中国城市发展与治理的全新思维方式

刘治彦

【摘要】中央城市工作会议时隔37年后与中央经济工作会议套开，凸显了新时期城市发展的重要地位。会议提出了城市发展的新理念、新目标、新路径，规划了城市工作的新格局。

【关键词】中央城市工作会议 城市发展 城市治理 【中图分类号】F29 【文献标识码】A

新世纪的第二个十年，中国开始步入城市社会。按照常住人口计算，目前我国城镇化水平已超过55%。城市正在成为我国经济社会发展的主要载体。2015年中央经济工作会议，套开城市工作会议，更是凸显了城市发展在国家发展中的核心地位。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体高度重视城市工作，发表了一系列关于城市治理的新思想，为提升城市治理能力、促进城市健康发展指明了方向。

首先，提出了“以人为核心”的新型城镇化与城市发展新理念。“以人为核心”，简而言之就是“城市发展依靠人民力量、城市发展为了人民幸福”。新型城镇化与城市发展，就是摒弃过去大搞土地扩张、土地财政和造城运动而无视城市建设主体与城市主人的错误做法，回归到“人民城市人民建、人民城市为人民”的正确轨道上来。这次城市工作会议，明确提出城市发展“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市”的指导思想和“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，无疑是高瞻远瞩、适逢其会。特别是明确提出“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治”；提出在城市规划、建设和管理各环节都要发挥全体人民的作用，“调动各方面的积极性、主动性、创造性”，“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”，体现了城镇化与城市发展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、绿色的新型城镇化与城市发展新目标。“人文”就是新型城镇化与城市发展要传承地域特色文化，彰显城市人文精神，留住城市发展的“魂”。“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧来发展城镇，产业智慧化、设施智能化、公共服务便捷化等共同推进智慧城市建设，依靠创新驱动城镇发展，“让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”。“要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。”“绿色”是指城镇发展要与所处地区的资源环境条件承载能力相匹配，能够实现循环发展、低碳发展和永续发展，留住城市的“根”，“把握好生a产空间、生活空间、生态空间的内在联系”，建生态宜居的城镇体系。“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”，“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大新世纪的第二个十年，中国开始步入城市社会。按照常住人口计算，目前我国城镇化水平已超过55%。城市正在成为我国经济社会发展的主要载体。2015年中央经济工作会议，套开城市工作会议，更是凸显了城市发展在国家发展中的核心地位。党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届中央领导集体高度重视城市工作，发表了一系列关于城市治理的新思想，为提升城市治理能力、促进城市健康发展指明了方向。

首先，提出了“以人为核心”的新型城镇化与城市发展新理念。“以人为核心”，简而言之就是“城市发展依靠人民力量、城市发展为了人民幸福”。新型城镇化与城市发展，就是摒弃过去大搞土地扩张、土地财政和造城运动而无视城市建设主体与城市主人的错误做法，回归到“人民城市人民建、人民城市为人民”的正确轨道上来。这次城市工作会议，明确提出城市发展“坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市”的指导思想和“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，无疑是高瞻远瞩、适逢其会。特别是明确提出“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治”；提出在城市规划、建设和管理各环节都要发挥全体人民的作用，“调动各方面的积极性、主动性、创造性”，“尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享”，体现了城镇化与城市发展的人本理念。

其次，提出了人文、智慧、绿色的新型城镇化与城市发展新目标。“人文”就是新型城镇化与城市发展要传承地域特色文化，彰显城市人文精神，留住城市发展的“魂”。“要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神，对外树立形象，对内凝聚人心。”“智慧”就是依靠人的智慧来发展城镇，产业智慧化、设施智能化、公共服务便捷化等共同推进智慧城市建设，依靠创新驱动城镇发展，“让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”。“要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。”“绿色”是指城镇发展要与所处地区的资源环境条件承载能力相匹配，能够实现循环发展、低碳发展和永续发展，留住城市的“根”，“把握好生a产空间、生活空间、生态空间的内在联系”，建生态宜居的城镇体系。“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”，“将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市定位和规模的基本依据。城市建设要以自然为美，把好山好水好风光融入城市。要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”。“城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设”。

再次，提出了渐进、多元、集约的新型城镇化与城市发展新路径。“渐进”就是要“尊重城市发展规律”，承认“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”，“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”，遵循城镇化是经济社会发展的结果这一客观规律，汲取一些国家城镇化超前失控的教训，逐步适时地推进城镇化与城市发展。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2020年我国常住人口城镇化水平达到60%，户籍城镇化水平达到45%，这一目标是稳妥可行的。如果措施得力，户籍城镇化水平还会更高一些。“多元”就是要有多元化的产业和区域来支撑城镇化与城市发展，“各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局”。实行就地城镇化与异地城镇化相结合，建立大中小城市与小城镇发展相结合的城镇体系，在东中西与南中北均衡布局城镇群落，多类产业、多个地区、多种城镇载体共同支撑城镇化和城市发展。“集约”就是要划定各类主体功能区边界，在承载力较强的地区，形成城镇化与城市发展聚集效应与规模效应，在自然条件较好地区集中发展城市群，“结合实施‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局”，“树立‘精明增长、‘紧凑城市理念”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一”。实现集约节约利用土地、水、气候等资源，不断提升城镇化与城市发展的内涵与质量。

（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导）

责编/杨鹏峰 美编/宋扬力开展生态修复，让城市再现绿水青山”。“城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施，要按照绿色循环低碳的理念进行规划建设”。

再次，提出了渐进、多元、集约的新型城镇化与城市发展新路径。“渐进”就是要“尊重城市发展规律”，承认“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律”，“城市和经济发展两者相辅相成、相互促进”，遵循城镇化是经济社会发展的结果这一客观规律，汲取一些国家城镇化超前失控的教训，逐步适时地推进城镇化与城市发展。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，2020年我国常住人口城镇化水平达到60%，户籍城镇化水平达到45%，这一目标是稳妥可行的。如果措施得力，户籍城镇化水平还会更高一些。“多元”就是要有多元化的产业和区域来支撑城镇化与城市发展，“各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业，强化大中小城市和小城镇产业协作协同，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局”。实行就地城镇化与异地城镇化相结合，建立大中小城市与小城镇发展相结合的城镇体系，在东中西与南中北均衡布局城镇群落，多类产业、多个地区、多种城镇载体共同支撑城镇化和城市发展。“集约”就是要划定各类主体功能区边界，在承载力较强的地区，形成城镇化与城市发展聚集效应与规模效应，在自然条件较好地区集中发展城市群，“结合实施‘一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略，明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局”，“树立‘精明增长、‘紧凑城市理念”，“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一”。实现集约节约利用土地、水、气候等资源，不断提升城镇化与城市发展的内涵与质量。

（作者为中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员、博导）

责编/杨鹏峰 美编/宋扬