新冠疫情冲击下英国财政政策的调整及启示

李欣

摘 要：本文对英国应对新冠疫情冲击的财政政策调整进行了分析，提出财政政策要致力于实现长期政策与短期目标的协调，努力维持国家财政的健康和可持续，实现政府的既定目标。当遭遇或可能遭遇外部冲击时，财政政策必须提供必要的支持，以避免外部冲击对经济社会和财政造成巨大损失。危机后，则需要改善财政状况、恢复常态。借鉴英国经验，我国提升财政治理水平，应在加强支出控制、增强收支调整能力、实施中长期预测、提高中央统筹能力和做好财政监督等方面下功夫，还要继续增加低收入人群的收入、扩大对教育和医疗的投入，此外做好利率和汇率管理、改善营商环境等也有利于财政的稳定。中国得到的启示是：控制疫情是对经济和财政的最大支持;短期财政政策可能会暂时偏离长期政策，但它们的目标是协调一致的;相机抉择的财政政策要适时在积极和审慎之间进行转换;赋予财政收支更多的弹性;提高中央统筹能力;财政政策指标体现实现国有目标能力。

关键词：英国财政政策;新冠疫情;长期政策;短期目标

中图分类号：F815.610  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2020）12-0125-09

自20世纪以来，世界各国都经历过数次对財政构成过严峻挑战的全球性危机。进入21世纪，全球性危机的冲击更加多发和难以预测。面对复杂的局面，由于英国中央政府的收入能力、资产总量、融资能力（债务承担能力）和政策工具都十分强大，因此，对财政的要求远超出提供公共服务和偿还债务的范畴。从长期来看，英国财政政策要能够切实履行财政的职能、支持政府目标的实现、具备实现长期平稳良好运行的制度体系以及应对危机冲击的能力;在短期面临和可能面临公共风险时，财政要有识别、应对和恢复的能力，公共风险既包括财政本身的风险如公共服务提供风险和债务风险，也包括其他风险如经济危机、金融危机、公共卫生危机和战争导致的风险，风险既包括现实风险也包括可能的风险。正是这种长期和短期相协调的政策选择，使得英国财政能够实现对国家最大程度的保护，为重新出发提供持续的动力。

一、背景：英国新冠疫情概况

2020年2月7日，英国进行了首次新型冠状病毒（下称新冠病毒）检测，共检测样本620份，其中617份为阴性，3份为阳性，这是英国首次出现新冠病毒确诊病例;同一天，英国将新冠病毒导致公共风险的等级从“低”提升到“中等”[1]。在英国所有检测为阳性的样本中，最早的采集日期为1月30日[2]。2020年3—5月，新冠疫情（下称疫情）在英国集中大爆发。2020年3月12日，英国首相约翰逊宣布英国抗击疫情进入第二阶段，即延缓阶段。这表明英国外防输入措施的彻底失败，此后英国不再追踪接触者，新冠疫情在英国本土全面爆发和蔓延。2020年6—8月，疫情形势趋缓。但是从9月份开始，每日确诊病例数又开始超过2 000例，有些天甚至超过4 000例，呈现二次爆发的态势[2]。截至英国时间9月22日下午11∶09，英国共实施新冠病毒检测18 897 349人次，403 551人检测结果为阳性，阳性患者中41 825人在确诊后的28天内死亡[2]。

英国疫情有两大特点：一是感染率高，英国总人口为6 679.68万，按上文数据计算，感染率超过6‰;二是病死率高，按上文数据计算病死率超过10%。感染率偏高，而且数据在未来还会继续上升，这说明虽然调整了“全民免疫”的策略，但是英国抗击疫情的公共卫生措施不得力、效果不好。而病死率高更是说明英国医疗体系的抗压能力差，在医护人员、床位、设备设施、相关用品方面储备不足，调动和调整能力有限，医疗系统的公共卫生应对能力不足。

