行政诉讼立案登记制实施中存在的问题及规制探索

摘 要 为了破解行政诉讼领域“立案难”顽疾，2014年《行政诉讼法》修订通过，首次以法律的形式确定“立案登记制”。截至目前，该法实施已近六年，该项制度一方面通过降低立案门槛有效保障了当事人诉权，另一方面也对限制行政权扩张、促进依法行政发挥了重要作用。然而立案登记制也不是完美无缺的，本文认为在司法实践中该制度存在审查标准不明确、立案门槛降低引发大量滥诉现象等问题，因此，仍需要从明确立案审查标准、有效规制滥诉现象等方面加强改进。

关键词 立案登记 立案审查 诉权 滥诉

作者简介：孙丽娟，三峡大学研究生，宜昌市远安县人民法院政治部科员，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.209

“无救济则无权利”，如何有效保障当事人诉权已成为法治国家面临的共同难题。2014年10月十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》并提出了一项重要的司法改革要求：改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制……。仅一个月之后，《行政诉讼法》修改通过，条款第五十一条中“……对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”删除了立案审查，明确了立案登记制度，同时，为了指导各级人民法院司法实践，最高人民法院在《行政诉讼法》修订后，随即制定三部相关司法解释，并与新法同日实施[1]。笔者认为，行政诉讼立案登记制的修改，适应了我国司法体制改革的实际需要，旨在保障行政诉讼相对人的诉权、解决“立案难”的问题，同时也体现了依法治国理念的进一步深化，平衡行政诉讼相对人与行政机关之间的关系，有效制约行政权。立案登记制实施近六年以来究竟效果如何，笔者将通过实证研究的方法，将宜昌市Y县人民法院近年来行政诉讼立案、受案等情况进行数据统计和综合分析，对其优势劣势以及改进措施进行探索。

一、立案登记制对行政诉讼的积极影响

（一）降低立案门槛，保障当事人诉权

立案登记制与立案审查制存在较大不同（表一），立案审查制要求当事人起诉时除需向法院提供起诉书外，还要提供相应证明所诉行政机关实施的职权行为对其造成侵害的材料，或者是被告的身份证明复印件、组织机构代码证等资料，以便法官在立案前进行审查，这种实质上的审查加重了当事人负担，增加了起诉的难度，与司法为民、便民司法的宗旨不符。立案登记制在立案环节只需进行形式审查，且审查不涉及诉讼内容，明显降低了立案门槛，能够更好保障当事人行使诉权。

笔者以宜昌市Y县人民法院近几年的行政诉讼受案情况为例进行实证研究。根据Y县人民法院2013年-2019年行政诉讼受案数（图1）分析，立案登记制实施前，该院行政诉讼案件处于低位运行状态，但实施之后行政诉讼案件倍增，且整体呈现递增的趋势，虽然一个基层法院的数据不足以概括整体，但也可见一斑。越来越多的行政纠纷得以进入法院，通过诉讼的方式得到救济，保障了当事人的诉权。这一变化也导致了不想成为行政诉讼被告的行政机关执法思维的变化，即由较为任性行使行政权转化为依法执法、规范执法，有效避免了行政权的扩张和滥用，从而达到了对行政权的制约效果，行政诉讼“立案难”问题在一定程度上有所缓解。

（二）提高工作效率，节约司法资源

立案审查制度会导致立案人员在对立案标准审查之后，行政庭法官仍会对该案件进行相关审查，从而导致司法资源的浪费。然而，行政诉讼立案登记制实施之后，立案庭法官仅对当事人提供的基础信息材料进行形式审查后，便将诉讼内容审查移交给了行政庭法官，将立案与案件分流进行了有效衔接，提高了法院审判工作效率;另外对于行政诉讼相对人而言，立案时的审查简化，可以极大减轻其诉累，绝大多数案件均能当场立案，真正达到了便民的目的。

（三）畅通救济渠道，维护社会稳定

如今的社会公民维权意识在不断增强，当事人能够通过多种途径来维权，例如调解、行政复议、行政诉讼等，有些还选择信访，当事人希望通过更便捷的方式解决矛盾纠纷。从司法实践来看，当行政纠纷、争议进入司法程序并得以解决后，当事人很少再次通过上访的方式维权，如若这一渠道运行不畅，当事人必然会寻求例如上访，甚至非访等其他途径，而行政诉讼立案登记制度的适时实施，降低了行政纠纷进入诉讼程序的门槛，更多的行政纠纷被引向司法救济这一渠道进行解决，有利于促进我国法治国家建设、维护社会和谐稳定。

二、行政诉讼立案登记制的缺陷

（一）立案审查标准不明确

《行政诉讼法》规定“对符合本法规定的起诉条件的”登记立案。当法院的立案人员收到当事人的起诉材料时，如何判断“应当受理”或“符合条件”呢？对此，新修订的《行政诉讼法》及2018年2月出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等相关法律和司法解释均没有明确规定，因此行政诉讼立案登记拥有较大的自由裁量空间。新修订的《行政诉讼法》实施后，有的法院就出现了“只要当事人递交诉状的，就登记立案，对起诉条件不作审查，导致大量不符合行政诉讼起诉条件的案件进入了法院”[2]的现象。但是立案登记并不意味着完全不审查，而且立案人员在审查当事人起诉案件是否属于其管辖范围、是否属于违法违规起诉等情况时，难免要对该类案件进行一定程度的实体审查，但是如何把握立案登记的审查尺度，立案审查的标准是什么，在司法实践中仍是一个难点。

