青岛市城市化进程中的“村改居”社区治理研究

彭慧洁

摘 要：村改居社区是城市化的产物，是具有农村和城市双重性质的过渡型社区，如何实现村改居社区与城市化同构同行、融合发展已经成为城市治理的关键问题。文章基于青岛市黄岛区村改居社区的实证研究，分析现阶段村改居社区与城市发展接轨易、融合难的矛盾，并引入元治理理论探索如何发挥政府城市治理的元主体作用，有效回应了城市化进程中的村改居社区治理难题，以实现村改居社区的市民化、现代化、城市化转型。

关键词：村改居社区;城市治理;元治理

改革开放以来，我国城市化的进程不断加快，截至2019年底，我国城市化率已经达60.60%，同比增长1.02%[1]。城镇化的推进带来了传统农村村落的改变，形成了大量村改居社区，并成为我国城市发展的一种特殊现象。

村改居社区是指传统的农村社区转变为城市社区，其往往兼具城市社区和农村社区的特点，是介于二者之間的过渡性社区。作为传统村落向城市社区转变的过渡地带，村改居社区在城市化进程中能够与城市发展接轨却未能融入到城市同步发展中，已然成为城市治理的难题。如果不及时加以解决，未来城市内部的贫富差距和社会极化趋势会更加难以控制，广大失地农民聚居的村改居社区将成为滋生“贫民窟”“城中村”等城市病症的温床，这不仅违背了“城市让生活更美好”的初衷，也严重影响了我国城市化的水平和质量[2]。因此研究城市化进程中的村改居治理，对于破解城市治理难题、实现城镇化的高质量发展有重要的现实意义。

一、城市化背景下的青岛市村改居治理

青岛是民政部确定的首批“城市社区建设实验区”试点城市，在城市社区治理方面无疑有着丰富的实践经验[3]。而黄岛区作为国务院2014年批复设立的青岛市西海岸经济区，属于政策推进快速城市化转型新区，村改居社区数量多，类型丰富。故黄岛区城市村改居治理有很大的研究价值，而黄岛区顺利将村改居社区与城市化发展接轨的经验，主要有以下几个方面：

第一，城市社区改革体制规范。黄岛区建立了综合意义上的大社区，在村改居的建设中，采用“捆绑式”的开发模式，将村改居建设中商品房开发的土地使用权和安置房的建设权交由中标商统一建造。这种招标模式避免了土地使用权人人抢，农民安置房无人建的情况，实现了城市资源的优化配置。

第二，社区治理服务机制完善。黄岛区推行“一梁三柱”，构建了相关部门主导、社区组织和居民共同参与社区治理的管理框架。近年来，黄岛区加快培育社会组织力量，广泛培育社会志愿者和专业社工，不断满足多元化的民生需求，构建共建共享的社会主义和谐社区。

第三，社区基础设施建设健全。黄岛区在进行社区规划时就设计了社区居民15分钟社区服务圈，社区周围设施完备，涵盖社区居民购物、医疗、休闲等基本生活需要，同时在社区内部建立为民代理服务站，将低保办理、老年人优待、残疾人帮扶等多项事务纳入社区服务当中。

第四，居民人居环境显著改善。村改居要实现由农村到城市全方位的转变，传统的农村院落经过再建设变成了社区新居，社区的道路、生活污水处理方式、市容市貌等都焕然一新，并配合新社区开展物业管理和环境整治，让居民的生活环境实现真正的“城市化”。

二、城市化进程中的村改居融入困境探析

20世纪90年代之后，随着全球化的发展和城市治理实践日益复杂化，原有单一的治理范式越来越难以适应复杂的城市治理实际，针对这种新的治理需要，元治理理论应运而生，被引入城市社区治理的研究中。元治理的概念最早是由英国著名学者鲍勃·杰索普于1997年提出，其协调政府、企业和公民社会三类主体的不同治理模式，以确保它们中的最小限度的结合[4]，因此元治理又被称为“治理的治理”。但是面对村改居社区复杂治理需求，城市治理实践中却未能发挥元治理的优势，存在以下问题：

第一，社区转型过度行政化。黄岛区的村改居社区面临的首要问题是治理主体的单一化和治理模式行政化。从元治理理论出发，城市社区治理则应是相关部门、社会组织、物业公司和社区居民在内的各个主体积极参与、各守其位。但是面对村改居社区这一城市边缘地带时，相关部门为了保证政策的贯彻落实向社区传达行政指示，使得参与社区治理的主体性缺位，影响了村改居社区融入城市社区治理模式的转型。

第二，市场治理机制不完善。元治理理论下，在城市社区治理中引入市场化的运作方式是治理的关键。但是目前黄岛区的村改居社区治理中，社区内部的市场机制不完善，使得市场化运作出现“失效”的情况。例如，在村改居社区建立后，公共产品和服务的供应对象由原村庄村民转变为城市社区居民，但是公共服务资金的供给方为社区集体经济，这两部分群体并不完全重合，因此集体资金在社区建设中的投入和使用不当易引发居民之间的矛盾，使村改居社区融入城市社区的市场化治理的进程滞缓，提高了城市治理的难度。

