试论“村改居”的法律规制

摘 要 目前，我国由于缺乏有关“村改居”工作的配套法律、法规，各地“村改居”工作较难开展，且容易出现损害村民利益的问题。本文通过居委会工作人员的产生办法、集体经济产权的处理和村民权利保障等问题进行探讨 ，针对“村改居”社区的相关法律缺失，提出完善“村改居”相关立法的若干思路。

关键词 “村改居” 居委会 法律规制

基金项目：湖北省教育厅人文社科青年项目，项目编号2011jytq202。

作者简介：张慧霞，湖北工程学院讲师，研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.376

近年来，伴随着城镇化的迅速发展，“村改居”工作在全国各地如火如荼地开展起来。“村改居”引起了学术界的广泛关注，但学者多立足于从公共管理、社区管理的视角来研究，较少从法律视野进行探讨。我们试图从法律角度出发，探讨如何通过法律制度来规范和保障“村改居”的顺利进行，以期对我国城镇化建设有所裨益。

一、怎样依法产生居委会的工作人员

“村改居”后，原农村村委会予以撤销，为了便于社区管理，提高居民自治水平，需要科学合理地划分社区，建立健全基层群众性自治组织。由于缺乏全国统一的法律法规，实践中，如何产生居委会的工作人员，各地做法不一。

有的地方规定，如果原“村委会”成员任期届满，那么就应当依法组织换届选举，不能降低基层自治组织的民主化水平；如果任期未满，根据大多数村民的意见，原“村委会”成员既可以继续留任，也可以依法组织选举。

有的地方规定，属“一村改一居”的，原村委会成员直接过渡为社区居委会成员，任期届满后换届；属合并或新设立的社区居委会，原则上要按《居委会组织法》的规定选举产生新一届社区居委会。

还有的地方规定，“村改居”社区居委会的工作人员，在举行选举之前，全部在社区工作，由现任村支部书记任社区居委会书记和主任，其他人员为工作人员。如果实行民主选举，社区居委会干部职数按《居委会组织法》规定，根据社区的人口数量按5-9人配备，对于规模小的社区实行全体居民直接选举；对于规模较大的社区，采取居民代表选举。

农村村委会民主选举的普及，已远远走在了城市发展的前头，因此，在“村改居”过程中，如何做好基层民主的转型和过渡是我们应当重视的一个新问题。目前，全国有近20个省已在进行民主直选试点，由于各自情况不同，进展有快有慢。其中，一个共同的问题就是缺乏法律层面的依据。那么，“村改居”后，选举居委会的工作人员，是按照《村民委员会组织法》的规定，进行村民直接选举？还是依据《城市居民委员会组织法》的相关规定，依法进行选举？

根据《村民委员会组织法》第十一条规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”与之明显不同的是，《城市居民委员会组织法》第八条规定，“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”在“村改居”过程中涉及的民主选举问题上，由于《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的规定不一致，“村改居”的一些社区经常会遇到选举办法分歧，造成一些不必要的纠纷。

为了解决选举困局，2005年民政部曾下发农村选举意见，对这一问题作了统一的规定，主要是按照农村集体经济产权制度改革情况为标准，确定“村改居”社区选举办法。“对已完成村农民集体经济产权制度改革的地方，可以探索按居民居住地进行选民登记；村民委员会虽然名称已改为社区居民委员会，但尚未进行村农民集体经济产权制度改革的，一律按照村民委员会的法律、法规进行选民登记并组织换届选举。”

我们认为，以部门规章的形式规定“村改居”社区选举办法，一是法律层级低，未能得到很好的贯彻实施。二是以是否完成农村集体经济产权制度改革为标准来确定“村改居”社区选举办法，实践中不太好把握。建议加快完善“村改居”配套的法律、法规，详细规定“村改居”社区选举办法，以“村委会”成员任期届满为标准，尊重大多数村民意见。即如果原“村委会”成员任期届满，应依法组织换届选举；如果原“村委会”成员任期未满，召开村民会议，根据大多数村民的意见，原“村委会”成员既可以继续留任，也可以依法组织选举。

二、集体经济产权如何处理

居委会与村委会是两种不同的制度设计，在性质、地位、功能上有着本质区别，按照《城市居民委员会组织法》的规定，居委会是没有管理集体经济的职能的，这也就意味着“村改居”后的集体资产必须与居委会彻底剥离。“村改居”农村集体资产的处置必须着眼于：促进集体经济快速良好地发展，利于社区建设和管理，利于保障群众的基本权益。然后，逐步建立起现代新型社区集体经济管理体制。

“村改居”后，要确保集体资产保值增值，事关村民的切身利益。实践中，有些地区已经探索出比较好的经验，取得良好成效。就是将原村委会的集体经济组织依法改制为股份制企业，实行公司化管理。实行农村股份合作制是农村集体经济深化改革的需要，但股份合作经济组织仍需承担一些社会公益事业，在没有真正实行公司化运作之前，可以考虑采用“股份经济合作联社”、“股份经济合作社”等法人形式作为过渡，依法对村集体资产进行经营管理。比如，经济基础较好的“村改居”社区，可成立股份合作经济组织，由其经营集体资产，所得收益归原村民成员所有。待条件成熟之后，再依法组建有限责任公司，建立现代企业制度。

组建有限责任公司，建立现代企业制度，需要依据公司法等相关法律法规做好清产核资、股权界定、资产管理等一系列工作。其中，关于股权界定等村民有争议的问题，宜采用民主方式，由村民会议或村民代表会议依据有关法律法规确定股民资格。