（二）滥诉现象激增，“案多人少”矛盾凸显

“权利具有相对性，没有绝对的权利，……所以每个人的权利都是在有限度的范围实施的”，但是如果权利过度使用，就会导致“滥用”，目前，虽然立法对于“滥用诉讼权”没有明确的定义，但“滥诉”这一现象确实存在。立案登记制的目的是为了保障当事人的诉权得以充分实现，但一些当事人正是利用立案登记制度立案门槛降低而进行大量重复、虚假、恶意的诉讼或者无理缠诉行为，以实现非法的目的。如Y县人民法院2015年以来受理的行政诉讼案件中，有当事人因不滿征地拆迁补偿，向县政府、国土局、发改局等部门申请信息公开超过400件，且最终均以对政府及相关部门的答复意见不服向法院就“信息公开”“行政赔偿”等提起诉讼近百件，导致行政案件激增，而法官员额制改革后，Y县人民法院仅有20余名法官，滥诉问题让有限的司法资源没有用在“刀刃”上，使案多人少矛盾更加突出，大大影响了审判效率[3]。

三、立案登记制度的完善和规制路径探索

（一）进一步明确审查标准

为了让法院应当受理的案件顺利进入诉讼程序，笔者认为，必须明确立案的标准，因为如果没有详细和明确地规定登记立案的审查标准，将导致法官在实践操作中无法准确拿捏。行政诉讼立案登记起诉条件降低，法院立案人员仅需针对形式方面包括对起诉书等进行审查和核对，对于符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件的，有适格的原告、明确的被告以及具体的诉讼请求和基本的事实根据，属于受案范围和管辖的，均应立案登记[4]。但笔者认为立案登记制度并不意味着不进行审查，总体上应坚持从宽的审查原则，除了形式要件，还应该对起诉材料等内容进行程序性的审查，审查其是否符合法律法规的要求，立案时可以进行宽松的实体审查，但要把握好审查的程度，立案人员并不需要区分法律上的“利害关系”，否则，就与行政诉讼立案登记制的初衷背道而驰。

（二）完善滥诉制裁机制

目前，对于滥诉我国法律没有明确的构成要件规定，通过笔者归纳，滥诉主要构成要件如下：一是前提要件——拥有诉权;二是主观要件——主观恶意;三是客观要件——造成司法资源的浪费;四是其它要件——例如当事人起诉数量、诉讼案件与当事人的利益相关性。综上所述，笔者认为，行政滥诉行为就是行政诉讼中，拥有诉权的当事人及其代理人出于不合法、不正当的目的，违反诚实信用原则，在明显缺乏诉的利益或事实理由的情况下，仍以各种形式进行恶意诉讼、无理缠诉等，且导致法院司法资源极大浪费的行为[5]。

如果缺乏有效的惩罚机制，便无法实现对滥用诉权行为的有效遏制。由于目前行政诉讼成本过低，现行诉讼费用收取制度已经无法起到促使当事人慎重地选择纠纷解决途径、防止滥诉的作用[6]。对此，笔者认为，可以探索增加当事人诉讼成本的方式来制约“滥诉”行为，作为一个理性人，如果当诉讼成本远大于其滥诉获得的利益时，当事人就不会进行无休止的诉讼或者至少更为慎重的选择。对此，有的人认为，我国行政诉讼收费标准较低，可以通过普遍提高诉讼费收费标准来遏制“滥诉”，但笔者认为，司法改革的目的就是为了减轻当事人诉累，如若普遍提高诉讼费标准就与该目的相悖。那么，我们可以采取事后惩罚的方式，例如可以采取对“滥诉”当事人予以罚款或者进行信用惩戒等方式，因此也就需要对“滥诉”行为进行明确界定，以达到有效遏制“滥诉”行为的目的。

四、结语

综上所述，行政诉讼立案登记制有自己的特点和优势，较之原来的立案审查制度具有积极的进步意义，也为解决行政诉讼“立案难”问题、保障当事人诉权提供了更多的可能性，但是，该制度也有一定的不足，需要进一步明确立案登记审查标准，建立完善的审查标准体系，防止滥诉问题等，这些都是我国法治进程中不可回避的问题，也亟待理论和实务的不断探索和完善。

参考文献：

[1] 江必新.行政审判中的立案問题研究[J].法律适用，2018（3）：2-9.

[2] 杨翔，谷国文，江华.落实立案登记制，保障当事人诉权——湖南高院关于行政诉讼案件立案登记实施情况的调研报告[J].人民法院报，2015（7）：8.

[3] 靳建丽，靳可可.立案登记制与法官员额制间的矛盾与协调[J].齐齐哈尔大学学报，2019（5）：85-88.

[4] 常晓云，章玉洁.完善我国行政诉讼立案审查标准之探讨[J].湖北工程学院学报，2019（9）：79-83.

[5] 最高人民法院立案登记制改革课题组.立案登记制改革问题研究[J].人民司法，2015（9）：63-66.

[6] 张丽.依法登记立案，规制诉权滥用[J].人民法院报，2016（8）.