二、疫情对英国经济社会造成重大冲击

新冠肺炎是一种流行性传染病，已经引发全球公共卫生危机，疫情导致英国经济社会风险大幅上升，对其打击程度可能是近二百年来最为严重的一次。在防输入阶段，疫情对英国经济社会的影响体现在由于疫情对其他国家造成影响，英国作为开放型经济体也会受到影响，主要表现在全球供应链的中断和进出口上。但是随着疫情的本土爆发和蔓延，疫情对经济的影响体现在疫情本身的影响和疫情采取的措施的影响上，其影响程度有很大的不确定性，取决于与疫情直接相关的一些指标，如感染的人数、每一病例的诊治时长、疫情的持续时间等，还取决于政府采取的措施以及措施的实施期限，如暂时关停、社交距离、禁足令等。其影响包括供应链的中断和临时性失业，这在短期内将会对产出直接造成影响，降低生产能力。另外，由于疫情的关系个人消费需求、企业投资需求和出口需求都会出现下降，反过来也会对产出造成不利影响。

（一）已经对经济社会造成重大冲击[3]

英国国家统计办公室（ONS）是英国负责统计和发布官方经济和财政数据的独立机构。从其公布的数据看，2020年第一季度英国GDP实际增长率为-2.2%，第二季度为-20.4%。在3月份颁布的《2020年预算》中，英国预算责任办公室预测2020年GDP实际增长率为1.1%。由于疫情是在3月中旬开始加剧的，因此第一季度GDP虽然出现萎缩但是程度不深，但第二季度GDP出现了大幅下滑，随着时间的推移，疫情影响的轮廓将不断清晰和更加全面。英国在2020年2月份出现病例以来，CPI（消费者价格指数）通货膨胀率的年增长率一直呈现下降的态势，2月份增长率下降到1.7%，8月份下降到0.5%。截至2020年6月，就业率和失业率的变动不大，分别保持在76.5%和3.9%左右。但是，暂时离开有偿工作岗位的人数（经过季节调整），从第一季度第13周开始一直超过7 000人，而2017—2019年间该数据基本上不超2 500人。同时，英国16岁及以上人口每周实际工作小时数（经季节调整）也出现极其明显的大幅下跌。第二季度的实际工作小时与第一季度相比下降到创记录的1.9亿小时，降幅为18.4%，是1971年开始该统计以来最大的季度环比下降，是1994年9—11月以来工作小时数下降最多的一次。据估计，7月份工资单上在册雇员人数（经过季节调整）与3月份相比下降2.5%，下降约73万人[4]。

（二）2020年宏观经济极不乐观

英国预算责任办公室是英国负责发布官方经济和财政预测结果的独立机构。2020年4月14日，预算责任办公室就新冠病毒对经济和财政的潜在影响进行了初步评估。准确来说，评估更接近情景设定而不是預测。5月对评估结果进行了更新，两次预测结果显示，2020年GDP实际增长率为-12.8%[5]。2020年7月，预算责任办公室发布的《财政可持续报告：2020年7月》对情景进行了修订，通过3个潜在情景（上行、中间和下行）对经济和财政进行预测，结论是英国可能将出现三百年来年度GDP的最大降幅，在3个情景下，2020年GDP的萎缩幅度都将超过10%[6]。根据《财政可持续报告：2020年7月》，在3个情景下，2020年CPI通货膨胀率都比上一年增长0.7%[6]。按照预算责任办公室5月份的评估结果，预计失业率从第二季度开始将出现明显变化，将从第一季度的3.9%大幅上扬到第二季度的10%，第三季度将略有恢复到8.5%，全年预计为7.3%[5]。随着预测结果的更新，根据《财政可持续报告：2020年7月》，在3个情景下，2020年失业率在8%—9%左右[6]。

（三）对经济社会可能产生中期影响

疫情的不确定性增强了经济社会的不确定性。疫情可能还会有第二波，特别是英国已经出现可能会有第二波的迹象，新冠病毒可能会长时间存在，疫苗研发、大规模生产和应用以及效果都存在不确定性。因此，疫情的不确定性导致疫情的影响可能不像之前预想的那样是短期的暂时性困难，经济下行持续的时间可能比之前预料得更长，而且可能会对中期的经济增长造成伤害。疫情对投资、人力资本、国际贸易和全球供应链的影响，可能不仅是短期的，而且对中期的产出和劳动生产率也会造成影响，如大量的感染者、失业和被迫休假以及教育和培训的中断或形式的变化都可能对未来的劳动生产率产生负面影响。根据《财政可持续报告：2020年7月》，失业率受到的影响将持续到中期甚至更久，在3个情景下，直到2024年失业率也恢复不到疫情前的水平[6]。