三、居民的权利如何保障

由于国家对农村村民和城镇居民在社会保障制度上规定的不一致， “村改居”后，农民转变成居民身份，能否享受到城市居民同等的社会保障福利待遇，是至关重要的。事实上，对于已完成“村改居”的社区来说，由于缺乏法律依据，这方面的工作还非常欠缺。“村改居”后，社会保障和社会福利政策在立法、执法层面上存在一系列新的问题。

1.居民申请城市低保存在一定困难。“村改居”后，由于征地居民可获得一定的土地补偿款和安置补偿费，使得居民至少要在三五年后才符合城市居民“低保”资格条件，申请到“低保”补助金。实践中，相当多的居民把土地补偿款和安置补偿费用于购买安置房和生活用品后，已倾尽所有，生活困顿。

2.社会保障还未将“村改居”居民纳入社会养老范畴，“医保”没有将“村改居”居民纳入“医保”范畴。与此同时，“村改居”居民又失去了农村村民普遍享有的新型农村合作医疗的资格，客观上造成“村改居”居民医疗保障缺失或缩水。

3.“村改居”居民子女受义务教育成本增加。作为城镇居民，失去了新农村建设减免学杂费的优惠政策，其子女受义务教育的成本，远比农村村民付出的教育成本高，这无疑加重了“村改居”居民的生活负担。

“村改居”社区作为过渡性社区，社区居委会在性质上既不同于农村村委会，又不同于城市社区居委会，具有特殊性复杂性。“村改居”后，居民社会保障和社会福利等政策应当有一个过渡期限。比如，农村原有的享有新型农村合作医疗的资格的村民，在“村改居”后村民转为居民，相关部门应当及时（一年内）为其办理城镇居民医疗保险。

四、健全法律法规，为“村改居”提供法律保障

由于缺乏有关“村改居”工作的配套法律法规，实践中，“村改居”后的社区居委会的工作较难开展，从而影响“村改居”社区的建设与发展。目前我国虽然已经出台《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》等相关法律，但“村改居”后的社区居委会具有特殊性，在实际工作中，这两部法律都不能处理好有关“村改居”社区居委会的职能定位和换届选举等问题。“村改居”社区居委会不同于自然形成的城市社区，直接照搬适用《城市居民委员会组织法》的相关规定，则需要考虑其与《村民委员会组织法》的一致性问题。

为推动城镇化快速发展，考虑乡村社会城市化的特殊需要，针对“村改居”社区的法治化发展，应加快完善《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》的有关规定，并以此为基础建立一套系统化的基层社区自治法律体系，以协调两部法律在村委会向居委会过渡中法律制度设计安排上的冲突，以法律来约束和指导“村改居”的过渡工作。

（一）实体法方面的缺失与完善

目前现有的法律法规层面，有关“村改居”实体法缺失主要体现在：对“村改居”社区居民享受与城市居民同等的公共服务和社会保障问题，缺乏明确的目标要求；对“村改居”社区居委会建设管理问题，没有做出适应新型社区管理需要的专门规定；对“村改居”后集体经济组织的法律地位、组织架构、运行机制等问题缺乏明确的认识和切实可行的法律依据和政策指导。

基于此，“村改居”配套的法律法规的主要内容应当包括：“村改居”的条件和程序、居委会工作人员的产生办法、集体经济产权的处理和村民权利保障等问题。通过制定法律法规以规范和保障“村改居”由村民自治向居民自治的有序过渡，依法推进 “村改居”社区居委会的各项工作。

（二）程序法方面的缺失与完善

程序上的合法合理，是制度完善的关键所在。“村改居”配套法律法规的完善，尤其应当注重程序，以切实保障农民权益免遭侵害。

1.完善行政参与制度。各地政府在实施“撤村设居”行政行为时，应鼓励行政相对人（村民）积极参与进来。包括政策的制定、集体资产的处理方式、基础设施的建设等与村民利益密切相关的问题，通过细化参与方式、参与途径、参与程序、参与时间等内容，给村民提供参与机会，保障行政相对人的，知情权和听证权、参与权等程序性权利。

2.遵循正当法律程序。各地政府在实施“撤村设居”行政行为时，遵循正当法律程序原则，严格按照“村改居”的程序要求具体实施。包括严格审查“村改居”的资格条件、启动程序、村（居）民会议决议程序和法律救济机制等。“村改居”行为关系到农民的身份权、财产权、社会保障权及其他政治文化权利等基本权利，应当完善意见申诉和申辩的上访制度，疏通行政复议、行政诉讼等法律救济途径，全面构建“村改居”农民利益保障机制，从法律程序上保障“村改居”社区居委会工作的顺利进行。

参考文献：

[1]东莞市关于“村改居”工作若干问题的指导意见.东莞市民政局民政之窗.2004（5）.

[2]彭同军.用“七个规定”破解“村改居”难题.学习月刊.2006 （9）.

[3]高学军.太湖失地农民再失普选权.中国青年报.2004年10月28日.

[4]民政部.关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知.2005年1月18日.

[5]孟秀玲.“村改居”工作在哈密的实践与探索.实事求是.2013（6）.

[6]宋月红.城市化与村民自治的变迁.北京行政学院学报2002（2）.

[7]陈晓莉. 新型城市化发展中村改居社区治理变革.求实.2013（10）.

[8]宋悦华、李曦.审视“村改居”进程中农民权益的保障.中国集体经济.2013（4）.