行政诉讼滥用诉权与不正当行使诉权界限探析* ——以既有裁判文书为对象的分析

杨林利

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

一、问题的提出

自《政府信息公开条例》实施以来，实践中恶意申请信息公开和恶意提起行政诉讼的个案时有发生，给行政机关和法院带来了严重困扰。如何防止公民滥用政府信息公开申请权和提起行政诉讼的权利，《政府信息公开条例》和《行政诉讼法》对此并无明确的规定。当事人在短时间内重复申请政府信息公开和提起行政诉讼的行为不断挑战行政机关和法院的忍耐限度。在2015年，最高人民法院以公报案例的形式首次刊登了滥用诉权的案例——陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案(以下简称“陆案”)[1]。法院将原告陆红霞及其有关亲属在短期内多次提起相同或类似诉讼请求的行为认定为滥用诉权，并试图通过陆案裁判来为恶意提起行政诉讼的限制提供裁判基准以解决行政诉讼中公民滥用诉权的问题。最高人民法院在《最高人民法院公报》(以下简称《公报》)上刊发陆案后引起了学界关于滥用诉权的讨论，法院对原告陆红霞滥用诉权行为的裁判说理也不同程度地受到了学界批判。但不管学界对陆案的讨论和批判如何，“陆案”对司法实践中审理类似案件具有指导作用，法院审理相关案件难免会受到“陆案”中裁判要点和裁判思路的影响。可在实践中，法院在审理涉及滥用诉权案件一方面使用滥用诉权，但是另一方面又使用不正当行使诉权认定原告的诉讼行为，并对不正当行使诉权和滥用诉权产生了不同的看法。正是基于法院的这一现象，在结合不正当行使诉权裁判文书的基础上，研究不正当行使诉权与滥用诉权的关系问题，并对背后的原因以及如何规制滥用诉权结合失信联合惩戒的思路提出几点建议。

二、滥用诉权与不正当行使诉权分析

(一)不正当行使诉权

2015年，最高人民法院将陆案作为典型案例在《公报》上刊登，为审理行政诉讼中滥用诉权案件提供指导。最高人民法院在陆案中指出了滥用诉权的两种行为模式，一种是当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求；一种是明知无正当理由而反复提起诉讼，并且指导法院在审理中重点从诉的利益、诉讼目的以及诚实守信方面进行审查，对于违背了权利行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，最高人民法院认为应直接认定构成滥用诉权。实践中，法院审理涉及滥用诉权的案件，在裁判说理部分出现了不正当行使诉权的表述，认为原告“不正当行使”诉讼权利。由此，在司法实践中出现了滥用诉权与不正当行使诉权并存的局面。

为了解不正当行使诉权在司法实践中的状况，笔者以“不正当行使”为关键词在中国裁判文书网上检索行政诉讼类案件(1)案例5 中法院并没有明确指出是不正当行使诉权还是滥用诉权。，自该网中可检索到的最早相关案件为2014年6月25日“李芬英、新野县企业养老保险管理局为履行法定职责案”。截至2020年7月10日，共检索得到102份裁判文书。通过对这些裁判文书的仔细研读，在这102份裁判文书中，除去8份行政机关申请执行的裁定书和一些重复的裁判文书，共得到43个案例。这43个案例中既包括法院认定当事人不正当行使权利(包括有诉权、诉讼权利、复议权、信息公开申请权等权利)的情形，也包括当事人主张不正当行使行政职责的情形。需要说明的是，诉权与诉讼权利是两种不同的法律概念[2]，在陆案中裁判的法官认为原告滥用的是起诉权[3]37。孔繁华、朱雨昕在研究滥用诉权的行为样态时，将其划分为滥用起诉权和滥用具体的程序权利[4]，[5]72。在司法实践中，法官在裁判说理部分并没有对诉权与诉讼权利进行严格的区分。在2003年《公报》中“陈莉诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案”提到的不正当行使诉讼权利是当事人在诉讼过程中违反诉讼程序的情形[4]95。因此笔者以滥用诉权为标准，将当事人在行政诉讼过程中因违反诉讼程序被法院认定为不正当行使诉讼权利的案例排除在本文的研究范围外，选择了14个在裁判说理部分涉及当事人不正当行使诉权的案例(2)案例1中一审法院认为原告构成不正当行使诉权，二审法院也认为上诉人构成不正当行使诉权。在案例14中，一审法院认定构成滥用诉权，二审法院从权利的正当行使的角度进行论证，既没有明确说是滥用诉权，也没有说是不正当行使诉权。，对于不正当行使诉权的研究和讨论也是基于这14份裁判文书展开。