三、财政的应对和面临的困境

为了减轻疫情对经济社会的冲击，避免其给经济和财政造成长期更大的损失，英国政府积极采取了其认为必要的专门为疫情打造的政策措施，帮助医疗卫生体系、经济社会渡过暂时性冲击。这些措施在提供公共服务、稳定经济、支撑就业、保障需求和供给能力等方面发挥了重要作用。但是，财政应对措施的实施导致英国财政状况明显恶化，财政的压力和挑战骤然增强。

（一）应对疫情采取的财政措施

随着疫情的发展和经济形势的变化，采取的措施在不断调整和变化中，主要的财政措施和可能对财政产生影响的金融措施如下[7]：

1.对个人的支持

具体措施主要包括：（1）法定病假工资。符合申请法定病假工资条件的人，如果因病无法工作，可以每周获得94.25英镑的法定病假工资。这笔费用由雇主支付，最多支付28周。从3月13日开始，因为新冠肺炎进行自我隔离以及为照顾自我隔离家庭成员而接受建议进行居家隔离的人，也可以申请法定病假工资。（2）统一福利。新冠肺炎感染者或者因为新冠肺炎进行自我隔离的人如果需要申请统一福利，那么现在就可以申请并获得预付款，而不需要去就业中心。（3）就业和援助补贴。对符合资格申请新型就业和援助补贴的人来说，如果因感染新冠肺炎或者被建议进行自我隔离，那么可以在生病或隔离的第一天就获得补贴，而不是之前规定的第八天。

2.对企业的支持

具体措施主要包括：（1）法定病假工资补偿金。中小企业可以有资格申请法定病假工资补偿金。截至2020年2月28日雇佣人数少于250人的雇主具备申请资格。从3月13日起，雇主支付的法定病假工资可以向政府申请补偿。（2）非住宅（商业）房产税优惠。英格兰的一些企业包括幼儿园，可以有资格从2020年4月1日起享受为期1年的非住宅房产税的免交优惠。目前享受非住宅房产税零售部门折扣的企业，可以很快接到税收全部减免的账单。英格兰享受小型企业非住宅房产税优惠或农村地区非住宅房产税优惠的企业，有资格获得金额为1万英镑的一次性补贴。（3）冠状病毒企业经营中断贷款计划和新冠病毒大企业经营中断贷款计划[8]。“冠状病毒企业经营中断贷款计划”和“新冠病毒大企业经营中断贷款计划”是政府为贷款机构发放给企业的贷款提供担保的计划。这两个计划由中央政府机构——英国商业银行来管理。符合资格的贷款机构可以得到其向企业发放的贷款金额最高不超过80%的贷款担保，每家贷款机构可以获得的政府贷款担保有一定的额度限制。（4）刺激中小企业的定期融资计划[9]。“刺激中小企业的定期融资计划”是英国央行英格兰银行实施的计划。2020年3月，英格兰银行扩展“定期融资计划”，为中小企业提供额外刺激。5月，英格兰银行为刺激中小企业的定期融资计划提供37亿英镑贷款，使定期融资计划的贷款总额达到1 190亿英镑。（5）快速恢复贷款计划[9]。“快速恢复贷款计划”是为了确保企业在新冠肺炎疫情期间可以更快地获得融资而实施的计划。与上文提到的冠状病毒企业经营中断贷款计划和新冠病毒大企业经营中断贷款计划相比，该计划的条款和条件不同并具有独特的特征。（6）新冠肺炎企业融资工具。“新冠肺炎企业融资工具”是英格兰银行代表财政部实施的计划，该计划通过购买大型非金融类企业发行的商业票据，为这些企业提供现金流。该计划没有金额限制，初始期限为1年[8]。（7）新冠病毒工作保留计划和新冠病毒自我雇佣收入援助计划[8]。“新冠病毒工作保留计划”是政府帮助雇主支付雇员工资的暂时性计划，否则这些雇员就会被解雇。按照该计划，雇主需要向英国收入和海关总署（HMRC）提交受影响雇员（即休假员工）的详细情况和收入水平，随后英国收入和海关总署将补偿雇主支付给这些雇员的人工成本。政府补偿按照每位雇员工资的80%且每人每月不超过2 500英镑的标准支付。2020年3月26日，对自我雇佣人员也采用了相同的计划，计划的具体名称为“冠状病毒自我雇佣收入援助计划”。根据这个暂时性的计划，政府按照收入和海关总署掌握的信息，对自我雇佣人员，根据其过去3年的经营利润，并按照一定权重计算的金额的80%提供收入援助，且每人每月最高不超过2 500英镑，这笔收入援助款项需要纳税。这两项计划将于2020年秋季到期。

