二次终结本次执行程序案件中存在的问题及对策

郭宗才 李丽芳

摘 要：通过对某法院 2019 年以来办理的 24 起二次终结本次执行程序案件的调研，发现办案过程中普遍存在义务履行不明显、适用不规范等情形，具体体现在对车辆封而未控、对查封的共有房产的处置不彻底、对确无财产可供执行的自然人的处理不科学。解决以上问题，需要做到严格执行相关规定、加强对车辆实际扣押的办理、推进对查封的共有房产的处置进程、探索自然人破产制度、加强对执行活动的法律监督。

关键词：二次终本 问题分析 规范执行 克难执行 检察监督

一、二次终结本次执行程序的24起案件中存在的问题

按照最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》第7条、第9条、第10条等条款的要求，法院裁定终结本次执行程序后，法院还有4项主要义务：一是对当事人的申请事项依法响应。例如，当事人对终结本次执行程序裁定提出执行异议，法院应当依法审查;申请执行人申请恢复执行，符合恢复执行条件的，法院应当及时恢复执行;申请执行人申请延长查封、扣押、冻结期限的，法院应当依法办理续行查封、扣押、冻结手续;申请变更、追加执行当事人，符合法定情形的，法院应予支持。二是5年内每6个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，并将查询结果告知申请执行人。三是发现被执行人有可供执行财产，不立即采取执行措施可能导致财产被转移、隐匿、出卖或者毁损的，法院可以依职权立即采取查封、扣押、冻结等控制性措施。四是符合恢复执行条件的，法院应当及时恢复执行。在这次评查中，发现法院履行终结本次执行程序裁定后义务主要存在两方面的问题：一是法院查询义务和告知义务履行不明。24起二次终结本次执行案件中，没有一起案件的卷宗中有5年内每6个月的查询记录和告知申请执行人的记录。据法院人员解释，对裁定终结本次执行程序案件5年内的查询工作由高级法院在系统中滚动查询，不是执行法院直接完成该项工作。不管是哪一级法院负责5年内每6个月一次的查询工作，执行案卷中都应当有查询记录和告知申请执行人查询结果的记录。二是依职权恢复执行的积极性还需提高。24件二次终结本次执行程序案件中，均为当事人申请恢复执行，没有一件是法院主动依职权恢复执行。当事人申请恢复执行的案件中，其中有两件案件执行到部分财产。例如，某金属制品厂申请恢复执行买卖合同纠纷民事判决一案，执行过程中，法院通过查询系统查询发现被执行人名下有存款23万元余元，遂依法扣划并发还申请执行人。有财产可供执行的案件，法院完全可以为民服务、为民执法意识再强一点，主动依職权恢复执行。

终结本次执行程序的核心要件是未发现可供执行的财产。只要有可供执行的财产就不能适用终结本次执行程序。《民事诉讼法》第199条明确规定了“当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行”。这批二次终结本次执行程序的案件，有1件案件的二次终结本次执行程序裁定都存在不规范的问题，即某实业公司申请执行建设用地使用权合同纠纷民事判决一案。在该案执行过程中，第一次是因被执行人向高级法院申请再审而作出终结本次执行程序的裁定，显然该裁定欠缺法律依据。被执行人的再审申请被驳回后，申请执行人申请恢复执行。被执行人又向检察机关申请抗诉。法院“因检察机关已经受理抗诉申请，且案情复杂、重大，应待检察机关抗诉审查结果确定后，再行执行为宜。裁定终结本次执行程序”。第二次裁定的法律依据显然也不充分。

二、问题产生的原因分析

（一）机动车封而未控

法院在执行案件过程中，对被执行人的财产理应在执行标的范围内采取查封、扣押、冻结等控制性措施。一般而言，对不动产查封、对存款冻结、对动产扣押，在执行过程中都没有问题。但是在对机动车查封中确实有需要进一步改良的地方。机动车属于动产，未经登记不得对抗善意第三人。查封了机动车而未实际扣押，只能影响机动车的变更登记。在这批案件中，有1件案件在恢复执行过程中，即某商贸公司申请恢复执行买卖合同纠纷民事判决一案，法院在车管所查封了被执行人名下的两部车辆，但未实际控制这两部车辆。车辆在公路上行驶，申请执行人的债权却因未能实际控制车辆，而被执行人又无其他财产，导致申请执行人的权益无从得到保护。简单地看，法院执行没有瑕疵，但是如果深究，就会发现法院的执行活动还有提升的空间。在监控系统如此发达的今天，法院完全可以借助公安机关的力量对被执行人的车辆进行控制、扣押，从而保障申请执行人的权益得到实现。