表1 涉及不正当行使诉权的14个案例

案例名称一审裁判认定及其处理结果二审裁判认定及其处理结果许建荣诉阳信县信城街道办事处夏家村村民委员会、阳信县信城街道办事处行政协议案。不正当行使诉权,构成重复起诉;裁定驳回起诉。 麻加臣诉长春市人民政府不履行行政复议法定职责案。不正当行使复议和诉讼权利;裁定驳回起诉。裁定驳回上诉。李芬英诉新野县企业养老保险管理局履行法定职责案。判决驳回原告诉讼请求。不正当行使诉权;判决驳回上诉。任卫征诉本溪市住房和城乡建设委员会行政赔偿案。判决驳回原告诉讼请求。不正当行使救济权利;判决驳回上诉。申林生、申鼎清诉江西省人民政府土地行政复议案。裁定驳回起诉。构成诉权的不正当行使;裁定驳回上诉。张华诉长沙市开福区监察局、长沙市开福区人民政府政府信息公开案。判决驳回原告诉讼请求。不正当行使诉权;撤销一审判决,裁定驳回原告起诉。邵华诉开封市祥符区公安局信息公开案。不正当行使诉权;裁定驳回原告起诉。程志钢诉黄山市人民政府信息公开案。诉讼权利的滥用;裁定不予立案。诉权行使应当具有正当性,不得存在不正当行使诉权乃至滥用诉权的情况,原告超越了权利正当行使的界限,对其起诉法院无实体审理的必要;裁定驳回上诉。

在这14个案例中，其中一审法院认为构成不正当行使诉权的案例有7个(3)考虑到法院在裁判说理部分会使用不正当行使复议和诉讼权利这样类似的表述，为了保证搜集案例的全面性，笔者使用了“不正当行使”作为关键词进行搜索。，构成滥用诉权的案例有1个，在二审中认定构成不正当行使诉权的有6个案例(4)法院认为当事人构成滥用诉权，但是在说理论证部分使用了不正当行使诉权，因此笔者将这样的案例一起纳入考察研究的范围。。从法律后果上看， 14个案例都是原告或者上诉人构成不正当行使诉权、滥用诉权并且多数都以裁定的形式驳回原告起诉或者上诉人的上诉，只有一例法院驳回了上诉人的上诉并对上诉人不正当行使诉权的行为进行批评教育。

虽然这些案件的诉讼请求及法院的裁判说理各有不同，但是法院在认定不正当行使诉权时对正当与否的理解大致可以分为三个方面：诉的利益、诉讼目的、诚实信用原则。诉的利益最初是在民事诉讼中提出。行政诉讼中诉的利益主要是指将行政争议诉诸法院，寻求司法救济的必要性[6]。因此在司法实践中，法院认为当存在其他救济方式已经实现了原告的诉求，当事人就再无提起行政诉讼的诉的利益，因此构成不正当行使诉权。如案例11，法院认为“事实上已完全实现了其权利主张的复议决定提起诉讼”，该诉讼“明显不具有依法应予保护的诉讼利益”，造成行政和司法资源的浪费，构成诉权的不正当行使。在诉讼目的上，法院认为原告提起诉讼并不是为了解决行政争议，而是通过诉讼给行政机关施压，以期解决实际问题，构成不正当行使诉权，如案例6、案例12。最后是违反诚实信用原则。在案例4中，原告分别复议，并针对两份复议决定向不同的法院起诉，第二个法院在审理时认为在第一个法院对原告做出有利判决后，其复议权利得到保障，但是原告并未告知第二个法院，仍然隐瞒事实真相，继续诉讼并提出上诉，是对复议权利和诉讼权利的不正当行使，违反了诚实信用原则。