3.保障必要服务的提供

具体措施主要包括：（1）资助疫苗研发。疫情初期，英国最先采取的措施就是在第一时间支持疫苗的研发。2020年2月3日，英国政府提议将2 000万英镑的资金用于新冠疫苗的研发。这笔资金资助的项目中包括3項开发新型冠状病毒疫苗的新计划[10]。（2）支持世界卫生组织抗击疫情的全球联合行动，援助发展中国家[11]。2020年2月8日，为响应世界卫生组织为全球协同行动应对新冠病毒发起的全球紧急求助，英国提出将捐赠500万英镑，相当于募资总额6 150万美元（约4 700万英镑）的10.6%。英国捐助资金中的一部分将用于雇佣专家到位于刚果共和国的世界卫生组织非洲办公室工作。（3）新冠肺炎应对基金。英国2020年预算提议设立总额为50亿英镑的新冠肺炎应对基金，为国家医疗服务体系和其他公共服务提供应对疫情所需的资金[12]。（4）伦敦交通特别资金和特别融资。伦敦交通特别资金和特别融资是中央政府向伦敦交通提供的一揽子拨款和贷款[9]。（5）紧急措施协议项下的火车运营企业补贴。2020年3月，政府宣布紧急措施以确保在乘客数量大幅下降的情况下维持铁路服务的提供，由中央政府向铁路运营公司提供紧急措施协议项下的火车运营企业补贴[9]。

（二）疫情冲击对财政产生重大影响

新冠肺炎对英国财政的影响预计为“重大”，影响来自两个方面：一是公共卫生措施的实施;二是政府支持企业和个人的政策措施。其影响可能会超过2008年全球金融危机。

1.干预措施的规模预计接近两千亿英镑

为避免新冠肺炎疫情对经济和财政造成长期更大损失而采取的干预措施是有成本的。2020年4月30日至7月14日，英国预算责任办公室对各种干预政策一直在2020/2021财年的成本先后进行了五次估计。从7月14日的最新估计数据看，政策措施对2020/2021财年的直接影响预计将达1 923亿英镑，其中支出措施预计为1 782亿英镑，减税措施预计为142亿英镑（见表1）[5]。需要注意的是，政策一直在调整和变化中，而且由于英国政府会计采用权责发生制原则，因此，其中的一些项目可能最终会被记入2019/2020财年。

2.2019/2020财年公共部门净债务占GDP比重估计会有较明显的上升

根据《财政可持续报告：2020年7月》，在中间情景下，2019/2020财年公共部门净借款预计为570亿英镑，占GDP的2.6%，公共部门净债务预计为18 060亿英镑，占GDP的88.5%（见表2）。与3月份的预测相比，预测基于如下假设：疫情在相对有限的范围内发生，其对世界贸易和英国出口的影响为小幅走低[12]。不到两个月的时间里（从2月7日出现确诊病例到3月底财年结束），由于受到疫情的冲击，财政形势发生重大变化，公共部门经常性收入下降150亿英镑，公共部门净借款增加90亿英镑，公共部门净债务增加80亿英镑，占GDP比重增加9.0个百分点。财政指标的变动主要是由于疫情及其采取的措施导致支出的增加、经常性收入的减少、净借款和净债务增加，由于第一季度经济萎缩2.2%而不是预计的增长，从而导致净债务占GDP比重增长较多[6]。

