一旦内在问题的外在表现形式发生变化，相应的规范即可能丧失现实价值。设置必要性指标的重要价值，在于以此倒逼立规主体从多样化的表象问题中进行抽象化的因素抽取，针对问题本质有的放矢地进行规范构建，避免草率立規行为的出现。对于必要性指标的观测，核心在于考察立规草案是否已经满足了从文本落实到实践所需的客观条件，而成为一种必须实现的客观需求。首先，应全面考察立规草案所规范内容是否能够在现有国家法律体系和党内法规体系内予以解决，只有在现有规范体系无法调整或者不足以给予全面调整的情况下，才有立规的必要。其次，应全面考察立规草案所规范问题的迫切程度，若所规范问题仅是特定时代背景下的阶段性产物，建议采取更为灵活的规范手段，而无需制定党内法规。最后，应判断立规时机是否恰当。若正处于立规草案的上位党内法规即将出台或修改之时，则建议等待上位党内法规出台或修改以后，再决定是否将立规草案推入正式的立规程序。若是上位党内法规已经就具体问题进行了规范，则无需进行重复立规活动;若是规范内容存在冲突，则应及时修改;若不存在重复立规或是规范冲突之情形，则进一步考虑是否将立规草案推入立规程序。

（七）协调性

考察立规草案协调性的基本目的，在于从起草阶段即尽可能消除规范之间存在的潜在冲突，保障规范与规范之间的一致性，确保制度优势全面转化为治理效能。对于协调性指标的观测，需要从立规草案体系内的协调与体系外的协调两方面入手，核心是要保障立规草案能够自成体系而呈现出体系内外统一和谐的状态。一方面，体系内的协调涉及纵向的协调和横向的协调。纵向的协调要求考察立规草案的规范内容与上位党内法规的规定是否一致。具体而言，立规草案应严格遵守《制定条例》对党内法规的名称和各级党内法规之规范权限做出的明确规定，以确保制度规范的上下一致性。横向的协调要求考察立规草案的规范内容与相同层级党内法规的规定是否一致。尤其是针对一些由于经济原因或地域原因而联系紧密的地区，相应的立规草案更应注意彼此规范之间的一致性。另一方面，体系外的协调要求考察党内法规与国家法律的规范内容是否一致。评估主体需要首先考察立规草案的规范内容与国家法律之间的关系，若是属于两者的重合规范领域，应重点考察立规草案与国家法律是否统一;若是属于两者不存在重合的规范领域，应重点考察立规草案是否存在越权规范的情形;若是属于两者并非完全重合亦非完全分开的规范领域，应重点考察立规草案与国家法律是否能够实现顺畅连接，确保两者的衔接无障碍。

（八）效益性

党内法规作为依规治党的根本保障和重要依据，为赋予依规治党以可持续发展的生命力，立规活动必须直面立规效益问题。所谓立规效益，即立规收益除去立规成本所得的净收益。[18]不同的制度规范模式，会直接影响立规草案实际效用的发挥。设置效益性评估指标，核心在于考察立规草案对党内外的影响所产生的成本和收益，进而通过成本和收益的比较，选择是否将立规草案推入正式立规程序。[19]首先，需全面考察立规草案的立规成本。依据成本产生阶段的不同，可以将成本类型化为制度构建直接成本、执规成本、监督成本、守规成本。其中的制度构建直接成本涉及草案起草部门的设置与运作、制度构建的前期调研、相关资料的搜集等方面的支出;执规成本为执规部门为确保具体规范的权威性而投入其中的人力、物力、财力等支出;监督成本为规范的增加所导致监督力量的增加、监督人员的配备所消耗的社会资源;守规成本为具体规范实施后被规范主体基于权利的让渡可能产生的资源消耗。[20]其次，需进一步考察实施立规草案的预期收益。依据收益产生来源的不同，可以将立规收益分为直接收益和间接收益。直接收益为党内法规具体规范在实施中得到实现取得的效益，与立规者在立规时设定的预期目标具有一致性。间接收益是由于党内法规具体规范的实现而引起的其他方面的效益，是实现直接收益的同时带来的“溢出”效应。[21]最后，需要在全面考察立规成本和立规收益的基础上，以货币形式呈现成本与收益的数值比，进而得出是否有必要将特定立规草案推进立规程序之结论。

2019年7月9日，习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上强调“要搞好制度‘供给侧结构性改革，空白缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，成熟经验及时推广”[22]。立规前评估制度作为保障立规质量的重要制度，在现行党内法规体系建设中却仍属空白。此种制度上的空白缺位不仅不利于党内法规体系规范质量的进一步提升，亦会阻碍党内法规体系所具有制度优势向规范效能的高效转化。站在建党一百周年的历史新起点之上，为充分发挥党内法规体系在依规治党、从严治党中的引领作用，为全面建设社会主义现代化国家、实现第二个百年奋斗目标提供有力制度保障，构建立规前评估制度的现实必要性愈加凸显。评估指标作为科学构建立规前评估制度的关键要素，对于评估指标基本遵循和具体内容的探讨，是补足党内法规体系建设空白的有益探索。

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Ex-Ante Evaluation System of Inner-Party Rules and  Regulations： Practice Value and Index Establishment

PAN Yao （Law School， China University of Political Science and Law， Beijing 100088， Beijing， China）

Abstract： A sound system of inner-Party rules and regulations is the fundamental support for promoting Party administration in accordance with rules and an institutional guarantee for further modernization of Chinas governance system and capacity as well. Although the ex-ante evaluation system of the inner-Party rules and regulations has not been effectively established in the current system， the practical value of the system should not be underestimated as an important part to improve the evaluation system， an inevitable requirement to supplement the quality assurance system of inner-Party rules and regulations， a key means to optimize the allocation of regulatory resources， and a major means to improve the effectiveness of inner-Party rules and regulations. The scientific construction of ex-ante evaluation system of the inner-Party rules and regulations takes clear evaluation indexes as its logical premise and key elements， its establishment combining objectivity and orientation， independence and coordination， principle and flexibility， qualitative and quantitative evaluations， realistic and predictive perspectives. Such indexes can roughly be divided into two categories： the determining indexes including adhering to the Partys leadership， legitimacy and compliance to laws and regulations，  and the degree indexes covering standardization， democracy， necessity， coordination and effectiveness， which provides a clear guidance on the ex-ante evaluation system.

Key words： inner-Party rules and regulations; evaluation system; ex-ante evaluation system; practical value; index contents