值得思考的是，对不正当行使诉权的审查主要是从诉的利益、诉讼目的以及诚实信用原则这三个方面进行考察，这完全符合最高人民法院在陆案裁判要点中指出的对于滥用诉权的审查，那么在实践中为何法院不直接认定滥用诉权而使用了不正当行使诉权。

(二)滥用诉权与不正当行使诉权的关系

结合案情和法院的裁判说理，可以将涉及当事人不正当行使诉权的案例分为四类：

第一类是违反其他救济方式而提起行政诉讼。这一类型还可以进一步细分为两类，一类是应该按照其他救济方式进行救济，如案例1和案例5。在案例1中，原告提出了信访，然后又以信息公开申请的名义要求查询信访事项，法院认为原告应当通过《信访条例》的规定进行查询，而非申请政府信息公开，因此认定原告的诉讼行为是不正当行使诉权。还有一类是其他救济方式已经使原告的诉求得以实现，原告仍然提起行政诉讼，法院认为原告构成不正当行使诉权，如案例3、案例7、案例11。

第二类是反复提起相同或类似的行政诉讼。第二类也可以进一步分为两类，一类是向同一法院反复多次提起相同或类似的诉讼请求如案例2、案例6、案例8、案例10、案例13、案例14。另一类是向两个法院分别提出相同或类似的诉讼请求，如案例4。

第三类是被上诉人已经明确表态并且法院已经释明，原告仍然坚持诉讼，如案例9。

第四类，原告向法院提起一次行政诉讼，法院认为原告申请信息公开和启动救济程序不符合行政诉讼诉讼目的，因此认定原告构成不正当行使诉权，如案例12。

通过上述的分类发现，被认定为滥用诉权和不正当行使诉权存在诸多相似之处。第一类违反诉讼类型选择和违反不同救济形式而提起行政诉讼也常被法院认定为滥用诉权[5]72。从上述分类中也可以看到，在这14个案例中，有5个案例都是因为向同一法院反复提起相同或类似的诉讼请求，而被法院认定为不正当行使诉权，这一点和滥用诉权极为相近。2015年最高人民法院在陆案的裁判要点中就明确指出，滥用诉权的表现形式之一就是当事人反复提起相同或类似的诉讼请求。不同点是不正当行使诉权中诉权被反复多次提起，在提到次数中最多的就是案例13中的数十起，其还远远未达到陆案中几十次的地步(5)在陆红霞案中，陆红霞及有关亲属提起了至少94次政府信息公开申请，39次行政复议，36次政府信息公开之诉，参见丁国锋：《法院:滥用获取政府信息权行为不予支持》，载《法制日报》2015 年3月3日第 8 版。。也正因为这样，让人不免怀疑法院是将不正当行使诉权作为认定滥用诉权的一个过渡。对于诉讼目的不正当、缺乏诉的利益的原告，其反复几次提起相同或者相类似的案件，浪费了法院的司法资源，给法院带来了困扰，但是又未达到陆案中给法院带来严重困扰的地步，因此不宜直接认作滥用诉权，认定为不正当行使诉权更为恰当。这种将不正当行使诉权作为滥用诉权过渡的观点在法院的裁判文书中有所体现。在王万里诉合肥市蜀山区人民政府不予受理行政复议申请一案(6)案号为(2018)皖行终968号。中，一审法院认定原告构成滥用诉权，二审法院从救济权角度进行论证，认为“救济权的行使应具有正当性”而不是“不正当行使权利乃至滥用权利”。法院通过用“乃至”这个词连接不正当行使与滥用可以看出法院认为不正当行使诉权与滥用诉权是有程度之分，滥用诉权比不正当行使诉权程度更为严重。同样，在前述的14个案例中也有类似的说法。在案例14中，二审法院在论证说理时也使用了“乃至”这个词来连接不正当行使诉权与滥用诉权，认为“不得存在不正当行使诉权乃至滥用诉权”。