3.2020/2021财年可能出现和平时期最大规模的财政赤字，公共部门净债务占GDP比重将超过100%

根据《财政可持续报告：2020年7月》，在中间情景下，2020/2021财年公共部门净借款预计为3 220亿英镑，占GDP的16.4%，公共部门净债务预计为22 050亿英镑，占GDP的104.1%，与上一财年相比都有明显的上升（见表2）。在3个情景下，2020/2021财年公共部门净借款都将处于和平时期空前的高位，将升至GDP的13%—21%之间，公共部门净债务占GDP比重在中间和下行情境下都将超过100%。2020/2021财年受到疫情冲击的影响相对于2019/2020财年要更为强烈，与3月份的预测相比，在中间情景下，2020/2021财年公共部门经常性收入下降1 330亿英镑，管理总支出增加1 350亿英镑，占GDP比重增加13.7个百分点，公共部门净借款增加2 670亿英镑，占GDP比重增加14.0个百分点，公共部门净债务增加3 870亿英镑，占GDP比重增加26.7个百分点。财政指标的变动主要是由于疫情及其采取的措施导致支出的大幅增加和经常性收入的大幅减少，因此，公共部门净借款和净债务增加得都较多，又由于经济萎缩幅度较大，导致财政指标占GDP比重变动较大[6]。

（三）扭转财政恶化局面的努力方向

财政由于与疫情相关的公共卫生支出的增加和疫情导致的收入下降，以及为缓解疫情避免给经济社会和财政造成长期和更大损失而采取的支持个人和企业的措施，导致英国财政状况明显恶化。从《财政可持续报告：2020年7月》的预测结果来看，中期和长期的公共部门净债务占GDP比重没有缓解的迹象。因此，在未来的某一时点开始必须通过增加收入和削减支出（指其占国民收入的比重）使财政重新回归可持续的道路。

1.削减大幅跳升的财政赤字[3]

公共部门净借款是最重要的赤字指标，等于经常性预算赤字加上净投资，也等于管理总支出减去经常性收入。英国公共部门净借款（不包括公共部门银行）在2008年全球金融危机期间略有上升，但是2020年4月份大幅跳升到接近485亿英镑，5月份继续升至552亿英镑，大体相当于2019年5月该指标的10倍（增加496亿英镑），是有记录以来该指标月度数据的最高值（记录始于1993年）[9]。英国公共部门净借款在2008年全球金融危机期间的2009/2010财年曾经最高达到10%左右，近年来通过增加收入和削减支出措施的共同努力，已经下降到2%左右。但是根据前文所述，在中间情景下，2020/2021财年该指标预计将大幅上升到16.4%，而之前除了战后的经济萎缩外该指标还从没有超过7%[6]。经常性预算赤字也是一个重要的赤字指标，等于经常性支出加上折旧减去经常性收入。在2008年全球金融危机期间，英国公共部门经常性预算赤字曾经略有上升，随后是不断下行的趋势，截至2020年3月，呈现不断改善的盈余状态，但是4月份经常性预算赤字超过420亿英镑，5月份进一步上升到接近529亿英镑，呈现出极其明显的跳升，上升幅度明显超过2008年全球金融危机期间的不超过140亿英镑。

2.降低公共部门净债务占GDP比重

债务占GDP比重是衡量财政状况最重要的指标之一。2008年全球金融危机之前，英国公共部门净债务占GDP比重在40%以下，到2010年1月该指标超过60%，在2017年达到84%左右后开始下降，但是2019年底开始从80%左右明显攀升，2020年5月已经达到100.9%，这是1963年3月底结束的1962/1963财年以来该比重首次超过100%[3-9]。而且从中期来看，2020/2021财年公共部门净债务占GDP比重在中间和下行情境下都将超过100%，并会持续上升;从长期来看（五十年），根据中间情景，公共部门净债务占GDP比重会持续增长，到2069/2070财年将增长到420%左右[6]。

3.将支出从应对挑战逐步转向平稳可控

疫情发生之前，英国财政状况已经出现明显好转。经过十年削减支出和增加收入，公共部门管理总支出占GDP比重已经恢复到2008年全球金融危机之前的水平[13]。这种主动、自主控制收支和赤字的行动，已经让英国在支出方面有更多的余地，可以为实现国家的发展目标动用更多的资金：对内英国正准备在基础设施投资、医疗、教育、公共秩序和安全等方面投入更多资金，提升全国的公共服务均等化水平;对外在脱欧后为树立独立自主、充满活力的英国国际形象投入更多资金，这都是英国财政状况明显改善的重要标志。