第三，公众参与社区治理的积极性不高。元治理理论下，居民是参与社区治理的重要主体，社区居民积极参与社会事务，进行民主决策、选举、管理和监督，这是实现村改居社区多元共治的内在要求[5]。但是现实中村改居社区居民参与治理的积极性并不高，主要是由于村改居的进行，从村民到居民的身份转换使其缺乏参与社区治理的内在动力。且村改居居民与城市社区居民相比，参与治理的意识不足，政治素养较低，而与传统农村居民相比，对新社区的认同感和归属感又较低，导致了社区治理的低效率。

三、基于元治理理论的村改居社区治理建议

村改居社区作为我国城市化进程中的特殊形态，在其过渡性质的特殊属性下，协调各方利益的难度很高，而元治理理论能够从理论层面对社区治理的各主体实现优势整合与利益协调。且从实践层面讲，元治理理论强调元主体采用统筹协调的治理方式，符合我国现阶段村改居社区治理的实际情况。因此，引入元治理理论并用其指导村改居，使社区与城市化同构同行，能够加快实现村改居社区的城市化转型。

（一）加快转变职能，构建城市社区治理新格局

在村改居的过程中，相关部门要发挥好“领头雁”的作用，结合社区实际情况，加强分类指导，分步推进，不断释放公共空间，让其他治理主体获得更多自主性。为了防范治理失序的突发情况，相关部门应该保留一定的强制性权力，以应对突发情况。社会组织、社区自治组织和居民群众要积极配合相关部门工作的开展，发挥自身独特优势，形成相关部门主导、多主体协同共治的村改居社区的城市化治理新格局，实现村改居社区城市化的融合式治理转型[6]。

（二）理顺集体经济形式，保障市场参与城市治理

在城市化转型过程中，集体经济改制出现了利益分配不合理、集体经济机制失范问题，影响了村改居社区的市场机制融合治理。以黄岛区为例，实施村改居之后的集体经济是以经济合作社的形式存在，但是由于社区居民和原村庄村民不完全重合，容易产生资产的纠纷。因此进一步理顺集体经济和社区治理之间的关系，就要建立健全集体经济的社区支持机制和监督机制，鼓励集体经济通过市场化运作，建立社区治理基金会和投入社区共建等反哺社区，实现市场机制与社区治理的融合式发展。

（三）转变社区治理理念，实现社区自治融入城市发展

村改居社区的治理涉及许多居民利益切身相关的问题，社区治理体制要与群众参与相结合，尊重群众生活的自主性，同时培育其公共性，以居民自治打通城市治理的“最后一步”[7]。因此必须加快社区居民的市民化进程，发挥居民的“主人翁”意识，提高社区居民的自治水平。一方面，开展普法教育、道德大讲堂等活动，培养居民的公民意识和法治素养，增强居民参与基层治理的能力;另一方面，社区组织要开展多种多样的居民活动，让居民在活动中增强社区凝聚力，实现由村民到“市民”城市化身份融入。

四、结语

城市治理是复杂的治理。中国作为一个后发大国，在跨越式发展这个过程中，经常遇到的困境是：用农业社会的思维做城市社会的事。基于乡村社会、静态社会建立的体制、制度、政策和举措，没能很好匹配和回应城市化进程的新问题，这成为城市治理的新挑战[8]。村改居就是城市化进程中农业社会与城市社会冲突下的典型挑战。虽然，村改居社区已经顺利完成了农村社区和城市社区的接轨，但是在社区治理、人员配备、人居环境等方面与城市融合发展还有很长的路要走。因此，要坚持以元治理为理论支撑，将相关部门作为城市治理的元主体，发挥其作为“同辈中的长者”引领作用，转变城市治理理念，引导改居社区治理走向善治，为提高城市治理水平，实现国家治理体系和治理能力现代化打好基础。

参考文献：

[1]崔红志.城镇化进程中失地农民的生计状况、成因与对策[J].中州学刊，2019（2）：32-38.

[2]杨菁，陈雨.拆迁安置社区权力、资本与行动的空间生产逻辑：基于成都市S社区的个案研究[J].中国行政管理，2020（11）：67-75.

[3]王杰.“村改居”社區治理研究[D].济南：山东大学，2020.

[4][6]刘鑫，王玮.元治理视域下的“村改居”社区治理[J].学术交流，2019（5）：131-139.

[5]刘红，张洪雨，王娟.多中心治理理论视角下的村改居社区治理研究[J].理论与改革，2018（5）：153-162.

[7]陈靖，刘明.上楼之后：“涉农社区”的生活秩序及其治理探索[J].中国行政管理，2020（11）：59-66.

[8]何艳玲.城市治理要回应城市性命题[N].社会科学报，2020-11-05（3）.

作者单位：

南京理工大学公共事务学院