如果从法律后果上来考察不正当行使诉权与滥用诉权可以发现不正当行使诉权和滥用诉权的法律后果几乎一致，法院最终多数都是以裁定的形式驳回原告的起诉或者上诉人的上诉，但是在滥用诉权的案件中，法院在认定当事人构成滥用诉权时，有时会伴随有其他法律后果，比如对于原告另行提起的类似行政诉讼，法院会登记在册，退回诉状，不予审查(7)在陆案中，一审法院在裁判说理部分也明确提到：“对于原告(陆红霞)今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，原告须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。”在前述的案例14程志钢诉黄山市人民政府信息公开案中一审法院认定原告构成滥用诉权，一审法院对原告今后另行提起的类似的政府信息公开行政诉讼，法院登记在册，退回诉状，不予审查。。回顾前述不正当行使诉权的案例发现，法院对于当事人构成不正当行使诉权行为最多只是批评和教育，再无像滥用诉权一样，对于原告另行提起的行政诉讼不予审查。因此，从不正当行使诉权与滥用诉权的法律后果上来讲，显然滥用诉权的法律后果比不正当行使诉权的法律后果更为严重。

基于不正当行使诉权与滥用诉权存在诸多相似之处，在司法实践中，法院对于滥用诉权与不正当行使诉权没有形成一致的看法。法院对不正当行使诉权与滥用诉权态度模糊，论证说理模棱两可。如前述的案例5。在案例5中法院认为原告拖延民事诉讼的审理时间属于“不正当行使诉权，滥用诉权的表现”，用逗号将不正当行使诉权与滥用诉权隔开，法院并没有明确指出到底是不正当行使诉权还是滥用诉权，还是说既构成不正当行使诉权也构成滥用诉权，对于不正当行使诉权与滥用诉权采取了模棱两可的说法。在前述的一审认定原告构成不正当行使诉权的7个案例中，经过二审程序的有4个案例，在这4个案例中，只有1例是一审和二审法院都认定原告构成不正当行使诉权(8)案例1中一审和二审法院都认定为原告构成不正当行使诉权。，其余3个案例，二审法院回避当事人的行为是否构成不正当行使诉权、滥用诉权，而是以“未侵害当事人享有合法权益”“没有请求权基础”“不会影响上诉人合法权益”等理由裁定驳回上诉。在二审认定原告构成不正当行使诉权的6个案例中，5个案例的一审法院也并未认定原告构成不正当行使诉权或者滥用诉权，而是以“不属于法院受案范围”“证据不足”等理由裁定驳回起诉。

综上所述，根据涉及的不正当行使诉权的案例，可以梳理总结出法院对于不正当行使诉权与滥用诉权的两种观点，一种是认为不正当行使诉权与滥用诉权是两种概念，两者之间存在程度上的差别。另一种观点则是对两者采取了回避的态度，对于不正当行使诉权，法院并没有形成一致的看法，在裁判说理部分，法院对不正当行使诉权与滥用诉权态度模糊，论证说理模棱两可。

三、滥用诉权的规制路径

之所以会出现不正当行使诉权与滥用诉权并存的局面，原因之一就在于现行法律和现有的措施对滥用诉权的规制不足，滥用诉权的现象普遍存在，而理论界和实务界对于滥用诉权的认识又未达成一致，法院为了在节约司法资源与保护当事人诉权中达到平衡，在审理涉及滥用诉权的案件时使用不正当行使诉权，通过对原告行使诉权行为进行不正当的评价，解决原告缺乏诉的利益、诉讼目的不正当、违反诚实信用原则和反复起诉等诉讼行为。