英国将来削减支出的任务将更为艰巨。英国赤字和债务指标现在都已经明显上升，从预测结果来看，未来中长期公共部门净债务占GDP比重过高，那么在疫情危机过后改善财政状况就必须大幅削减财政支出，鉴于赤字和债务上升的幅度，削减支出的压力必将十分巨大。而且当前面临的不利因素是当年英国赤字和债务指标都十分良好，而此次危机前英国公共部门债务占GDP比重在80%左右，如果一旦低利率的市场环境发生变化或英镑汇率不稳，那么情况将更为恶化。而这种风险也确实存在，譬如在经济增长仍然低迷的情况下，由于疫情后世界范围内公共部门和私人债务的增加将可能对利率产生上行的压力。

4.扭转收入明显下滑的趋势

英国收入结构和税种设计有自动稳定器的作用，因此收入的下滑更为明显。英国税收收入占收入比重较高而且所得税类税收收入占税收总收入比重较高，有利于在经济形势好的时候税收收入增加，在经济形势不利的时候税收收入下降，可以起到经济自动稳定器的作用。2020年3月，英国中央政府经常性收入已经出现下降，随着3月份开始出台的减税措施，稳定器作用和减税措施的叠加导致中央政府的经常性收入在4月份出现更为明显的下降[14-15]。收入下滑说明经济形势更为不利，体现了所得的减少和市场需求的下降。而收入的下滑也必然反映到赤字的增加上，这种被动的收入下降必然导致财政状况的恶化，必须加以扭转。在进行收入政策调整和增收决策时，要考虑以下因素：（1）这次危机将导致经济发生结构性变化，即使经济规模不变，这种结构性变化也将影响到税收收入占GDP的比重。（2）一些税种的税基将在一段时间内保持在较低的水平，特别是企业所得税。（3）存在税收欠账和税款追缴方面的风险，一些企业可能在支付税收欠款前破产。（4）税收遵从度可能會下降[6]。

四、英国长期和短期财政政策调整对我国的启示

英国长期财政政策要有利于财政职能的履行、政府目标的实现、建立和完善实现长期平稳良好运行的制度体系以及提升应对危机冲击的能力。而短期财政政策在面对和可能面对危机冲击时，要利用多种措施和政策手段缓解和减轻危机的影响，避免给经济社会和财政造成长期和更大损失。英国在新冠疫情冲击下财政政策的调整为我们呈现了样本，提供了可以吸收的经验和教训。

（一）控制疫情是对经济和财政的最大支持

英国对疫情风险的识别出现偏差，防控措施不够坚决、果断和严格，导致感染人数超过40万人，感染率超过6‰，确诊患者中死亡人数超过4万，病死率超过10%。其直接后果是英国错失了摆脱第一波疫情的机会，经济在2020年第一季度萎缩2.2%，第二季度萎缩20.4%，根据英国预算责任办公室的预测，中间情景下，2020年全年预计萎缩12.4%。如果像预计的那样，英国将面临19世纪30年代以来GDP年实际增长率的最低值，此前的最低值出现在一战后（-10.9%），另外3次较严重的经济萎缩发生在大萧条时期（-5.1%）、二战期间（-4.4%）和2008年全球金融危机期间（-4.2%）[16]。这些数据说明，与新冠病毒的“战争”的惨烈程度远远超出之前的预测，一战后英国失去了世界霸主的地位，离世界领导者的位置越来越远，那么在这场与新冠病毒的战役后离开欧盟的英国迎来的是危还是机呢？

在与新冠病毒展开的特殊“战争”中，没有战胜国，所有国家都难以幸免，必将遭受重大损失，缴械投降只能造成更大的损失，对此要有清醒的认识。英国等国家抗击疫情的教训已经说明，只有控制住疫情，才能减轻其对经济社会的影响，把损失降到最低。这次疫情过后世界的格局也可能会像一战和二战一样发生重大的变化，抗击疫情最成功的国家，将成为损失最小的国家，其在世界的地位将有大幅的提升。