（二）共有房产查封后的处置不到位

被执行人只有一套房能不能强制执行的问题，最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第20条已经明确可以强制执行。按照最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第14条的规定，法院可以查封被执行人与他人共有的房产。对查封的共有房产的处置，该规定提出了三种解决问题的思路，一是经申请执行人认可的共有人协议析产，二是共有人提出析产诉讼，三是申请执行人代位析产诉讼。一般而言，查封的下一步措施就是拍卖。具体是先析产后拍卖还是先拍卖后析产，法律尚没有明确的规定。在这批24件二次终结本次执行程序的案件中，有两件案件均查封了被执行人与他人共有的房产，但对查封的房产没有进一步的处置行为。例如，臧某某申请恢复执行民间借贷纠纷民事判决一案，法院查明被执行人除了与他人共有的房产外，暂无其他可供执行的财产。法院查封了被执行人名下的房屋，认为因涉及案外人共同共有，暂无法处置。故而裁定终结本次执行程序。查封被执行人与他人共有的房产后，没有进一步的处置行为，显属不当。被执行人与他人共有房产，说明被执行人有可供执行的财产，因为涉及共有财产的处置，相对而言执行难度较大，工作量巨大，执结的时间变长。法院认定为暂无法处置，理由不充分。查封、拍卖、分配是法院强制执行三步曲，查封后无正当理由无后续动作，显属执行不到位。

（三）自然人确无财产可供执行的处理不彻底

在这批24件二次终结本次执行程序案件中，涉及自然人作为被执行人的案件有16件，占66.7%，单纯自然人作为被执行人的案件5件占20.1%。例如，邹某某与唐某某机动车交通事故责任纠纷案的执行程序中，均因被告唐某某（被执行人）无可供执行的财产而二次终结本次执行程序。又如，许某某与李某某、何某、张某某买卖合同纠纷案中的执行程序中，被告张某某（被执行人）因拒不履行生效法律文书确定的义务而被司法拘留5日，但终因3名被执行人李某某、何某、张某某均无财产可供执行而二次终结本次执行程序。对于无财产可供执行的自然人，按照执行实践，一般都已经纳入失信名单和限制高消费。即使申请执行人再次申请恢复执行，因这类自然人无财产可供执行，只会再次裁定终结本次执行程序。对于确无财产可供执行的被执行人，对于被执行人是单位的，可以依法进入破产程序。

二、完善二次终结本次执行程序案件办理的对策

（一）严格執行终结本次执行程序的相关规定

终结本次执行程序这样一种结案方式并非民事诉讼法的明确规定，在2009年以前，法院系统为了提高执行案件的结案率，进行了积极的探索，有的地方滥用中止执行，有的地方给申请执行人发放债权凭证。在2009年3月9日中央政法委、最高人民法院《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》中明确，无财产可供执行的案件，执行程序在一定期间无法继续进行，且有规定情形的，经合议庭评议，可裁定终结本次执行程序后结案。从而正式确定终结本次执行程序的结案方式。2015年1月1日起施行最高人民法院《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第16条规定了哪些情形可以适用终结本次执行程序。2015年2月4日起施行最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第519条再次确认了经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。为严格规范终结本次执行程序，维护当事人的合法权益，2016年10月29日最高人民法院印发《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的通知，重申了终结本次执行程序适用的条件，明确了法院裁定终结本次执行程序后的义务，当事人的救济权利等内容。

终结本次执行程序本质上是一种因客观不能继续执行，不得不暂停执行的结案方式。目的是为了让执行法官不要再继续在这个案件上做无用功，将这个案件作结案处理，以便将更多的精力投入其他案件的执行活动之中。但是，终结本次执行程序不是终结执行，二者有本质的区别。终结执行是彻底结束，没有恢复执行的可能。而终结本次执行程序是本次执行程序终结。终结本次执行程序作为一种结案方式，是解放执行法官劳动力，方便法院结案。但是，对于申请执行人而言，终结本次执行程序并没有给他带来任何实质性利益，他申请法院执行的目的尚未得到实现，尚需法院继续努力。因此，法院裁定终结本次执行程序以后，不能一结百了。最高人民法院就是针对实践中存在的该种情形，印发了《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》，明确要求终结本次执行程序后，法院还必须履行相关义务，主要是财产查询义务和发现财产恢复执行义务，从而确保申请执行的合法权益。