滥用诉权最开始出现在民事诉讼中，《行政诉讼法》及相关司法解释并没有关于滥用行政诉权的明确规定。沈岿指出，《行政诉讼法》的最初制定和修正，将重点放在了如何进一步保障公民的诉权，而如何解决滥诉问题，则未得到过多的关注[7]。在没有法律规定的情况下如何应对行政诉讼中滥用诉权问题一度成为令法院十分沮丧而又无可奈何的难题[3]37。 “陆案”作为政府信息领域率先规制滥用行政诉权的案例，引起了学界的广泛讨论，也使得滥用行政诉权获得了前所未有的关注。从总体上看，对滥用诉权的研究和讨论主要集中在两个方面，一是对滥用诉权的认定，二是对滥用诉权的规制。在滥用诉权的认定方面主要有三种研究进路，一是仿照刑法犯罪构成理论的逻辑思路，认为应该从主观和客观方面入手去认定滥用诉权[8-9]。二是借鉴民事诉讼中关于滥诉的理论，从侵权责任的构成要件和诚实信用原则的路径对滥用诉权的认定提供思路。三是借鉴域外的经验，并结合我国的具体国情对滥用诉权的认定及其规制提供解决办法。目前，在行政诉讼领域如何认定滥用诉权，现有的研究资料已经非常全面。对于滥用诉权的规制，或可结合失信联合惩戒的基本思路，从“失信”“联合”“惩戒”三个方面对滥用诉权加以规制。

(一)失信

失信联合惩戒可以分为对失信被执行人的联合惩戒和失信的行政联合惩戒。失信联合惩戒主要针对的是实践中存在的失信行为。前段时间引起社会热烈讨论的高考顶替案也是因为公民的诚实信用价值观不强，个人信用的社会实施支持体系不健全，社会诚信制度的不完善等原因所导致[10]。同理，滥用诉权也是一种有悖诚信的行为。最高人民法院在陆案的裁判要点中明确指出“有悖诚信的起诉行为，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权”。诚实信用原则要求当事人在实施诉讼行为、行使诉讼权利时都须遵守伦理道德，诚实守诺，在不损害对方利益和社会利益的前提下追求自己的利益[11]。滥用诉权从本质上是诈欺、骚扰、泄愤、重复、琐碎性质的起诉，严重违反了诚实信用原则。王学辉认为要根治失信行为需要回归诚信文化、法治观念的培育，要加强诚信文化建设，营造社会诚信氛围[12]。滥用诉权从当事人一方进行规制需要加强当事人的诚信建设，培育公民的诚实信用价值观。在建设法治中国的背景下，公民利用司法救济手段维护自己的利益体现出公民法治意识的增强[13]，但是公民通过诉讼手段维护自己的权益也需要遵守诚实信用原则。公民的诚实信用观决定公民做出什么样的诉讼行为，公民的诉讼行为也影响着司法环境。在诚实信用观的指引下，公民依法善意地、诚实地、正当地行使诉权，可以减少和避免滥诉。

(二)联合

失信联合惩戒制度发挥作用依赖于各法院、各机关之间的通力合作，这种合作一方面表现为各机关之间通过签署备忘录的形式，使各机关对失信联合惩戒达成一致；另一方面在对失信被执行人进行联合惩戒时，由法院将失信被执行人名单录入最高人民法院建立的失信被执行人名单库，实现信息共享[14]。各机关之间的合作和信息共享的思路可以为防止滥用诉权提供借鉴。

在行政法领域存在多种救济方式，其中包括了行政复议和行政诉讼。根据《行政复议法》的规定，在有些情况下存在两个复议机关，也即是政府或者上级行政主体为复议机关。当事人可以选择向其中一个机关申请行政复议，当事人有自由选择的权利。但是既然当事人可以向两个行政机关提起行政复议，两个行政机关都有权做出行政复议，那么就容易形成两个复议决定。为了防止这种违反诚实信用原则，分别复议分别诉讼，浪费行政和司法资源情形的发生，可以在行政机关内部建立关于行政复议信息共享机制，对不同行政机关受理行政复议和做出复议决定的信息在行政机关内部之间共享，这样就形成两个复议机关有权做出复议决定，当事人可以在两个行政机关之间选择复议机关，但是最终做出的复议决定只有一份，防止出现分别复议、分别诉讼的情形。此外，目前我国正在推行大部制改革，大部制改革是将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，交由一个部门统一管理，从而减少政府职能交叉，精简政府机构[15]。在坚持大部制改革的背景下，政府和有关的职能部门的关系也更加密切，在受理行政复议做出复议决定方面对于信息的交流和沟通更加便利。