（二）短期财政政策可能会暂时偏离长期政策，但它们的目标是协调一致的

负责任的政府必然追求收支的基本平衡、支出和债务的可持续，不会因当代人的利益增加下一代人的负担。为了削减2008年全球金融危机以来积累的高额债务，英国从2009/2010财年开始一直大力削减支出和严控赤字，设立了法定财政强制性目标和附加目标，英国议会在2017年1月批准的财政规则对公共部门的赤字和债务指标分别作出规定，要求将经周期调整的公共部门净借款占GDP比重在2020/2021财年降低到2%以下，同时公共部门净债务占GDP比重开始由升转降，该规则将确保英国在2025年左右实现预算平衡[17]。并实施严格的支出限额管理，例如设定资本性支出限额、经常性支出限额、福利支出限额和PPP支出责任限额。2020年1月31日的脱欧，带给英国新的机遇和挑战。英国首相约翰逊就英国脱欧发表全民讲话中说，“将利用那些新的权力——我们重新获得的之前让渡给欧盟的主权——实现人民的期望，实现均等化”[18]。这表明，英国的财政政策可能将会面临重大调整，可能对内会致力于提升基本公共服务供给的均等化水平，给家庭和个人提供更多发展的机会和可能，对外会以更积极的姿态参与国际合作。2020年3月11日，英国财政大臣苏纳克提交并发布《2020年预算》。 该预算原定于2019年11月6日提交，本应该是2019年预算。但由于议会投票通过英国延迟脱欧的提案，议会被解散并通过普选组建新的议会，因此预算发布就一直延期到这个时候，成为2020年预算。预算中，政府拟定了三项新的财政规则，即新设立三个财政目标[12]：（1）在五年滚动预算的第三年（即2022/2023财年）或之前，实现预算平衡。（2）在五年滚动预算期间（指从2020/2021财年到2024/2025财年），公共部门净投资平均不超过GDP的3%。（3）如果预计债务利息支出相对于收入的比重将持续超过6%，那么政府要采取措施降低债务占GDP的比重。 这里所说的债务利息支出相对于收入的比重是指“公共部门净利息支出（利息支出减去利息收入）占非利息收入的比重”。经过与国家统计办公室的商议，财政部决定，这个比重的分子为公共部门（不包括公共部门的银行）的利息支出减去财产性收入，分母为公共部门（不包括公共部门的银行）经常性收入减去财产性收入[8]。这表明，政府打算利用低利率的环境增加财政赤字和加大投资力度，将筹集的资金用于增加有助于提高经济长期发展的基础设施投资，增加优先事项如医疗、教育、环境保护和警察等支出。但是在增加投资前先行设定了净投资占GDP比重的目标，在增加赤字前先行设定了利息支出占收入比重的目标，这样可以更好地控制投资支出和债务利息支出的规模，防止投资和债务过度增加财政负担，将债务维持在可控的范围之内。

但是疫情的本土爆发和蔓延，必然打乱政府的长期财政政策。面对难以预期、不确定性极强的疫情，国家需要承担“最后保险”的角色，财政必须发挥其应有的职能和作用、稳定经济社会，因此，现在财政的首要任务是实现稳定经济社会这一最重要的目标，筹措所需资金应对危机。疫情背景下，英国短期财政政策与长期政策结合的经验表现在：一是坚决贯彻按需支出，有需要就支持，无需要不支持。疫情中一旦确定为必需的资金，财政就坚决提供支持，根据需要来支出，措施要明确是短期和暂时性帮扶，要有针对性。二是支出要讲效率和效果，支持和援助的对象、内容和时限清晰明确，对企业要帮助有市场前景但面临暂时资金流困难的企业活下来，对家庭要帮助中低收入家庭延缓还款压力和解决基本生活，对已出台措施进行效果评估并根据评估结果作出改进，同时借鉴和参考其他国家政策措施的效果。三是逐步降低帮扶的范围和力度，针对可能发生的中长期变化，如商品需求、销售渠道、劳动力需求等可能发生的中长期变化，将短期政策与中长期政策相衔接。