从执行案件的财产发现渠道看，一般有三种，一是申请执行人提供，二是被执行人报告，三是法院查询。这些二次终结本次执行程序的案件中，申请执行人提供被执行人财产线索的能力非常弱，一般都难以提供有价值的被执行人财产线索。被执行人主动报告财产线索也是极为有限，被执行人如果有诚信，一般就不会有纠纷的存在、有诉讼的存在，法院判决后就会主动履行相关义务，不会等待强制执行。这些二次终结本次执行程序案件的被执行人的财产报告均未给申请执行人带来利益。当事人申请执行，本就是申请法院强制执行，希望借助国家的强制力，实现自己的合法权益。国家的强制力体现在对被执行人财产的查询、控制、处置等方方面面。法院查询被执行人财产，是申请执行人债权得以实现的重要保证。任何一个人的财富都是在不停地创造和消耗，某一时间节点以前，可能没有财产，但在这一时间节点以后，也可能创造了财富，有了自己名下的财产。这些线索的获得，申请执行人是难以把握的，被执行人一般也不会主动报告的，这就需要法院查控。《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》规定，法院终结本次执行程序后五年内每6个月应当通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，并告知申请执行人，这是非常合理的，非常有价值的。每6个月一次的查询工作量不大，现在网络执行查控系统已经可以查询被执行人在全国范围内的存款、不动产、车辆、证劵、网络资金、理财产品、个人对外投资等16类25项信息，鼠标一点几分钟就可以完成查询工作。如果法院终结本次执行程序以后确能做到每6个月查询一次，一般而言，可以有效执行被执行人名下的财产。

为此，建议做到三点：一是法院在终结本次执行程序后要积极履行5年内每6个月一次的查询义务，并告知申请执行人。这一工作还需记录在案，有据可查。建议案件恢复执行以后，应将上一次终结本次执行程序到这次恢复执行之间所有的查询记录和告知记录装入恢复执行案卷，以此证明法院履行了终结本次执行程序后的查询义务。二是查询后发现被执行人财产的，要积极依职权恢复执行，不要坐等申请执行人提出恢复执行申请。对于申请执行人而言，他已经提出过申请执行，裁定终结本次执行程序更多的是为了法院结案的需要，这样的结案对申请执行人没有价值，法院发现被执行人财产线索后，及时查控，主动恢复执行，这是更加的亲民，更加的把当事人的利益放在首位，是更加执法为民的体现。三是要严格规范终结本次执行程序的适用。严格按照相关司法解释的要求，准确适用终结本次执行程序。适用终结本次执行程序，必须于法有据。严禁因地方保护主义，随意适用终结本次执行程序。

（二）及时对查封的共有房产进行处置

对查封的被执行人与他人共有的房产的处置问题是司法实践中的难点。对此，有必要对此进行深入的探讨。

一是对查封的共有房产能不能处置的问题。对于共有房屋，物权法规定了两种共有形式，按份共有和共同共有。房屋共有人约定不得分割的，应当遵守约定，但共有人有重大理由需要分割的，可以请求分割。没有约定或者约定不明确的，按份共有人可以随时请求分割共有房屋，房屋共同共有人在共有的基础丧失或者有重大理由需要分割时也可以请求分割。根据物权法关于对共有物分割的规定，共有人分割共有物时必须依据法律的规定或者共有人之间的约定。对公权力处置查封的共有物没有规定。从理论上说，公权力可以依法处置查封物。只要保障被执行人以外的其他共有人的合法权益不受损害，公权力是可以处置查封的共有物的。《民事诉讼法》第247条、最高人民法院《关于人民法院民事执行中拍卖、变卖的规定》第1条也明确规定可以拍卖、变卖查封的财产。

二是如何处置查封的共有房产。司法实践中查封的共有房产绝大多数属于居住单元用房，具有不可分性，强行分割有损其使用价值，应整体予以处置。理论上，共有房屋的分割方法有三种：实物分割、变价分割和折价补偿。实物分割是指在无损共有房产前提下，按各自的份额对共有房产进行分割。变价分割是指拍卖、变卖共有房产将价金分配给共有人。折价补偿是指共同房产由共有人中一人或数人取得，取得人对其他共有人予以相应补偿。实物分割适用于共有房产可分割的情形，变价分割适用于共有房产不可分的情形，折价补偿方法适用于共有人中有人愿取得共有房产的情形。在具体的案件中，对可分共有房产可以实物分割方法执行，对不可分、分后有损房产价值的可以变价分割或折价补偿的方法执行。