根据《行政诉讼法》关于法院管辖的规定可以发现，针对同一事实、同一行政行为由最初作出行政行为的行政机关所在地的法院进行管辖，如果案件经过复议后，原行政机关所在地和复议机关所在地这两个法院都有管辖权。为了防止原告就同一案件事实和相同的诉讼请求向多个法院提起诉讼，法院之间应该建立信息共享机制，掌握原告在其他法院的起诉和受理情况，防止原告多头起诉，浪费司法资源。

(三)惩戒

失信联合惩戒制度威慑力在于惩戒。失信联合惩戒中的惩戒措施注重从权利和资格方面对失信人进行限制，显示出“一处失信，处处受限”的制度特点[16]，虽然这种惩戒有被泛化和滥用的风险而受到一些专家学者的质疑[17]，但是不可否认的是失信联合惩戒制度作为一种社会治理的创新手段，在增强社会信用意识、维护公共利益方面发挥了作用[18]，失信人也慑于信用惩戒的威力主动履行法律义务，改正违法失信行为。笔者认为如果对滥用诉权行为进行惩戒，增加惩戒措施，增强惩戒的威慑力，提高滥用诉权人实现个人利益的成本，将会有效预防和杜绝此类行为的发生。

根据前述梳理可以发现，一部分滥用诉权人反复多次提起行政诉讼的目的并不在于希望通过诉讼的方式寻求行政纠纷的解决，而在于给行政机关施加压力迫使行政机关解决其实质的争议，诉讼只是被滥用诉权人用作一种手段向行政机关施压。在实践中，法院对于滥用诉权人的惩戒也会进行教育和训诫，但是这种教育和训诫的威慑力明显不足，不能有效杜绝滥诉行为的发生。实践中已经出现法院对滥用诉权人登记在册，并对滥用诉权人再次另行提起的类似行政诉讼退回诉状不予审查的做法。当然，法院的这种做法也受到了一些学者的批判。笔者认为完全可以将滥用诉权人名单公开公布，可以在训诫教育的基础上仿照失信联合惩戒制度建立法院诚信系统，将滥用诉权人的名单载入诚信系统予以公开公布。法院在加强对滥用诉权人进行训诫和教育的同时，再通过对名单的公布表明法院对原告诚实信用情况的一种负面评价，对滥用诉权人起一种警示作用，并且通过公开公布名单，原法院和其他法院可以结合公布的滥用诉权人名单和法院内部的信息共享系统快速审查公民再次提起的行政诉讼并做出处理决定，这样一方面可以保障原告的诉权，另一方面法院可以节省审查时间，提高法院的办案效率，防止原告浪费司法资源。

结 语

最高人民法院在《公报》案例中刊登陆案以后，引起了学界对于行政诉讼领域内滥用诉权的热烈讨论，最高人民法院在陆案的裁判要点中也指出了滥用诉权的审查要点，但是在司法实践中，法院并不直接认定原告构成滥用诉权而是出现了不正当行使诉权的说法。正是在现有的裁判文书的基础上，研究司法实践中法院如何认定不正当行使诉权以及对不正当行使诉权与滥用诉权的关系问题，梳理总结出法院对于不正当行使诉权与滥用诉权的两种观点。出现这种现象有多种原因，其中的原因之一就在于现行法律和现有的措施对滥用诉权的规制不足，为了在最大限度范围内保护当事人诉权，同时遵循“最小范围原则”[19]，法院在裁判说理部分出现了不正当行使诉权的说法。目前在滥用诉权的认定方面的研究颇多，限于笔力、学识无法在这一方面再进行深入的讨论，只能尝试着从结合失信联合惩戒的思路，从“失信”“联合”“惩戒”三个方面对滥用诉权的规制提出几点思考，以期为解决滥用行政诉权问题提供新的思路。