（三）相机抉择的财政政策要适时在积极和审慎之间进行转换

进入21世纪，各类风险更加多发，2008年的全球金融危机和2020年的新冠疫情让世界在12年时间里经历了两次和平时期“百年一遇”的危机，这可能说明非常巨大的冲击将比之前预想的更为常见。这为财政政策提出了一项新的课题，即在正常情况下和危机期间财政政策的策略选择。在正常情况下，特别是经济繁荣的时候，财政政策可能需要采取超出以往的更为审慎的政策，为财政留出更多空间和余地。在危机期间，财政将可能必须或被要求采取更为积极的行动，容忍财政健康指标的下滑，为避免经济社会和财政未来更大的损失而实施更加积极的政策措施。财政要在积极和审慎之间平滑地变换角色，这也要求财政要有更多弹性进行收支方面的调整。

（四）赋予财政收支更多的弹性

财政理论一直强调财政自动稳定器作用的重要性。在收入体系的设计上为了更好地发挥财政自动稳定器的作用，在税收体系的构建上可以考虑：（1）增加对所得税和财产税的依赖，减轻对流转税的依赖。（2）依靠“放水养鱼”扩大税基的方式增加税收收入。（3）适应新的形势，考虑对电商、数字服务、人工智能、机器人、碳排放等征税。（4）加强税收管理的能力建设和国际协作，更好地防止税基侵蚀与利润转移。（5）通过制度建设把经济形势好的时候的部分收入以调节基金的形式留作危机时使用。在支出方面，可以采用多种方式控制支出的增长，增加财政的长期可持续，如设立财政目標、对支出进行限额管理、绩效预算。另外，还需要在做好中期财政规划的基础上，加强财政的中期和长期预测能力，对财政中长期运行情况进行评估，预测和有效监测现有政策的实施对财政的中长期影响，披露财政的中长期可持续性，预测年度要逐渐提升到50年。

（五）提高中央统筹能力

应对像新冠疫情这种重大冲击，还得主要依靠中央/联邦政府，因此有必要加强中央/联邦政府财政的调节能力，特别是危机期间的调节能力，过度的财政分权、收入和支出责任的过度下放不利于应对风险。而且还要防止政府间的各自为战，更是要避免以邻为壑和互挖墙脚。应对新冠疫情的过程反映出，中央/联邦政府掌控对包括财政资金的资源控制和调配能力极其重要，地方内部和地方之间的协调配合也十分重要，此外，公有制的制度优势也得到了突出的体现。

（六）财政政策指标体现实现国家目标能力

财政政策体现在指标上，最重要的指标有赤字占GDP比重、债务占GDP比重，另外财政收支占GDP比重也反映财政调整的能力，对主要财政指标的中长期预测结果反映财政收支和公共债务的可持续性和中长期财政风险，公共债务中当年待偿还外债的数额、国家外汇储备和经常性账户余额等可以反映短期债务风险，公共债务的利率以及与其他国家的利差（特别是欧元区不同国家的国债利差）反映各国财政风险的差异，等等。但财政政策不仅体现在指标上，还体现在实现国家目标的能力，维护宏观经济稳定和社会稳定的能力和水平，财政在面临和可能面临公共风险时风险的发现、识别和管控的能力和水平，这些更是财政政策的核心内容。以新冠肺炎疫情举例来说，对财政的评价包括危机中资金筹措的能力和速度，政策制定的迅速有效性，资金到位的迅速程度，稳定经济社会的效果，以及在疫情过后加强财政纪律、压缩赤字和债务的制度和体系安排。因此，我国要不断提升治理水平，对支出控制、财政指标的中长期预测等方面作出更多努力，还要继续增强收入调整能力、增加低收入人群收入、扩大对教育和公共卫生的投资，以及做好利率和汇率管理、改善营商环境，等等。

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（責任编辑：于振荣）

收稿日期：2020-10-22

基金项目：中国财政科学研究院2020年重大科研课题“世界主要国家运行报告——主要经济体财政健康指数研究”

作者简介：李 欣（1974-），女，黑龙江依安人，研究员，博士，硕士生导师，主要从事外国财政比较借鉴研究。E-mail：lxcks@sina.com