最后是变价分割的顺位。司法实践中，实物分割用得很少，折价补偿一般也不会有争议。变价分割就涉及一个顺位问题。对此，有先拍卖后析产和先析产后拍卖两种观点。我们建议先拍卖后析产，主要是从执行的效率上考虑。这样有利益及时尽早保护申请执行人的合法权益，对其他共有人也不产生侵权问题。需要注意的是，拍卖时需要保障其他共有人的优先购买权。法院委托拍卖机构拍卖时，应责成拍卖机构在拍卖公告中声明拍卖标的物上存在优先购买权，同时应通知优先购买权人，告知其应参加拍卖。优先购买权人在拍卖前未在拍卖机构登记的，视为放弃优先购买权。析产可以是当事人之间自行协商，并经申请执行人认可;也可以诉讼析产。在可能的情况下，法院可以组织申请执行人、房屋共有人听证，进行公开听证析产，有约定的按约定确定份额，无约定的推定为均等。

（三）探索自然人破产

在我国现行法律框架内有企业破产制度，但是没有自然人破产制度。从世界各国的情况看，自然人破产是很多国家破产法的重要内容，美国、英国、澳大利亚、德国、法国、日本均有自然人破产制度。我国曾利用临时性政策来处理自然人破产问题。例如，2008年汶川大地震造成大量房屋损毁，其中大量的商品房都存在尚未还清的银行按揭贷款，由于没有自然人破产方面的法律规范，对于那些确实无力偿还房屋贷款的自然人，银行无法依法核销贷款，最后靠银监会的通知来临时解决。客观地说，自然人破产制度，对于那些陷入严重财务困境确无力履行债务的自然人而言，可以通过自然人破产程序，依法免除一定的债务，使其能够重新通过努力实现正常的生产和生活。

2019年10月9日，浙江省温州市中级人民法院与平阳县人民法院联合召开的新闻通报会上，介绍了全国首例自然人破产案，债务人蔡某月收入4000元，负债达214万元，蔡某长期患病，家庭長期入不敷出，确无能力清偿巨额债务。平阳法院借助企业破产法的基本原则和立法精神，按照执行和解、参与分配等执行制度理论，运用自然人破产制度原理，组织了蔡某债务集中清理的债权人会议。在会上，债务人蔡某宣读了无不诚信承诺书和一次性清偿方案，参与表决的4名债权人充分了解债务人经济状况和确认债务人诚信的前提下，经表决通过了清理方案，同意为债务人保留必要的生活费用，自愿放弃剩余债权，并同意债务人可以自清理方案履行完毕之日起满3年后，恢复其个人信用。法院也因此对蔡某签发了行为限制令，并终结执行。平阳法院办理的这起具备自然人破产实质功能和相当程序的案件，对进一步探索建立自然人破产制度具有积极的作用。这充分说明，自然人破产制度是可以建立的，建立自然人破产制度的效益是明显的。

探索建立自然人破产制度可以重点考虑以下几个方面：一是案件环节，可以依托于执行案件，作为执行中的特别程序;二是债务人要确无能力长期履行巨额债务;三是参照破产法建立管理人、债权人会议等制度，确保债权人的知情权、质询权、监督权等;四是保留债务人必要的生活费用制度，这是法律的强制性规定;五是债务附条件豁免制度，债务人严格按照清理方案偿还债务的，债权人放弃剩余债权;六是债务人失权与复权，法院对债务人发出行为限制令，符合条件后恢复个人信用。

（四）加强检察监督

检察机关是法律监督机关，民事诉讼法中明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”。二次终结本次执行程序案件是解决执行难中的难点、痛点。这批二次终结本次执行程序案件中反映的问题，如查封被执行人与他人共有房产的处置问题就是非常难的问题，这需要处理好申请执行人、被执行人、房屋的其他共有人之间的关系，甚至还要考虑对被执行人、房屋其他共有人必要居住条件的保障问题，涉及方方面面，确实有难度。这些问题不属于检察监督的对象，检察监督应当针对执行活动中的违法情形。比如，这批案件中，对于不符合适用终结本次执行程序的案件裁定适用的，这明显属于违法。检察机关完全应当依据人民检察院民事诉讼监督规则（试行）等规范性文件开展法律监督。